Lágmarksíbúafjöldi sveitarfélaga verði 1000 árið 2026

Ekkert sveit­ar­fé­lag mun hafa færri en eitt þús­und íbúa árið 2026 og verður lág­mark­s­í­búa­fjöldi hækk­aður í skrefum, jafn­framt munu íbúar ekki fá kost á að kjósa um sam­ein­ingar sveit­ar­fé­laga heldur verði sam­ein­ing lög­bundin, verði ný þings­á­lykt­un­ar­til­laga Sigurðar Inga Jóhanns­sonar, sam­göngu- og sveit­ar­stjórn­ar­ráð­herra, sam­þykkt. Þings­á­lykt­un­ar­til­lagan er stefnu­mót­andi áætlun í mál­efnum sveit­ar­fé­laga fyrir árin 2019-2033 og aðgerða­á­ætlun fyrir árin 2019-2023.

Í dag mun ráð­herr­ann leggja fram þings­á­lykt­un­ar­til­lög­una sem er í fyrsta skipti sem heild­ar­stefna um sveit­ar­stjórn­ar­stigið er sett fram. Sigurður Ingi skrifar í aðsendri grein í Frétta­blaðið að til­lagan sé sprottin upp úr víð­tæku sam­ráði um land allt. Meg­in­mark­miðið sé að sveit­ar­fé­lög á Íslandi verði öflug og sjálf­bær vett­vangur lýð­ræð­is­legrar starf­semi og að sjálfs­stjórn og ábyrgð sveit­ar­fé­laga sé virt og tryggð verði sem jöfn­ust rétt­indi og aðgengi íbúa að þjón­ustu.

[adspot]Í grein­inni skrifar ráð­herr­ann að í dag séu sveit­ar­fé­lögin 72 tals­ins. „Meira en helm­ingur hefur færri en 1000 íbúa sem hægt er að halda fram að séu vart sjálf­bærar ein­ingar,“ skrifar Sigurður Ingi. 

Grænbók kynnt til sögunnar

Í þings­á­lykt­un­ar­til­lög­unni stendur að við und­ir­bún­ing hennar hafi rík áhersla verið lögð á gott sam­ráð um allt land. Til að mynda hafi „Grænbók – Stefna um mál­efni sveit­ar­fé­laga“ verið birt í sam­ráðs­gátt Stjórn­ar­ráðs­ins 30. apríl og var frestur til að skila umsögnum til 11. júní. Alls bár­ust 24 umsagnir, til að mynda frá sveit­ar­stjórnum og byggða­ráðum og var málið opið til umsagnar frá 30. apríl til 11. júní.

Í henni er einnig lagt til að lág­marks­fjöldi íbúa sveit­ar­fé­laga verði hækk­aður í skrefum og verði 1000 árið 2026. Bókin, sem finna má á

Sam­ráðs­gátt

, var kynnt öllum sveit­ar­stjórnum. Sveit­ar­stjórn­ar­fólki um land allt, almenn­ingi, félaga­sam­tökum og fyr­ir­tækjum, var boðið að taka þátt og leggja fram sjón­ar­mið um áherslur, mögu­legar lausnir eða leiðir að árangri.

Nið­ur­staða verk­efn­is­stjórnar hennar var meðal ann­ars að stjórn­völd marki skýra lang­tíma stefnu­mótun fyrir sveit­ar­fé­lög til allt að 20 ára, að starf­semi Jöfn­un­ar­sjóðs sveit­ar­fé­laga verði tekin til gagn­gerrar end­ur­skoð­unar með það að mark­miði að hann styðji betur við lang­tíma stefnu­mótun í stað þess að „plástra“ núver­andi kerfi og að ríkið taki mark­viss­ari þátt í styrk­ingu sveit­ar­stjórn­ar­stigs­ins og fjár­festi í því.

