Umboðsmaður segir tveggja vikna frestinn ekki hafa átt við

Umboðs­maður Alþingis segir í bréfi sínu til stjórn­skip­unar- og eft­ir­lits­nefndar að reglan um að dóms­mála­ráð­herra hafi aðeins haft tvær vikur frá því umsögn dóm­nefndar um hæfni dóm­ara var afhent honum og þar til honum bar að leggja til­lögu fyrir Alþingi hafi ekki átt við að því er varð­aði skipun dóm­ara við Lands­rétt. Telur ekki til­efni til frum­kvæð­is­rann­sóknar vegna máls­ins í ljósi umfjöll­unar dóm­stóla og Alþingis um málið.

Sigríður Andersen dóms­mála­ráð­herra hefur ítrekað borið því við að það hafi haft áhrif á mögu­leika hennar til að rann­saka og und­ir­búa til­lögu til Alþingis um hverja skyldi skipa dóm­ara við rétt­inn að hún hefði aðeins haft tvær vikur til að rann­saka málið. Hún sagði til að mynda á fundi stjórn­skip­unar- og eft­ir­lits­nefndar í jan­úar að rann­sókn­ar­reglu stjórn­sýslu­laga þyrfti að skoða í ljósi aðstæðna - að hún hafi bara haft þessar tvær vikur og velti því upp hversu mikla rann­sókn­ar­skyldu hægt væri að leggja á ráð­herra ef hann hafi bara tvær vikur.

[links]Tryggvi Gunn­ars­son, umboðs­maður Alþingis, segir að almennt verði að gæta þess að setja stjórn­völdum ekki svo þröngar skorður í lögum að þau hafi ekki eðli­legan tíma til að und­ir­búa ákvarð­anir sínar og til­lögur. Hann rekur síðan til­urð ákvæða laga frá 2016 um dóm­stóla, þar sem kveðið var á um með hvaða hætti standa skyldi að skipun dóm­ara við Lands­rétt.

Tveggja vikna reglan átti ekki við

Í þeim ákvæðum sé ekk­ert vikið að þeim tveggja vikna fresti sem almennt gildi við skipun dóm­ara. Með til­liti til þess fái umboðs­maður ekki séð að reglan um tveggja vikna frest­inn hafi skýr­lega átt við að því er varð­aði skipun lands­rétt­ar­dóm­ar­anna á árinu 2017.

Hins vegar hafi verið ljóst af bráða­birgða­á­kvæði í lög­unum að skipun dóm­ar­anna og þar með und­ir­bún­ingi ráð­herra og aðkomu Alþingis að afgreiðslu máls­ins þurfti að vera lokið það tím­an­lega að skipa mætti dóm­ar­ana eigi síðar en 1. júlí 2017. Nið­ur­stöðu dóm­nefnd­ar­innar var skilað til ráð­herra 19. maí það ár og ráð­herra afhenti Alþingi til­lögu sína um dóm­ara­efni 29. maí. Alþingi afgreiddi síðan málið 1. júní sama dag og fundum var frestað til 12. sept­em­ber.

Umboðs­maður telur að í ljósi þess að umrædd skipun dóm­ara var ein­stök að því leyt­inu til að verið var að skipa nýjan dóm­stól í heild sinni með 15 dóm­urum telji hann ekki til­efni til að fjalla frekar um hvort til­efni sé til þess að end­ur­skoða umræddan tveggja vikna frest í þeim til­vikum þegar hann á fram­vegis ótví­rætt við. „Almennt kann þó að vera ástæða til þess að gæta betur að sam­spili þess tíma sem ein­stakir aðilar innan stjórn­sýsl­unnar, og eftir atvikum Alþingi, hafa til þess að ljúka sínum þætti í umfjöllun við skipun í emb­ætti dóm­ara og ætla þessum aðilum hæfi­legan tíma til að sinna honum. Þar skiptir að mínu áliti líka máli að gætt sé að því sem áður hefur verið nefnt um nauð­syn­legt traust borg­ar­anna og þeirra sem í hlut eiga sem umsækj­endur til með­ferðar þess­ara mála,“ segir í bréfi umboðs­manns.

