Þjóðaröryggisstefna Íslands – Óþörf her- og öryggisvæðing eða þarfar ráðstafanir?

Nýlega lagði Gunnar Bragi Sveins­son ut­an­rík­is­ráð­herra fyr­ir á Alþingi til­lögu til þings­álykt­un­ar um þjóðarör­ygg­is­stefnu fyr­ir Ísland. Til­lag­an er byggð á skýrslu þing­manna­nefnd­ar, sem Össur Skarp­héð­ins­son þáver­andi utan­rík­is­ráð­herra kom á fót og skipuð var full­trú­um allra flokka sem áttu sæti á Alþingi á síð­asta kjör­tíma­bili. Hér verður ekki gerð tæm­andi grein fyrir inni­haldi til­lög­unnar heldur er athygl­inni beint að því sem helst er deilt um og vekur upp spurn­ingar.

En hvað er þjóðar­ör­yggi og þjóðar­ör­ygg­is­stefna – er það loft­varnir með orr­ustu­þotum eða áætl­anir um varnir gegn nátt­úru­ham­förum, netárásum og hryðju­verkum? – Í stuttu máli getur það verið allt þetta og meira til því á und­an­förnum árum hefur skil­grein­ing á því hvað telst til örygg­is­mála verið að breyt­ast mjög og ná til æ fleiri þátta. Þetta getur líka verið breyti­legt eftir ríkjum og land­svæðum, því land­lukt ríki þarf til að mynda ekki að ótt­ast mengun eða ágang sjávar og ótrygga sjó­flutn­inga—eitt­hvað sem gæti verið ofar­lega á list­anum hjá litlu eyríki.

Því má halda fram að óvissa og umræðu­hefð, með rætur í hugs­un­ar­hætti kalda stríðs­ins, hafi að ein­hverju leyti tor­veldað umræðu og stefnu­mörkun hvað varðar öryggis- og varn­ar­mál á Íslandi. Með dálít­illi ein­földun má segja að umræðan hafi snú­ist um veru varn­ar­liðs á Kefla­vík­ur­flug­velli og hvort þar væru orr­ustu­þotur, á meðan víð­tæk og mark­viss stefnu­mótun í örygg­is­málum sat á hak­anum.

Byggir á áhættumatsskýrslu frá 2009

Eftir brott­för Banda­ríkja­manna árið 2006 fóru Íslend­ingar að stíga sjálf­stæð skref í öryggis- og varn­ar­málum, meðal ann­ars með áhættu­mats­skýrsl­unni frá 2009 sem umrædd til­laga byggir á. Þar kemur fram að nýjar ógnir og hættur, sem ekki virða landa­mæri, krefj­ist víð­ari skil­grein­ingar örygg­is­hug­taks­ins – og á tímum hnatt­væð­ingar geti ekk­ert ríki alfarið treyst á öryggi vegna land­fræði­legrar legu, fámennis eða frið­sam­legrar stefnu.

Hættum er skipt í þrjá flokka í til­lög­unni og í efsta flokki eru hættur sem setja ber í for­gang; umhverf­isvá, netógnir og skemmd­ar­verk á innviðum sam­fé­lags­ins, auk slysa vegna auk­inna umsvifa á norð­ur­slóðum; Í öðrum flokki lenda m.a. ógnir af skipu­lagðri glæp­a­starf­semi, fjár­mála- og efna­hags­ör­yggi, fæðu- og mat­væla­ör­yggi ásamt heil­brigð­is­ör­yggi og far­sóttum, auk hryðju­verka—sem færst hafa upp um flokk. Hern­að­arógnir lenda í þriðja og neðsta flokknum.

[caption id="attachment_28232" align="alignnone" width="663"] Banda­ríski her­inn sá um öryggis-og varn­ar­mál á Íslandi ára­tugum saman í umboði NATO. Hann hvarf frá land­inu árið 2006.[/caption]

Auk þess eru nefnd tíu áherslu­at­riði þar sem fremst er áréttað mik­il­vægi norð­ur­slóða, NATO-sam­starfs­ins og varn­ar­samn­ings­ins við Banda­ríkin. Enn­fremur áhersla á efl­ingu nor­ræns sam­starfs um örygg­is­mál og að styrkja víð­tæka örygg­is­hags­muni Íslands með virku alþjóða­sam­starfi. Jafn­framt er lagt til að komið verði á fót þjóðar­ör­ygg­is­ráði, undir stjórn for­sæt­is­ráð­herra, sem yrði sam­ráðs­vett­vangur fyrir þá fjöl­mörgu aðila sem að málum koma.

