Aukið samstarf norrænu ríkjanna í öryggis- og utanríkismálum

Norrænt sam­starf er vel þekkt og hefur verið að þró­ast um ára­tuga skeið. Nú er verið að stíga ný skref með auk­inni sam­vinnu í öryggis- og utan­rík­is­málum sem taka mið af breyttum heimi. Grund­völl­ur­inn að nor­rænu örygg­is­mála­sam­starfi er ekki aðeins sam­eig­in­legir land­fræði­legir hags­munir, heldur enn frekar ímynd, og hug­mynda­fræði­leg sýn ríkj­anna. Þar er því bæði litið til hag­nýtra úrlausna vegna við­bún­aðar og við­bragða við ógnum, og ekki síður til þess að efla ákveðna hug­mynda­fræði­lega heild. Það styrkir sam­starfið út á við og getur jafn­vel orðið eins konar fyr­ir­mynd fyrir önnur ríki og ríkja­sam­starf.

Ný skýrsla Björns Bjarnasonar

Í sumar sem leið kom út skýrsla sem Björn Bjarna­son vann fyrir utan­rík­is­ráð­herra Norð­ur­land­anna um nán­ari þróun sam­starfs á sviði öryggis- og utan­rík­is­mála, en skýrslan var gerð að und­ir­lagi Guðlaugs Þórs Þórð­ar­sonar utan­rík­is­ráð­herra. Um ára­tugur eru lið­inn frá því að sam­bæri­leg skýrsla Thor­valds Stol­ten­bergs kom út. [adspot]

Hún sneri að miklu leyti að nán­ara her­mála­sam­starfi en þó var hugað að breyttum aðstæðum sem köll­uðu á nýja nálgun hvað varðar sam­fé­lags­legt öryggi og net­ör­ygg­is­mál. Sú skýrsla er talin hafa verið mjög gagn­leg því tals­verðar fram­farir hafa orðið í nor­rænni sam­vinnu á sviði öryggis- og varn­ar­mála, bæði heild­rænt undir merkjum NORDEFCO og einnig með tví­hliða sam­starfi.

[links]Vá vegna lofts­lags­breyt­inga og afleið­inga þeirra, net­tækni sem getur af sér sífellt meiri ógnir vegna mis­notk­unar og beinna árása, og nú síð­ast heims­far­aldur. Allt getur þetta riðlað sam­fé­lögum og þar með ógnað öryggi án þess að hefð­bundnar her­varnir komi að gagni. Meg­in­við­fangs­efni hinnar nýju skýrslu bein­ist því sér­stak­lega að sam­fé­lags­legu öryggi eða almanna­ör­yggi og þeim fjöl­mörgu þáttum sem þar hafa áhrif og geta ógnað því.

Má skipta við­fangs­efni hennar í þrennt; lofts­lags­breyt­ingar, fjöl­þáttaógnir og net­ör­yggi, auk þess að leita leiða til að að efla fjöl­þjóða­sam­starf og virð­ingu fyrir alþjóða­reglum. Verða hér dregin saman í stuttu máli helstu atriði skýrsl­unnar í þessum þremur flokkum og í kjöl­farið metið gildi hennar, sér­stak­lega með til­liti til getu og mögu­leika Íslands í slíku sam­starfi.

Loftslagsbreytingar

Í skýrsl­unni segir að lofts­lags­breyt­ingar séu ein mesta áskorun sem heim­ur­inn standi frammi fyrir og bent er á mik­il­vægi sam­eig­in­legs fram­lags Norð­ur­land­anna til þess að takast á við þær. Þetta sé áskorun sem ein­ungis alþjóða­sam­vinna geti brugð­ist við á áhrifa­ríkan hátt og sé nú þegar for­gangs­at­riði í utan­ríkis- og örygg­is­málum Norð­ur­land­anna. Þróa ætti sam­eig­in­lega stefnu­mótun til að efla nor­rænar aðgerðir í lofts­lags­málum á heims­vísu. Þar er nefnt að ýmis tæki hefð­bund­innar utan­rík­is­þjón­ustu, þar með talin þró­un­ar­sam­starf og við­skipti, megi nota frekar til að aðstoða og hvetja önnur lönd og aðila til að efla aðgerðir gagn­vart lofts­lags­breyt­ingum.

Aukin verk­efni Norð­ur­landa á þessu sviði geti mögu­lega aukið metnað ann­arra ríkja í lofts­lags­málum, flýtt fyrir alþjóð­legum grænum umskiptum og tryggt aukið fjár­magn til mála­flokks­ins. Fyrir Norð­ur­lönd eru þrjú mál talin skera sig sér­stak­lega úr: græn orka, norð­ur­slóðir og til­flutn­ingur fólks (e. migration).