Íbúar fái ekki að kjósa um sameiningu

Í þings­á­lykt­un­ar­til­lög­unni segir að lág­mark­s­í­búa­fjöldi verði 250 frá almennum sveit­ar­stjórn­ar­kosn­ingum árið 2022, en 1.000 frá almennum sveit­ar­stjórn­ar­kosn­ingum árið 2026. Er það breyt­ing frá til­lögum Græn­bók­ar­innar þar sem miðað er við 500 íbúa í jan­úar 2022. Þó er sami fjöldi í báðum skjölum fyrir árið 2026, það er 1.000 íbúar. Því verða skrefin nú tvö í stað þriggja.

Mynd: Guðbjörg Ríkey Th Hauks­dóttir

Bæði í þings­á­lykt­un­ar­til­lögu Sigurðar Inga og í Græn­bók­inni er lagt til að sam­ein­ing sveit­ar­fé­laga verði lög­bundin og íbúar muni ekki geta kosið um hana.

Í þings­á­lykt­un­ar­til­lög­unni segir: „Til að koma þess­ari aðgerð í fram­kvæmd þarf að breyta sveit­ar­stjórn­ar­lögum þar sem ákvæði um lág­marks­fjölda íbúa var fellt út úr sveit­ar­stjórn­ar­lögum árið 2011 en hafði verið í sveit­ar­stjórn­ar­lögum frá 1961. Þrátt fyrir þau sjón­ar­mið að það sé and­stætt stjórn­ar­skrár­bundnum sjálfs­stjórn­ar­rétti sveit­ar­fé­laga að þvinga fram sam­ein­ingar án þess að bera til­lögu þar að lút­andi undir íbúa, sem m.a. komu fram í sam­ráðs­ferl­inu, telur starfs­hóp­ur­inn að for­dæmið sýni að það sé við­ur­kennd leið að lög­festa lág­mark­s­í­búa­fjölda.“

Í Græn­bók­inni er lagt til að hluti af tekjum Jöfn­un­ar­sjóðs vera nýttur til að auð­velda sam­ein­ingu, til að ólík fjár­hags­staða sveit­ar­fé­laga komi ekki í veg fyrir sam­ein­ingu og að sam­ein­ingar sveit­ar­fé­laga sem komi til vegna lög­bund­ins lág­mark­s­í­búa­fjölda sveit­ar­fé­laga verði ekki bornar undir íbúa í atkvæða­greiðslu. Lagt er til að fjár­mögnun sveit­ar­fé­laga stuðli að hag­kvæmu skipu­lagi sveit­ar­stjórn­ar­stigs­ins og allir fjár­hags­legir hvatar sem vinni gegn sam­ein­ingu sveit­ar­fé­laga verði afnumdir.

Þá er vísað í ávarp Sigurðar Inga Jóhanns­sonar, sam­göngu- og sveit­ar­stjórn­ar­ráð­herra, sem hann flutti á þingi Sambands íslenskra sveit­ar­fé­laga haustið 2018. Ávarpið bar yfir­skrift­ina „Sveit­ar­stjórn­ar­stigið til fram­tíðar“. Í Græn­bók­inni segir að í ávarpi sínu hafi ráð­herra sagt að sú spurn­ing gerð­ist áleitn­ari hvort sveit­ar­fé­lögin væri nægj­an­lega vel í stakk búin til að takast á við áskor­anir sem við þeim blasi. Meira en helm­ingur sveit­ar­fé­laga væri með færri en eitt­þús­und íbúa, eða 39 þeirra, og 25 sveit­ar­fé­lög hefðu færri en 500 íbúa, eða ríf­lega þriðj­ungur.

„Eftir að þessu fjög­urra til átta ára tíma­bili lyki tæki hins vegar gildi nýtt ákvæði sveit­ar­stjórn­ar­laga um lág­mark­s­í­búa­fjölda. Þau sveit­ar­fé­lög sem ekki hefðu nýtt tím­ann til að ná settu mark­miði þyrftu þar með að sam­ein­ast nágranna­sveit­ar­fé­lagi til að upp­fylla skil­yrði lag­anna um íbúa­fjölda. Ekki kæmi til íbúa­kosn­inga um sam­ein­ingar frá þeim tíma – heldur yrði um skyldu­bundna sam­ein­ingu að ræða – líkt og verk­efn­is­stjórnin lagði til. Ég verð að segja að þetta er sú leið sem mér hugn­ast best – en ég hlakka til að heyra ykkar sjón­ar­mið,“ sagði ráð­herra í ávarpi sínu og segir í Græn­bók­inni þessi orð ráð­herra munu vega þungt þegar hugað væri að stefnu­mótun fyrir sveit­ar­stjórn­ar­stigið til næstu ára.