Umboðs­maður telur að öðru leyti og í ljósi fyr­ir­liggj­andi umfjöll­unar dóm­stóla og Alþingis um und­ir­bún­ing og ákvarð­anir dóms­mála­ráð­herra vegna til­lagna um skipun dóm­ara í Lands­rétt ekki til­efni til þess að hann taki ein­stök atriði þess máls til athug­unar að eigin frum­kvæði. Sama gildi um fram­komnar upp­lýs­ingar um hvernig staðið var að ráð­gjafa­skyldu ráðu­neyt­is­ins til ráð­herra sam­kvæmt stjórn­ar­ráðslögum.

Sérfræðingum ráðuneytisins skylt að veita ráðgjöf

Umboðs­maður spyr einnig í bréfi sínu að því hvort ráð­gjaf­ar­skyldu hafi verið skylt. Hann seg­ist hafa, við lestur á dómum Hæsta­réttar í málum tveggja dóm­ara sem nefndin taldi meðal þeirra hæf­ustu en fengu þó ekki dóm­ara­emb­ætti, stað­næmst við eitt atriði sem ekki var að finna umfjöllun um í dómunum.

Þannig er í lögum um Stjórn­ar­ráð Íslands kveðið á um að ráð­herra skuli leita álits ráðu­neytis til að tryggja að ákvarð­anir hans séu lögum sam­kvæmt og einnig að kveðið sé á um skyldu starfs­manna ráðu­neyta til að veita slíka ráð­gjöf. „Ég minni á að það var einmitt talin ástæða til að skerpa á þess­ari ráð­gjafa­skyldu við end­ur­skoðun Stjórn­ar­ráðslag­anna 2011.“ Í athuga­semdum við frum­varp lag­anna var tekið fram að á ráð­herra hvíli þær skyldur að leita fag­legs álits ráðu­neytis til þess að tryggt sé að ákvarð­anir og athafnir hans séu lögum sam­kvæmt. Ákvæðinu sé ætlað að tryggja að öll stjórn­sýsla ráð­herra og ráðu­neytis sé í sam­ræmi við ólög­festa rétt­mæt­is­reglu stjórn­sýslu­réttar, það er að ákvarð­anir og athafnir séu byggðar á mál­efna­legum sjón­ar­miðum eða lög­mætum sjón­ar­miðum sem taki mið af þeim opin­beru hags­munum sem um ræðir hverju sinni.

Umboðs­maður kall­aði því eftir upp­lýs­ingum um hverjir hefðu látið ráð­herra í té slíka ráð­gjöf. Dóms­mála­ráðu­neytið lýsti því hvaða starfs­menn hefðu aðstoðað ráð­herra við málið og veitt ráð­gjöf, sem og hvaða ábend­ingar og ráð­gjöf hafi þar komið fram. Í svari ráðu­neyt­is­ins sagði meðal ann­ars: „Þess má einnig geta að dóms­mála­ráð­herra sjálfur býr yfir sér­þekk­ingu sem nýtt­ist við vinnslu máls­ins en hún er mennt­aður lög­fræð­ingur og starf­aði sem lög­maður um ára­bil.“ Ekki hafi verið leitað eftir ráð­gjöf utan Stjórn­ar­ráðs­ins.

Umboðs­maður segir þannig ljóst að ráð­herra hafi verið látið í té ráð­gjöf starfs­manna í sam­ræmi við lögin en bætir við: „Þótt laga­á­kvæðið mæli ekki fyrir um hvernig ráð­herra beri að haga athöfnum sínum og ákvörð­unum á grund­velli ráð­gjaf­ar­innar er þó rétt að minna á áður til­vitnuð ummæli úr athuga­semdum í frum­varpi til lag­anna um til­gang ákvæð­is­ins.

Boðar tvær líklegar frumkvæðisrannsóknir

Umboðs­maður seg­ist hafa óskað eftir því við ráð­herra að fá upp­lýs­ingar um hvenær og með hvaða hætti hann eða ráðu­neyti hans hafi farið yfir og tekið afstöðu til kröf­ur­gerðar, málá­stæðna og lag­araka sem sett voru fram af hálfu lög­manns rík­is­ins í dóms­mál­unum tveimur sem umsækj­end­urnir tveir sem ekki fengu Lands­rétt­ar­dóm­ara­emb­ætti höf­uðu.