Fjölþáttaógnir – netöryggi

Einnig eru fjöl­þáttaógnir nefndar til sög­unnar, sem meðal ann­ars fela í sér netárásir og upp­lýs­inga­fölsun sem getur af sér upp­lýs­inga­óreiðu. Þetta eru alvar­legar og vax­andi ógnir og eru Norð­ur­löndin þar ekki und­an­skilin. Slíkar fjöl­þáttaógnir eru tví­ræðar og hann­aðar til að gefa svig­rúm fyrir afneitun og segir í skýrsl­unni að opin lýð­ræð­is­leg sam­fé­lög séu hugs­an­lega ber­skjald­aðri fyrir slíkum árásum, sem geta grafið undan lýð­ræð­is­legum gildum. Sagt er að mikil sam­staða ríki um þá sýn að sam­einuð gætu Norð­ur­löndin mætt þessum áskor­unum á áhrifa­rík­ari hátt en ella.

Lagt er til að komið verði á sam­starfi milli rík­is­stjórna og einka­fyr­ir­tækja til að stuðla að lýð­ræð­is­legri staf­rænni fram­tíð, til að tryggja grund­völl sam­eig­in­legra nor­rænna gilda um mál­frelsi, frið­helgi, frjálsan markað og gagn­sæi. Þetta myndi styðja við­leitni Norð­ur­landa­búa til að standa vörð um frjáls­lyndar, lýð­ræð­is­legar meg­in­reglur í skipan heims­mála.

Dvínandi fjölþjóðahyggja – mótvægisaðgerðir

Jafn­framt kemur fram að á Norð­ur­lönd­unum hafi fólk veru­legar áhyggjur af því að fjöl­þjóða­hyggja njóti minnk­andi trausts í heim­inum, nú þegar mæta þarf auknum áskor­unum á heims­vísu. Virðing og virkni alþjóða­kerf­is­ins sem byggir á samn­ingum um lög og reglur er smá­ríkjum hvað mik­il­væg­ust.

Ef þar á skorti grafi það undan grunn­þáttum sam­fé­lags eins og þess sem Norð­ur­landa­búar leggi ríka áherslu á; lýð­ræði, rétt­ar­ríki og mann­rétt­indum, ferða­frelsi og alþjóða­við­skiptum. Því ættu Norð­ur­löndin jafn­framt að leita eftir sam­starfi við önnur ríki, þvert á svæð­is­bundna hópa, til að end­ur­bæta fjöl­þjóð­leg sam­tök og stofn­anir. Það ætti að ger­ast á öllum stigum og innan frá, og leit­ast við að gera stjórn­skipu­lagið skil­virkara og full­trúa­vænna.

Þá er lögð til staf­ræn kynn­ing á nor­ræna vöru­merk­inu og þeim grunn­gildum sem það stendur fyrir. Að Norð­ur­landa­búar nýti sér staf­ræn sam­skipti við skipu­lagn­ingu ráð­stefna og með þátt­töku á sam­fé­lags­miðlum með texta og mynd­böndum til að virkja stuðn­ing við þessi grunn­gildi, bæði heima og erlendis. Jafn­framt ætti að leita sam­ráðs við sér­fræð­inga á sviði almanna­tengsla og upp­lýs­inga­tækni vegna sam­ræmds átaks til að kynna nor­ræna vöru­merkið.

Norrænt samstarf í öryggis- og utanríkismálum

Það sem almennt gerir alla Norð­ur­landa­sam­vinnu auð­velda er hin hug­mynda­fræði­lega sam­staða ríkj­anna fimm. Þetta á sér­stak­lega við þegar treysta þarf á fylgi og vel­vilja, bæði almenn­ings og stjórn­mála­manna, því allt sem heitir nor­rænt sam­starf hefur gjarnan yfir sér frið­semd­ar­blæ og er nán­ast sjálf­gefið að það njóti frek­ari póli­tísks stuðn­ings heima fyrir.

Fyrr á tímum var öryggis- og varn­ar­málum haldið fyrir utan nor­rænt sam­starf sem snéri að mestu að menn­ingar- og félags­legum þáttum. Ákveðið sam­starf þró­að­ist þó, sér í lagi sem leið til sparn­aðar, t.a.m. með sam­eig­in­legum kaupum og nýt­ingu á her­bún­aði. Mis­mun­andi áherslur og skuld­bind­ingar ríkj­anna fimm gátu þar valdið tals­verðum vand­kvæðum en er orðið mun auð­veld­ara við­fangs og náið á ýmsum sviðum, bæði tví- og þrí­hliða og þvert á banda­lög eins og NATO og ESB.

