Stjórnvöld standa frammi fyrir tækifæri til að breyta fjármálakerfinu til hins betra

Óhætt er að segja að sam­keppn­isum­hverfi í íslensku atvinnu­lífi hafi tekið miklum breyt­ingum eftir svipt­ingar að und­an­förnu, sem rekja má til áætl­unar stjórn­valda um losun fjár­magns­hafta og stöð­ug­leika­fram­laga frá slita­búum hinna föllnu banka. Íslenska ríkið á nú 98,2 pró­sent hlut í Lands­bank­anum, stærsta banka lands­ins, Íslands­banka að fullu, Íbúða­lána­sjóð, Byggða­stofnun og Lánasjóð íslenskra náms­manna (LÍN). Að auki á íslenska ríkið 13 pró­sent hlut í Arion banka, en bank­inn er nú í sölu­ferli og hafa nokkrir aðilar, inn­lendir og erlendir, sýnt því áhuga að kaupa bank­ann, sam­kvæmt upp­lýs­ingum frá slita­búi Kauþings. Þar á meðal eru inn­lendir líf­eyr­is­sjóðir, en fyrir liggur að sölu­and­virði bank­ans mun að stóru leyti renna í rík­is­sjóð.

Samkeppni milli ríkisstofnanna?

Þegar á heild­ina er litið, er ríkið með um 80 pró­sent af grunn­banka­starf­sem­inni í land­inu á sinni könnu, eftir að yfir­tök­una á Íslands­banka. Það segir síðan sína sögu, að með yfir­tök­unni á Íslands­banka fylgdu einnig aðrar eignir, svo sem Lyfja og Heilsu­húsið, sem nú er form­lega í eigu í rík­is­ins.

Sú spurn­ing vaknar, að með þessum miklu umsvifum rík­is­ins sé sam­keppni nú í skötu­líki, eða í minnsta kosti á veikum grunni byggð.

Kjarninn beindi spurn­ingum varð­andi þessi mál til Páls Gunnars Páls­sonar, for­stjóra Sam­keppn­is­eft­ir­lits­ins. Hann segir að fyrst beri að nefna, að yfir­taka rík­is­ins á Íslands­banka feli í sér breyt­ingar á yfir­ráðum sem til­kynnt hefur verið til Sam­keppn­is­eft­ir­lits­ins og eft­ir­litið sé nú að fjalla um. Þessi breyt­ing á yfir­ráðum telj­ist sam­runi í skiln­ingi sam­keppn­islaga. „Við blasir að eftir yfir­tök­una eru tveir af hinum þremur stóru við­skipta­bönkum lands­ins undir sama eign­ar­haldi og saman fara þessir bankar með veru­lega mark­aðs­hlut­deild á sviði ýmiss konar fjár­mála­þjón­ustu, sér í lagi á sviði inn­lána­starf­semi,“ segir Páll Gunnar.

Í viðræðum við stjórnvöld til að tryggja samkeppni

Páll Gunnar segir að Sam­keppn­is­eft­ir­litið sé nú í við­ræðum við „nýjan eig­anda“, það er ríkið eða stjórn­völd, um mögu­legar aðgerðir til að tryggja að Íslands­banki og Lands­bank­inn starfi sem sjálf­stæðir keppi­nautar, með sama hætti og ef þeir væru undir óskyldu eign­ar­haldi. „Það hefur sem sagt verið til skoð­unar til hvaða aðgerða sé unnt að grípa til þess að tryggja þetta, s.s. við val á stjórn­endum og með fyr­ir­mælum um eign­ar­haldið og starfs­hætti bank­anna að öðru leyti. Þessi vinna er á loka­stigi,“ segir Páll Gunnar.

Sam­keppn­is­eft­ir­litið hefur á und­an­förnum árum greint stöð­una fjár­mála­mark­aði, út frá nokkrum sjón­ar­hornum, í tengslum við mál sem eft­ir­litið hefur haft til skoð­unar. Meðal þess sem eft­ir­litið hefur ítrekað bent á er mikil sam­þjöppun á við­skipta­banka­þjón­ustu, meðal ann­ars vegna falls margra spari­sjóða, og síðan einnig mik­inn rekstr­ar­kostnað bank­anna í sam­hengi við mark­aðs­að­stæður á Íslandi og þá þjón­ustu sem er verið að veita.