En eru ekki allir sáttir við að mótuð sé þjóðar­ör­ygg­is­stefna og öryggi lands og þjóðar tryggt? ­– Svarið við því er ekki ein­falt því þarna sem ann­ars staðar takast á póli­tísk sjón­ar­mið, pen­ingar og völd, jafn­vel byggða- og kynja­sjón­ar­mið. Því þarf að for­gangs­raða og vekur athygli að hryðju­verk eru færð upp um flokk, sem byggir á nýút­gefnu mati emb­ættis rík­is­lög­reglu­stjóra um aukna hættu á hryðju­verkum. Þetta vekur upp ákveðnar spurn­ingar, því hafa ber í huga að slík til­færsla mun vænt­an­lega þýða auknar fjár­veit­ingar til við­kom­andi emb­ættis. Hins vegar hafa óneit­an­lega komið upp til­felli hryðju­verka í nágranna­löndum okkar á síð­ustu miss­erum, sem yfir­völd íslenskra örygg­is­mála geta tæp­lega leitt hjá sér.

Umræður á alþingi – gagnrýni á tillöguna

Gagnrýni sem kom fram í fyrri umræðu um til­lög­una á alþingi snérist í meg­in­at­riðum um tvennt. Þingmenn Vinstri grænna töldu hana þýða aukna her­væð­ingu örygg­is­mála, þar sem hern­að­ar­banda­lagið NATO væri enn í for­grunni, þrátt fyrir skýrar áherslur á hin mýkri, borg­ara­legu örygg­is­mál. Þetta mis­ræmi end­ur­speglar að svo virð­ist sem stefnan sé ekki alveg skýr og gagn­rýni VG að ein­hverju leyti rétt­mæt. Jafn­framt sem mik­il­vægt má telja að stað­inn sé vörður um Ísland sem her­laust ríki og fylgja ekki í blindni kröfum um aukin hern­að­ar­um­svif.

En að sama skapi verður ekki horft fram­hjá þeirri stað­reynd að Ísland er aðild­ar­ríki Atl­ants­hafs­banda­lags­ins og því fylgja skyldur og ábyrgð, sem ná lengra en ein­ungis að ystu mörkum loft- og land­helg­innar. Íslensk stjórn­völd hafa einmitt gefið út yfir­lýs­ingar um aukin fram­lög Íslands til NATO – því það sam­starf gengur einnig út á fram­lag – meðal ann­ars til að bregð­ast við auk­inni hryðju­verkaógn.

En spyrja má hvort NATO aðild veiti skjól gegn þeim ógnum sem settar eru í efsta flokk, umhverf­isvá, netógnum og skemmd­ar­verkum á innviðum sam­fé­lags­ins, auk slysa vegna auk­inna umsvifa á norð­ur­slóðum? NATO hefur vissu­lega reynt að víkka út hlut­verk sitt á und­an­förnum árum og skil­greinir það nú þrí­þætt: sam­eig­in­legar varnir (collective defense), áfalla­stjórnun (crisis mana­gement) og örygg­is­mála­samt­arf (cooperative security), en þetta gefur Íslandi aukna mögu­leika með sitt borg­ara­lega fram­lag. Þó ljóst sé að NATO aðild muni ekki full­nægja öllum varn­ar­þörfum Íslands má full­yrða að hún sé mjög hag­kvæm trygg­ing á því sviði.

[caption id="attachment_13446" align="alignnone" width="640"] Þó ljóst sé að NATO aðild muni ekki full­nægja öllum varn­ar­þörfum Íslands má full­yrða að hún sé mjög hag­kvæm trygg­ing á því sviði. Jens Stol­ten­berg er fram­kvæmda­stjóri NATO.[/caption]

 

Flækir stjórnsýslu að utanríkisráðherra beri pólitíska ábyrgð á málaflokknum

Píratar settu helst spurn­inga­merki við hvort þátt­taka borg­ara­legra stofn­ana okkar Íslend­inga á vett­vangi NATO gæti kallað á aukna hættu – þar sem slíkar stofn­anir, sem alla jafna ættu ekki að blanda sér í hern­að­ar­leg mál­efni, gætu orðið skot­mörk. Jafn­framt að ekki sé ráð­legt að blanda borg­ara­legum stofn­unum við hern­að­ar­lega starf­semi, því milli­ríkja­sam­starf við­kom­andi stofn­ana gæti raskast þar sem hern­að­ar­leg starf­semi væri illa séð. Þetta er einnig rétt­mæt gagn­rýni og ein­hverju leyti í sam­ræmi við álit lög­reglu, bæði yfir­stjórnar og starfs­manna. Á móti má benda á að þekkt er að land­helg­is­gæsla starfi við svo­kallað tví­hatta kerfi, til að mynda í Noregi þar sem her­inn og strand­gæslan bland­ast að ein­hverju leyti saman. Í flestum vest­rænum ríkjum gegna herir líka virku hlut­verki í stuðn­ingi við almanna­varnir, meðal ann­ars vegna nátt­úru­ham­fara.