Mik­il­vægt sé að stíga fyrsta skrefið að fækkun og stækkun sveit­ar­fé­laga áður en rætt verður um breytta verka­skipt­ingu ríkis og sveit­ar­fé­laga með til­flutn­ingi verk­efna.

Mörg sveitarfélaganna afar fámenn

„Sveit­ar­fé­lög á Íslandi eru 72 að tölu og mörg þeirra fámenn. Sveit­ar­fé­lögum hefur þó fækkað um 125 á síð­ustu 27 árum í frjálsum sam­ein­ingum aðal­lega sem verður að telj­ast veru­leg fækkun. Í kjöl­far yfir­færslu grunn­skól­ans frá ríki til sveit­ar­fé­laga árið 1996 fækk­aði sveit­ar­fé­lögum mikið eða um 41 frá 1996 til 2000 og síðan aftur um 23 frá 2000 til 2004,“ segir í Græn­bók­inni.

54,1 pró­sent sveit­ar­fé­laga, eða 39 sveit­ar­fé­lög, hafa færri en eitt þús­und íbúa og sjö fámenn­ustu sveit­ar­fé­lögin eru með íbúa­fjölda á bil­inu 47 til 93. Það fjöl­menn­asta, Reykja­vík­ur­borg, er með 127 þús­und íbúa. Ein­vörð­ungu sjö sveit­ar­fé­lög eru með fleiri en 10 þús­und íbúa og er með­al­í­búa­fjöldi sveit­ar­fé­laga á Íslandi er 4.904 íbúar, en 3.181 íbúar sé Reykja­vík­ur­borg ekki talin með, að því er kemur fram í Græn­bók­inni.

Mynd: Guðbjörg Ríkey Th Hauks­dóttir

Íbúar höf­uð­borg­ar­svæð­is­ins eru 64 pró­sent í búa lands­ins á meðan 2 pró­sent lands­manna búa á Vest­fjörðum og 2 pró­sent á Norð­ur­landi vestra. Í Græn­bók­inni kemur fram að íbúum á Norð­ur­landi vestra hafi fækkað um 31 pró­sent frá árinu 1990 og um 28 pró­sent á Vest­fjörðum.

Mynd: Guðbjörg Ríkey Th Hauks­dóttir

Byggða­stofnun hefur, á grund­velli mið­spár Hagstofu Íslands um þróun mann­fjölda á Íslandi, fram­reiknað mann­fjölda eftir svæðum til árs­ins 2030.

Mynd: Guðbjörg Ríkey Th Hauks­dóttir

Í Græn­bók­inni segir að miðað við þessa spá sé ekki hægt að sjá mik­inn við­snún­ing á mann­fjölda­þróun sem verið hefur und­an­farna ára­tugi. Jafn­framt segir að ald­ur­sam­setn­ing íbúa hafi breyst. Til að mynda muni íbúar eld­ast og með­al­aldur lands­manna hækka sem geti haft mikil áhrif í ein­stökum byggð­ar­lögum og gert rekstur skóla og öldr­un­ar­þjón­ustu erf­iðan.

Mynd: Guðbjörg Ríkey Th Hauks­dóttir

Ekki allir á einu máli um ágæti fækkunar sveitarfélaga

Í þings­á­lykt­un­ar­til­lög­unni stendur að almennt megi segja að umsagn­irnar um Græn­bók­ina hafi verið mjög jákvæðar, þó sést í umsögnum græn­bók­ar­innar að ekki hafi allir verið á einu máli um ágæti ákvæðis um lág­mark­s­í­búa­fjölda.