Ekki góð reynsla af samrunum

Páll Gunnar segir að eft­ir­litið vari við því að leitað sé lausna með því að sam­r­unum á milli stórra banka. „Alþjóð­leg reynsla bendir til að sam­runar við­skipta­banka skili sjaldn­ast þeim ábata eða hag­ræði sem stefnt er að. Nú, eftir að stóru spari­sjóð­irnir (og margir smærri) hafa að mestu leyti runnið inn í stóru við­skipta­bank­ana, telur Sam­keppn­is­eft­ir­litið brýn­ast að stuðla að auk­inni sam­keppni á milli þess­ara banka inn­byrðis og frá öðrum aðilum á fjár­mála­mark­aði sem síðan skili sér í auk­inni hag­ræð­ingu og bættum kjörum til við­skipta­vina,“ segir Páll Gunnar. Hann nefnir sér­stak­lega að það sé vel hægt að „ráð­ast gegn sam­keppn­is­hindr­unum“ með mark­vissum aðgerðum. „Það er t.d. hægt að gera með því að ráð­ast gegn sam­keppn­is­hindr­unum, s.s. kostn­aði og fyr­ir­höfn við­skipta­vina við að færa við­skipti sín á milli banka (skipti­kostn­aður), beita íhlutun þar sem það á við vegna sam­keppn­is­hamlandi hátt­semi á mark­aðnum, og beina til­mælum til stjórn­valda um umbætur í þeim til­vikum þar sem athafnir stjórn­valda kunna að veikja sam­keppni á mark­aðnum.“

Máli sínu til stuðn­ings nefnir Páll Gunnars sér­stak­lega að Sam­keppn­is­eft­ir­litið hafi farið yfir öll helstu sjón­ar­miðin sem uppi eru í þessum efnum, í skýrslum frá árinu

2011

og

2013

. Fyrst í skýrslu sem ber nafnið Fjár­mála­þjón­usta á kross­götum, og síðan í skýrslu sem ber heitið Sam­keppni á banka­mark­aði. Eft­ir­litið þekki því þau sjón­ar­mið vel, sem nú þurfi að horfa til.

Í úrlausnum eft­ir­lits­ins á liðnum árum hefur það bent á til­tekin fákeppn­is­ein­kenni sem til staðar séu á við­skipta­banka­mark­aði. „Við vissar aðstæður þar sem fákeppni er til staðar getur skap­ast hætta á þög­ulli sam­hæf­ingu (e. tacit collusion) milli keppi­nauta sem getur verið mjög skað­leg fyrir við­skipta­vini þótt hún sé ekki nauð­syn­lega ólög­mæt. Kjörað­stæður fyrir slíka fákeppn­is­hegðun er þegar fáir álíka stórir keppi­nautar sem eru líkir að upp­bygg­ingu gnæfa yfir mark­aðnum, hafa góða yfir­sýn yfir kjarna­þætti í starf­semi hvers ann­ars (einkum um verð) og búa um leið við tak­markað sam­keppn­is­að­hald frá öðrum keppi­nautum. Fyr­ir­tæki sem starfa við slíkar aðstæður geta haft litla hvata til verð­sam­keppni,“ segir Páll Gunnar.

Mynd: Samsett mynd

Keppikefli að skapa virka samkeppni

Þegar staðan á fjár­mála­mark­aði er eins og hún er nú, það er með sama eign­ar­haldið á um 80 pró­sent mark­að­ar­ins og fáa val­mögu­leika fyrir neyt­endur þegar kemur að við­skipta­banka­þjón­ustu, þá vakna spurn­ingar um hvernig það sé hægt að ná fram virkri sam­keppni. Páll Gunnar nefnir sér­stak­lega í þessu sam­hengi, að aðgerðir sem ýti undir það, að gera bank­anna ólík­ari hvor öðrum, geti skipti máli í þessu sam­hengi. „Aðgerðir sem miða að því að gera bank­ana ólík­ari hver öðrum geta skipt máli í því sam­bandi, þar sem slíkt getur dregið úr hvötum til sam­hæf­ingar.“

Ríkið í lykilstöðu til að breyta kerfinu

Tæki­færin til að bæta kerfið hafa sjaldan verið stærri en núna, þar sem ríkið getur tekið áhrifa­miklar ákvarð­anir, með það að leið­ar­ljósi að örva sam­keppni neyt­endum til hags­bóta, segir Páll Gunnar.