Varn­ar­mála­stofnun Íslands var komið á fót í kjöl­far brott­farar Banda­ríkja­hers árið 2006 og voru helstu rökin fyrir stofnun hennar einmitt þessi, að mynda fag­lega umgjörð um mál sem ekki hæfðu borg­ara­legum stofn­unum. Öryggis- og varn­ar­mál og sam­skiptin við NATO vegna aðgerða og æfinga voru þarna tekin út úr ráðu­neytum og færð í sér­staka stofnun, skýrt afmark­aða með lögum frá hinum póli­tíska vett­vangi, þó varn­ar­málin hafi áfram heyrt – og heyri enn – undir utan­rík­is­ráðu­neytið.

Þegar Varn­ar­mála­stofnun var lögð niður var rök­stuðn­ingur meðal ann­ars að við tæki stofnun með borg­ara­leg gildi. Þetta beinir sjónum að því að ein­hverjir hafi litið á Varn­ar­mála­stofnun sem hern­að­ar­lega stofnun, sem eru ákveðin merki um að stefnan hafi ekki verið alveg á hreinu. Jafn­framt hlýtur það að flækja alla stjórn­sýslu að póli­tísk ábyrgð á mála­flokknum heyrir undir utan­rík­is­ráð­herra, á meðan að fram­kvæmd varnar- og örygg­is­mála fer fram á vett­vangi und­ir­stofn­ana inn­an­rík­is­ráðu­neyt­is­ins.

[caption id="attachment_11188" align="alignnone" width="640"] Land­helg­is­gæslan tók við þorra verk­efna Varn­ar­mála­stofn­unar þegar hún var lögð niður.[/caption]

Einnig vakna mik­il­vægar spurn­ingar um hvort Ísland geti í raun verið laust við hern­að­ar­leg umsvif þrátt fyrir yfir­lýst her­leysi. Sem dæmi má segja að Land­helg­is­gæslan, sem tók við þorra verk­efna Varn­ar­mála­stofn­unar, hafi ákveðna hern­að­ar­lega teng­ingu því for­stjór­inn ber tit­il­inn „rear admiral“ þegar svo ber undir. Það er alþjóð­legur tit­ill með hern­að­ar­legan skýr­skotun til að geta tryggt sam­starf á hern­að­ar­legum grunni. Þetta kann að vera bæði nauð­syn­legt og eðli­legt, en beinir sjónum að mik­il­vægi þess að lög og reglur séu skýr og fram­kvæmd ekki háð geð­þótta.

Rík skylda til að skilgreina mögulegar ógnir

Aukið sam­starf norð­ur­landa­þjóð­anna er einnig í for­grunni nýrrar stefnu og gjarnan nefnt sem mik­il­vægt atriði í öryggis- og varn­ar­málum Íslend­inga—meðal ann­ars í sam­hengi við hug­myndir um að á Íslandi verði alþjóð­leg björg­un­ar­mið­stöð vegna auk­inna umsvifa í norð­ur­höfum. Þessar hug­myndir eru ótrú­verð­ugar – og í raun ákveðið aft­ur­hvarf til þess að Íslend­ingar létu land í skiptum fyrir varnir – því ekki verður séð hvað við höfum meira fram að færa. Einhver þekk­ing er til staðar og vissu­lega er hér aðstaða – sem vel að merkja er í eigu NATO. Hér eru skip og þyrlur sem duga þó tæp­lega til að tryggja öryggi í okkar eigin lög­sögu og Íslend­ingar hafa átt í mesta basli með rekstur á—hvað þá sem mark­vert inn­legg í alþjóð­lega björg­un­ar­mið­stöð á norð­ur­slóðum.

Það heyr­ist gjarnan að stjórn­völd geri mikið úr hættum í ann­ar­legum til­gangi. Þannig geti þau aukið vald­heim­ildir gagn­vart borg­ur­unum, allt í nafni auk­ins öryggis. Þetta er mik­il­vægt sjón­ar­mið en jafn­framt verður að huga vel að þeirri ríku skyldu stjórn­valda að skil­greina vel mögu­legar ógnir svo bregð­ast megi við þeim með við­eig­andi og skipu­legum úrræðum.