Í umsögn sveit­ar­stjórnar Skútu­staða­hrepps um Græn­bók­ina segir að varð­andi fækkun sveit­ar­fé­laga og lág­marks íbúa­fjölda segir að í Skútu­staða­hreppi búi um 500 manns. „Miðað við þessar til­lögur er verið að þvinga sveit­ar­fé­lagið til sam­ein­ingar árið 2026, nema það taki af skarið sjálft og leit­ist eftir sam­ein­ingu við nágranna­sveit­ar­fé­lag til þess að kom­ast yfir lág­marks íbúa­þrösk­uld­inn. Skútu­staða­hreppur greiddi upp allar sínar lang­tíma­skuldir á síð­asta ári og eins og staðan er í dag er lít­ill fjár­hags­legur hvati til sam­ein­ingar.“ Þá segir jafn­framt að ef við­mið verði sett um lág­mark­s­í­bú­ar­fjölda þá þurfi aukið fjár­magn að fylgja sam­ein­ingum sveit­ar­fé­laga.

[adspot]Þá er ferli Græn­bók­ar­innar gagn­rýnt í umsögn­inni: „Aðeins er gef­inn u.þ.b. fimm vikna umsagn­ar­frestur í sam­ráðs­gátt vegna þessa stóra hags­muna­máls sem snertir íbúa um allt land í stað þess að gefa sér mun lengri tíma og meira sam­ráð, við íbúa og sveit­ar­stjórnir í land­inu.“

Þá segir í umsögn sveit­ar­stjórnar Grýtu­bakka­hrepps um Grænbók að fyrir því að lög­festa 1000 íbúa lág­marks­stærð sveit­ar­fé­laga finn­ast engin rök, hvorki í skýrsl­unni né ann­ars­staðar, „enda er sveit­ar­fé­lag með lið­lega 1000 íbúa afar litlu eða engu betur sett í þessu til­liti en t.d. 500 manna sveit­ar­fé­lag.“

Engin rétt tala fyrir lágmarksfjölda íbúa

Sveit­ar­stjórn Grýtu­bakka­hrepps bendir enn fremur á að almennt sé fjár­hags­staða minni sveit­ar­fé­laga betri en hinna stærri, að van­fjár­mögnun rík­is­ins á stórum mála­flokkum verður ekki leyst með sam­ein­ingu smárra sveit­ar­fé­laga, að vanda­mál á einum stað leys­ast ekki með sam­ein­ingum ann­ars­staðar og að 1 kíló­metri sé áfram 1000 metrar þó sveit­ar­fé­lög séu sam­einuð og sam­ein­ingar leysa ekki þjón­ustu­vanda eða nei­kvæða byggða­þróun í dreif­býli einar og sér.

Í umsögn­inni segir þar að auki: „Ef nið­ur­stöður væru eitt­hvað í takt við inni­hald skýrsl­unnar um stór og öflug sveit­ar­fél­gög með mikla getu til að taka við nýjum verk­efnum og veita þjón­ustu ein og sjálf, þá hefði mátt búast við til­lögu um lág­marks­fjölda íbúa a.m.k. 10.000 ef ekki 25.000. En í raun er við­ur­kennt að slíkt gangi ekki upp vegna land­fræði­legra aðstæðna á Íslandi. Enda yrðu slík sveit­ar­fé­lög sum mjög víð­feðm, marg­kjarna, erfið í stjórnun og gætu nán­ast orðið eins og 3ja stjórn­sýslu­stigið á stórum lands­svæðum.“ Þá verði sam­ein­ing eða sam­starf sveit­ar­fé­laga verði að byggj­ast á fjár­hags­legum, félags­legum og land­fræði­legum for­sendum en ekki ein­ungis á höfða­tölu.

„Fyrst og síð­ast á þó vilji íbúa að ráða ferð svo sem verið hefur. Engin „rétt“ tala er til fyrir lág­marks íbúa­fjölda í sveit­ar­fé­lögum á Íslandi,“ segir jafn­framt í umsögn sveit­ar­stjórnar Grýtu­bakka­hrepps. Jafn­framt er hug­myndum um „lög­þving­aða sam­ein­ingu sveit­ar­fé­laga“ alfarið hafnað og eru ráða­menn hvattir til að virða hags­muni íbúa og sjálfs­á­kvörð­un­ar­rétt í eigin mál­efnum.