Hann seg­ist horfa til þess að fjöl­breytni í eign­ar­haldi á fjár­mála­kerf­inu muni styrkja það til lengdar, og eins þurfi að móta starfs­kjara­stefnu meðal starfs­manna sem miði að lang­tíma­ár­angri en ekki skamm­tíma­á­vinn­ingi. „Með núver­andi eign­ar­haldi á fjár­mála­kerf­inu er ríkið í lyk­il­stöðu til þess að hafa áhrif á þróun fjár­mála­mark­aðar. Þannig getur ríkið t.d. tekið ákvarð­anir um hvort bank­arnir sem nú eru í eigu þess starfi áfram í óbreyttu horfi eða taki breyt­ingum. Einnig getur skipt miklu máli hvernig staðið verði að sölu á eign­ar­hlutum rík­is­ins (sem ætla verður að muni eiga sér stað að hluta eða að öllu leyti í fram­tíð­inni). Að mati Sam­keppn­is­eft­ir­lits­ins má ætla að heppi­leg­ast væri að stefna að sem fjöl­breytt­ustu eign­ar­haldi. Mik­il­væg­ast er þó að eftir sölu á eign­ar­hlut rík­is­ins í bönk­unum muni nýir eig­endur reka starf­sem­ina með lang­tíma­hags­muni að leið­ar­ljósi. Þannig taki hvers konar hvata­kerfi stjórn­enda og ann­arra starfs­manna jafn­framt mið af lang­tíma­ár­angri. Aðkoma erlendra banka að eign­ar­haldi á Íslands­banka eða Lands­bank­anum kann að vera ákjós­an­leg í þessu ljósi,“ segir Páll Gunnar.

Fólk á að hafa auðvelt val

Eitt af sér­tækum atriðum sem skipta almenn­ing miklu máli, er að auð­velda fólki að skipta um banka­þjón­ustu. Það skipti máli, að fólk geti valið um bestu þjón­ust­una á mark­aði hverrar vöru fyrir sig. Þá séu tækninýj­ungar í fjár­mála­þjón­ustu einnig til þess fallnar að opna á mögu­leik­ann á erlendri sam­keppni, og mik­il­vægt sé að mark­að­ur­inn opn­ist meira en hann hefur þegar gert. „Um leið verður að horfa með gagn­rýnum augum á hvers konar sam­starf bank­anna sem er til þess fallið að slæva sam­keppni þeirra á milli. Sjálfir hafa bank­arnir áhuga á að auka sam­starf í bak­vinnslu til að draga úr rekstr­ar­kostn­aði á grund­velli auk­innar stærð­ar­hag­kvæmni. Það er gott út af fyrir sig en til þess að við­skipta­vinir bank­anna fái notið stærð­ar­hag­kvæmn­innar verður sam­keppni á milli bank­anna að vera virk. Jafn­framt ber að hafa í huga að allt sam­starf milli keppi­nauta á fákeppn­is­mörk­uðum getur verið til þess fallið að raska sam­keppni. Á banka­mark­aði hafa neyt­endur hag af því að bank­arnir séu eins sjálf­stæðir og unnt er. Þýðir þetta m.a. að við­skipta­bank­arnir verða að fara mjög var­lega í allri sam­eig­in­legri hags­muna­gæslu,“ segir Páll Gunnar.

Hverju á fjármálakerfið að skila?

Hagnaður bank­anna hefur verið mik­ill að und­an­förnu, og var yfir 100 millj­arðar króna í fyrra. Frá hruni nemur hann um 500 millj­örðum króna, og er eigið fé end­ur­reistu bank­anna þriggja nú meira en 650 millj­arðar.

Páll Gunnar segir að mörgu að hyggja í þessu. Arð­sem­is­krafan til fjár­mála­kerf­is­ins sé stórt og mikið hags­muna­mál í þessu sam­hengi. Hvert er mark­miðið með fjár­mála­kerf­inu, og hvernig á það að nýt­ast sam­fé­lag­inu? Þetta séu stórar spurn­ingar, sem þurfi að svara með stefnu­mörkun. „Að und­an­förnu hefur tals­vert verið fjallað um mik­inn hagnað í starf­semi bank­anna. Umhugs­un­ar­efni er að þegar mikið eigið fé er bundið í starf­semi bank­anna umfram lög­bundnar kvaðir, eins og verið hefur und­an­farin ár, þurfa bank­arnir að skila hærri hagn­aði (í krónum talið) til að mæta arð­sem­is­kröfu eig­enda sinna. Hér skiptir aug­ljós­lega máli hver arð­sem­is­krafan er. Hættan er sú að bankar sem starfa í fákeppn­isum­hverfi séu í stöðu til að skammta sér hagnað með setn­ingu ýmissa þókn­ana og vaxta til að mæta þeirra arð­sem­is­kröfu sem eig­endur þeirra gera til þeirra. Hafa ber þó í huga að tals­verður hluti af hagn­aði bank­anna frá hruni hefur stafað af end­ur­mati á útlánum og ágóða af sölu eign­ar­hluta,“ segir Páll Gunnar, og bætir við: „Að mati Sam­keppn­is­eft­ir­lits­ins er full ástæða til þess að stjórn­völd séu á varð­bergi gagn­vart gjald­töku bank­anna. Minna má á í þessu sam­bandi að Sam­keppn­is­eft­ir­litið hefur lagt til við Alþingi að kveðið verði á um það í vænt­an­legum lögum um fast­eigna­lán að bönk­unum verði óheim­ilt að inn­heimta svokölluð lán­töku­gjöld í formi for­vaxta (hlut­falls af láns­fjár­hæð).“