Nú eru öryggis- og varn­ar­mál jafn­framt skoðuð í mun víð­ara sam­hengi en áður og mörkin milli harðra og mjúkra örygg­is­mála ógreini­legri, sér í lagi með auk­inni net­væð­ingu og ógnum henni tengdri. Þær til­lögur sem skýrslan boðar snúa því meira að ýmsum almennum þáttum sam­fé­lags­ins, sem áður voru utan hefð­bund­ins örygg­is­mála­sam­starfs, en byggja á sam­eig­in­legri sýn og gildum sem eiga sér djúpar rætur í nor­rænu sam­starfi. Slík stefnu­mál er auð­veld­ara að sam­ræma og hrinda í fram­kvæmd heldur en þeim sem snúa að harð­ari örygg­is­málum á hern­að­ar­legum grunni, eða þar sem beita þarf hern­að­ar­legum úrræðum.

Þó er ljóst að ef slíkt sam­starf á að verða raun­veru­legt og ná til­gangi sínum til fulls krefst það ein­hverra form­legra skuld­bind­inga. Slíkar skuld­bind­ingar fara ekki alltaf saman við stefnu, úrræði og við­búnað hvers og eins ríkis. Sem dæmi má nefna að ef beita á sam­eig­in­legum styrk þegar vá ber að höndum, þar sem bland­ast saman hern­aðar- og borg­ara­leg starf­semi, þarf lag­ara­mmi hvers ríkis fyrir sig að vera mjög skýr. Sé slíkum atriðum ekki fylgt fast eftir er hætta á að sam­starf eins og hér um ræðir verði lítið annað en orðin tóm.

Þekking og geta er ekki það sama

Því verður fróð­legt að sjá hvernig til tekst með fram­kvæmd þess­ara metn­að­ar­fullu til­laga en Danir hafa tekið að sér að útbúa áætlun um hvernig þeim verður fram­fylgt. Skýrsl­unni virð­ist hafa verið vel tekið og hefur þegar verið ákveðið að verka­skipt­ing verði milli ríkj­anna um fram­kvæmd, sem verði fylgt eftir með skýrslu­gjöf undir stjórn utan­rík­is­ráð­herr­anna. Nefna má að fasta­nefndir nor­rænu ríkj­anna hjá Sam­ein­uðu þjóð­unum styðj­ast nú þegar við til­lögur skýrsl­unnar.

Ein­hverjir kynnu að gagn­rýna skýrsl­una á þeim for­sendum að þar sé um svo­kall­aða örygg­i­s­væð­ingu að ræða og hætta sé á að gengið verði of langt í að gera allt mögu­legt að örygg­is­málum. Það er vissu­lega gilt sjón­ar­mið því það er ákveðið grund­vall­ar­at­riði þegar við­brögð við vá og ógnum eru ann­ars vegar að varn­ar­við­bún­að­ur­inn verði ekki of mikil byrði á sam­fé­lag­inu, skerði ekki lífs­gæði og vegi jafn­vel að frelsi og grund­vall­ar­mann­rétt­indum.

Að sama skapi má setja spurn­ing­ar­merki við þær vanga­veltur sem settar er fram í skýrsl­unni, að frjáls og opin nor­ræn sam­fé­lög séu á ein­hvern hátt ber­skjald­aðri gagn­vart net­glæpum og upp­lýs­inga­óreiðu en önnur.

Má í raun full­yrða að því sé einmitt öfugt farið, að opin og frjáls lýð­ræð­is­sam­fé­lög séu betur í stakk búin til að verj­ast slíkum und­ir­róðri, þó sam­fé­lögin geti vissu­lega laskast og tjónið orðið umtals­vert. Þetta er mik­il­vægt atriði og varpar einmitt ljósi á þann styrk sem felst í opnu, frjálsu lýð­ræð­is­legu sam­fé­lagi hvar félags­leg sam­heldni er mikil og er í raun ákveð­inn und­ir­tónn skýrsl­unnar. Þar er eitt af mark­mið­unum að Norð­ur­löndin styrki og haldi á lofti þeirri ímynd sem tek­ist hefur að skapa og gæti orðið fyr­ir­mynd ann­arra ríkja – sem er einmitt gott dæmi um mjúkt vald.

Einnig er rétt að hafa í huga að margt af því sem skýrsla Björns snertir á er þegar í ein­hverju formi til umfjöll­unar á vett­vangi ESB og þau þrjú ríki sem eiga beina aðild að sam­band­inu eru að nýta sér kosti þess. Norðmenn hafa einnig verið iðnir við að koma sér inn í sam­starf er teng­ist öryggis- og varn­ar­málum á vett­vangi ESB, í krafti þess utan­rík­is­póli­tíska sam­ráðs sem EES-samn­ing­ur­inn leggur grunn­inn að. Noregur hefur þannig tekið þátt í beinum verk­efnum á þeim sviðum á vett­vangi ESB og gerði t.d. sér­stakan sam­starfs­samn­ing við Varn­ar­mála­stofnun Evrópu (EDA) árið 2011.