Sameining eflir styrk sveitarfélaga

Bæjarráð Fjarða­byggðar skrifar í umsögn sinni að reynsla Fjarða­byggðar af sam­ein­ingum bendi ótví­rætt til þess að með sam­ein­ingu minni sveit­ar­fé­laga í stærri eflist styrkur þeirra og þjón­ustu­stigi batnar. Tekju­stofnar sveit­ar­fé­laga séu tryggðir og atvinnu­starf­semi sem starf­rækt sé í við­kom­andi sveit­ar­fé­lögum skili eðli­legum tekjum sem standi undir upp­bygg­ingu þjón­ustu og inn­viða sem nauð­syn­legir séu til vaxtar sam­fé­lag­anna.

„Sam­ein­ing sveit­ar­fé­laga á ekki að verða til þess að svipta sam­einað sveit­ar­fé­lag fjár­magni sem þegar hefur þótt eðli­legt til rekst­urs þeirra sem sam­einuð eru en reynsla Fjarða­byggðar af rekstri fjöl­kjarna sveit­ar­fé­lags bendir til þess að með sam­ein­ingu hafi fram­lög jöfn­un­ar­sjóðs skerst. Að reka sam­einað dreif­kjarna sveit­ar­fé­lag kostar það sama þau aðskilin,“ segir í umsögn­inni.

Segja stærri sveitarfélög hafa betri möguleika á að þróast

Í umsögn Sveit­ar­fé­lags­ins Horna­fjarðar um Grænbók segir að stærð sveit­ar­fé­laga hafi klár­lega áhrif á það hversu sjálf­bær þau eru. Stjórn­sýslan sé oft betur mönnuð þegar sveit­ar­fé­lög séu stærri og það geti verið nauð­syn­legt að ákveða lág­mark­s­í­búa­fjölda þannig að hvatn­ing sé til staðar til sam­ein­ingar.

„Stærri sveit­ar­fé­lög hafa betri mögu­leika á að þró­ast, setja fjár­magn í inn­leið­ingu á tækni og þróun hennar, í gæða­vinnu og stefnu­mótun svo eitt­hvað sé nefnt. Það má líka nýta sveita­stjórn­ar­stigið til að deila þekk­ingu á milli sveit­ar­fé­laga t.d. ein­hvers konar verk­færakistu.“

Þó segir að sam­ein­ing sveit­ar­fé­laga megi ekki hafa nei­kvæð áhrif á tekjur ann­arra sveit­ar­fé­laga sem nýt­ing Jöfn­un­ar­sjóðs til stuðn­ings óneyt­an­lega geri. Jafn­framt er bent á að sam­göngur hafi bein áhrif á getu og vilja sveit­ar­fé­laga til sam­ein­ingar og sam­starfs og hefur einnig áhrif á getu til að veita heil­brigð­is­þjón­ustu.

Rétt að setja ákvæði um lágmarksíbúafjölda

Í umsögn Akur­eyr­ar­bæjar er þeirri vinnu sem nú á sér stað varð­andi stöðu sveit­ar­stjórn­ar­stigs­ins á Íslandi fagnað. Varðandi hversu fjöl­mennt sveit­ar­fé­lag þurfi að vera til að geta leyst stað­bundin vanda­mál og nýtt tæki­færi til þró­unar sam­fé­lags­ins segir að erfitt sé að finna ákveðna tölu, „því stærð þeirra og dreif­ing byggðar hlýtur einnig að hafa áhrif.“ Þá segir að 2000 til 5000 íbúar að lág­marki gæti verið nærri lagi, þá að teknu til­liti til ann­arra þátta sem nefndir voru.