Hann segir til­efni spurn­ing­ar­innar hafa verið til­hneig­ing sem hann hefur orðið var við í eft­ir­liti sínu með starfs­háttum í stjórn­sýsl­unni þegar stjórn­völd bregð­ast við í dóms­málum sem borg­ar­arnir höfða gegn ríki og sveit­ar­fé­lögum, sem og hjá sjálf­stæðum úrskurð­ar­nefndum að vissu marki. Sú til­hneig­ing sé sú að stjórn­völd gæti ekki nægj­an­lega að sér­stöðu sinni í þessu efni og skyldu til hlut­lægni.

Þannig geti lög­mæt­is­reglan, en í henni felst ann­ars vegar að ákvarð­anir stjórn­valda mega ekki brjóta í bága við lög og hins­vegar að ákvarð­anir stjórn­valda verða að styðj­ast við heim­ild í lögum, skipt máli við fram­göngu stjórn­valds sem er í stöðu aðila í dóms­máli við mótun og fram­setn­ingu á kröfum og máls­á­stæðum. Stjórn­valdi hafi ekki sama frelsi og einka­að­ili til að setja fram kröfur og máls­á­stæður heldur verði það að gæta þess við mótun þeirra að virða gild­andi rétt og leit­ast við að fram­fylgja vilja lög­gjafans. Stjórn­vald þurfi sem aðili að dóms­máli að gæta að hlut­lægni í mála­til­bún­aði sínum og sé þar í áþekkri stöðu og ákæru­vald í saka­málum.

„Vegna þeirrar til­hneig­ingar til mögu­legra frá­vika frá því að gæta að þessum kröfum stjórn­sýslu­rétt­ar­ins, sem ég tel mig í auknum mæli hafa orðið varan við í málsvörn stjórn­valda fyrir dóm­stólum, hef ég gert mér far um að safna saman upp­lýs­ingum um mál sem kunna að vera til marks um þessa starfs­hætti stjórn­valda. Ákveðin atriði í reifun dóm­stóla á kröfum og máls­á­stæðum rík­is­ins í þeim dómum sem gengið hafa vegna þeirra tveggja dóms­mála sem fyr­ir­spurn mín laut að gáfu mér til­efni til þess að óska eftir upp­lýs­ingum um hvernig dóms­mála­ráð­herra og ráðu­neytið hefðu farið yfir og tekið afstöðu til kröfu­gerðar, máls­á­stæðna og lag­araka sem sett voru fram af hálfu lög­manns rík­is­ins í þessum málum, auk gagna þar um. Sem dæmi um þessi atriði nefni ég þá afstöðu sem lög­maður rík­is­ins hafði uppi um hver bæri sam­kvæmt stjórn­skipun lands­ins ábyrgð á þeim ákvörð­unum sem um var deilt í mál­unum.“

Hann boðar mögu­lega frum­kvæð­is­at­hugun á þessum atriðum, sem lið í stærri umfjöllun sem beind­ist þá að fleiri til­vikum og dæmum og því hvaða skyldur hvíli á stjórn­völdum ríkis og sveit­ar­fé­laga sem aðila dóms­mála umfram einka­að­ila og eftir atvikum fyrir sjálf­stæðum kæru- og úrskurða­nefndum vegna þess­ara við­horfa.

Umboðs­maður hefur það einnig til athug­unar að stofna til frum­kvæð­is­mál um störf mats­nefnda, en hann hefur fengið slík mál til sín vegna ráðn­inga hjá ríki og sveit­ar­fé­lögum. Hefur hann þá í huga að draga fram dæmi um ann­marka og hvort til­efni sé til að setja fram almenn sjón­ar­mið með til­liti til reglna stjórn­sýslu­rétt­ar­ins, úrlausna dóm­stóla og vand­aðra stjórn­sýslu­hátta um að hvaða leyti þurfi að vanda betur til þess­ara mála. Slík umfjöllun mun horfa til fram­tíðar við með­ferð sam­bæri­legra mála þótt dæmi frá lið­inni tíð verði notuð til skýr­inga.