Sjálfstæð geta til skilvirkrar stefnumótunar er lykilatriði

Þetta beinir sjónum að þeirri spurn­ingu hvort Ísland hafi það sem til þarf í slíku sam­starfi. Ljóst er að full­valda sjálf­stætt ríki verður að búa yfir mögu­leikum á sjálf­stæðri upp­lýs­inga­öflun, grein­ingu og stefnu­mótun því sú staða getur ætíð komið upp, hvað sem samn­ingum við önnur ríki líður, að eng­inn gæti hags­muna þeirra nema þau sjálf. Ríki verða því að búa yfir grein­ing­ar­getu; getu til að afla þekk­ingar og skilja ógnir ann­ars vegar, og úrræðum og getu til að bregð­ast við hins­vegar.

Það má rök­styðja að margt af þessu skorti mjög á Íslandi og Íslend­ingar séu van­máttugir þegar kemur að viður­eign við utan­að­kom­andi ógnir af hvaða tagi sem er, hern­að­ar­legar eða aðrar. Við treystum á að aðrir komi til bjargar ef á bjátar og einmitt þess vegna er enn mik­il­væg­ara að geta talað skýrt, ígrundað vel og af þekk­ingu; hvað getum við lagt til og hvað ætlum við raun­veru­lega að leggja til mál­anna, á sann­fær­andi hátt.

Þetta á t.a.m. við um hinar nýju fjöl­þáttaógnir sem tengj­ast net­ör­yggi og hern­aði. Þar þurfa Íslend­ingar að byggja upp betri þekk­ingu og skiln­ing á upp­lýs­inga­óreiðu ann­ars vegar og síðan því sem teng­ist aðgerðum gegn þessum ógnum hins vegar. Alþjóða­sam­starf getur einmitt komið að góðum notum en þátt­taka í t.d. önd­veg­is­setrum NATO og ESB getur byggt undir þekk­ing­ar­grunn Íslend­inga. Möguleg þátt­taka íslenskra sér­fræð­inga í aðgerða­stöðvum NATO og ESB gegn t.d. netógnum væri einnig rétt að athuga vel, en gera má ráð fyrir að á vett­vangi beggja stofn­ana séu van­nýttir mögu­leikar til íslenskrar þátt­töku og þekk­ing­ar­sóknar.

Góður grunnur til að byggja á – fyrir Ísland sérstaklega

Ljóst er að leiðin að nán­ara nor­rænu sam­starfi á sviði öryggis- og utan­rík­is­mála, sér í lagi þeim sem snúa að beit­ingu sam­eig­in­legra hern­að­ar­legra úrræða, getur reynst tor­fær. Hins vegar má full­yrða að Norð­ur­löndin búi vel þegar kemur að póli­tískum sam­hljómi og sam­eig­in­legum gildum þeirra. Það eru þættir sem vega þungt þegar verja á almanna­ör­yggi gegn upp­lýs­inga­óreiðu og ein­ræð­istil­burðum, og efla virð­ingu fyrir alþjóða­lögum og reglum. Auð­veldar þetta mjög sam­eig­in­lega, eða a.m.k. sam­ræmda, stefnu­mótun, sem snýr að flestu því sem lagt er til í skýrsl­unni.

Hér eru einnig sér­stök sókn­ar­færi fyrir Ísland, því þrátt fyrir þann van­mátt sem stundum virð­ist ein­kenna aðkomu Íslands að þessum málum hafa Íslend­ingar sína styrk­leika, er skýrsla Björns gott dæmi um hvað leggja má til. Styrkur íslensks sam­fé­lags og sam­staða í viður­eignum við nátt­úru­ham­farir og nú síð­ast heims­far­aldur er einnig mik­il­vægt inn­legg. Ísland hefur því ein­stakt tæki­færi til að leggja sitt af mörkum í þessu sam­starfi, en jafn­framt að byggja upp aukna þekk­ingu og getu, ef póli­tískur vilji er nægj­an­legur. Af því að hér er reistur grunnur á und­ir­stöðum nor­ræns sam­starfs ætti, að öllu jöfnu, sá póli­tíski vilji og sam­staða sem til þarf að vera auð­sótt­ari en ef ein­ungis væri byggt á hinum hefð­bundn­ari grunni NATO-aðildar og varn­ar­sam­starfs við Banda­ríkin.