Varðandi hvort rétt sé að setja að nýju ákvæði um lág­mark­s­í­búa­fjölda í sveit­ar­stjórn­ar­lög segir að það sé rétt að gera. „Það hefur komið fram hjá sveit­ar­stjórn­ar­fólki sem hefur gengið í gengum sam­ein­ingar sem hafa tekið á að það sé betra fyrir nær­sam­fé­lagið að sam­ein­ingar séu ákveðnar mið­lægt frekar en að egna íbúum saman um málið sem í mörgum til­vikum hefur rofið fjöl­skyldu­bönd til lengri tíma.“

Þá segir að önnur leið væri að tryggja að jöfn­un­ar­kerfið ýti undir sam­ein­ingu og dregið sé úr fram­lögu m sem vinna gegn sam­ein­ingu. „Það ger­ist einnig of oft að sam­ein­ingar eiga sér stað þegar sveit­ar­fé­lag er komið á helj­ar­þröm fjár­hags­lega og íbúa­þró­unin orðin mjög nei­kvæð. Þá er oft of seint gripið til mót­væg­is­að­gerða til þess að snúa þró­un­inni við.“

Þó segir í umsókn­inni að ekki væri endi­lega æski­legt að ákveða lág­mark­s­í­búa­fjölda í þrepum líkt og verk­efn­is­stjórnin lagði til, vegna þess að margar margar sam­ein­ingar í mörgum til­vikum á til­tölu­lega stuttum tíma gæti valdið óróa og óvissu meðal íbúa. „Væri ekki nær að vinna að til­lögum sem væru lík­legar til að geta stað­ist til lengri frekar en skemmri tíma og ganga þá í gegnum ferlið einu sinni en ekki margoft.“

Höfðatala ekki eini mikilvægi þátturinn

Sveit­ar­stjórnar Rangár­þings eystra gagn­rýnir í umsögn sinni þann stutta tíma sem sveit­ar­fé­lögum væri ætl­aður til að fjalla um verk­efnið og veita umsögn við fram­komna Grænbók. Varðandi hækkun lág­mark­s­í­búa­fjölda segir að mik­il­vægt sé að sam­ein­ingar sveit­ar­fé­laga bygg­ist ekki ein­göngu á höfða­tölu sjón­ar­miði, heldur sé einnig horft til ann­arra þátta, til að mynda land­fræði­legra þátta, enda skipti þá fram­úr­skar­andi sam­göngur veru­legu máli.

„Koma þarf á veru­legum hvata sem felur í sér sam­fé­lags­legan og fjár­hags­legan ávinn­ing svo sveit­ar­fé­lög sjái hag sinn í að fara í frjálsar sam­ein­ingar. Vinna við sam­ein­ingar sveit­ar­fé­laga þarf að byggja á fag­legum rökum, vönd­uðum vinnu­brögðum og gæta þarf að því að flækja stjórn­sýsl­una að óþörfu svo að þriðja stjórn­sýslu­stigið verði ekki óhjá­kvæmi­legt með t.d. hvefis- eða þétt­býl­is­ráðum.“ Þá telur sveit­ar­stjórn Rangár­þings eystra að forð­ast skuli það eins og kostur er að fara í þving­aðar sam­ein­ingar sveit­ar­fé­laga.

Íbúafjöldi ekki mælistika á styrk til reksturs

Þá segir í umsögn sveit­ar­stjórnar Hval­fjarð­ar­sveitar að íbúa­fjöldi sveit­ar­fé­lags eigi ekki að vera mæli­stika á styrk til rekst­urs lög­bund­inna verk­efna. „Sjálf­bærni sveit­ar­fé­lags er mun mik­il­væg­ari þáttur en lág­mark­s­í­búa­fjöldi sem grunnur að styrk. Ólýð­ræð­is­legt er að ætla að þvinga sveit­ar­fé­lög til sam­ein­ingar gegn vilja þeirra sökum lág­mark­s­í­búa­fjölda án þess að íbúar eigi kost á að greiða atkvæði um það,“ segir í umsögn Hval­fjarð­ar­sveitar.

„Miðað við fram­komnar til­lögur má búast við að sveit­ar­fé­lög sem hafi færri en 1.000 íbúa verði þvinguð til sam­ein­ingar 1. jan­úar 2026. Sveit­ar­stjórn Hval­fjarð­ar­sveitar telur mik­il­vægt að líta til styrks sveit­ar­fé­lags sem telur færri en 1.000 íbúa og getur staðið á eigin fótum, staðið undir lög­bundum verk­efnum og veitt almenna þjón­ustu við íbúa og er sjálf­bært að öllu leyti.“