Ákvarðanir sem munu hafa áhrif

Í þessu sam­hengi, nefnir Páll Gunnar enn fremur fjögur stór mál sem Sam­keppn­is­eft­ir­litið hefur leitt til lykta á síð­ustu árum, og snú með einum eða öðrum hætti að grunn­rekstri fjár­mála­kerf­is­ins, greiðslu­korta­miðlun og sam­eig­in­legum rekstr­ar­þáttum, eins og Reikni­stofu bank­anna. Málin eru eft­ir­far­andi:

- - Með ákvörðun nr. 4/2008 við­ur­kenndu Valitor (áður Greiðslu­miðlun), Borgun (áður Kredit­kort) og Fjöl­greiðslu­miðlun, sem voru í sam­eig­in­legri eigu bank­anna, alvar­leg brot á sam­keppn­is­lögum sem í meg­in­at­riðum fólu í sér hindr­anir fyrir nýjan aðila að kom­ast inn á greiðslu­korta­mark­aði. Fyr­ir­tækin gerðu sátt við eft­ir­litið um málið, greiddu rúm­lega 800 m. kr. í stjórn­valds­sekt og und­ir­geng­ust ítar­leg skil­yrði sem ætlað var að ryðja úr vegi sam­keppn­is­hindr­unum sem skil­greind voru í mál­inu.

- Í kjöl­far þessa máls urðu breyt­ingar á eign­ar­haldi þess­ara fyr­ir­tækja og Seðla­bank­inn eign­að­ist Fjöl­greiðslu­miðlun (nú Greiðslu­veitan). Kerfi Greiðslu­veit­unnar fela í sér mik­il­væga gátt inn á íslenskan fjár­mála­markað. Sam­keppn­is­eft­ir­litið fjall­aði um yfir­töku Seðla­bank­ans á fyr­ir­tæk­inu og með sátt við sam­runa­að­ila voru sett skil­yrði sem tryggja eiga aðgang nýrra keppi­nauta að kerfum fyr­ir­tæk­is­ins, sbr. ákvörðun eft­ir­lits­ins nr. 2/2011.

- - Með ákvörðun nr. 14/2012 setti Sam­keppn­is­eft­ir­litið Reikni­stofu bank­anna og eig­endum hennar skil­yrði sem tryggja eiga virk­ari sam­keppni á fjár­mála­mark­aði. Með þeim er bönk­unum skapað tals­vert svig­rúm til að ná fram kostn­að­ar­hag­ræði grunn­kerfum fjár­mála­þjón­ustu, en að sama skapi komið í veg fyrir að starf­semi Reikni­stof­unnar feli í sér sam­keppn­is­hindr­anir fyrir nýja og smærri aðila sem vilja kom­ast inn á eða vaxa á fjár­mála­mark­aði. Jafn­framt eiga skil­yrðin að tryggja að önnur upp­lýs­inga­tækni­fyr­ir­tæki geti boðið fjár­mála­fyr­ir­tækjum þjón­ustu sína í sam­keppni við Reikni­stofu bank­anna. Hvoru­tveggja er mik­il­vægt fyrir fram­tíð­ar­þróun fjár­mála­mark­aðar.

- - Með ákvörðun nr. 8/2015, Breyt­ingar á skipu­lagi og fram­kvæmd á greiðslu­korta­mark­aði, var upp­lýst og bund­inn endir á alvar­legar sam­keppn­is­hindr­anir á greiðslu­korta­mark­aði. Arion banki, Íslands­banki, Lands­bank­inn, Borgun og Valitor sættu málið við eft­ir­litið og við­ur­kenndu að til­tekin fram­kvæmd á greiðslu­korta­mark­aði hefði ekki verið í sam­ræmi við sam­keppn­is­lög. Jafn­framt féllust þessir aðilar á að gera breyt­ingar á starf­semi sinni og greiddu sektir, sam­tals að fjár­hæð 1.620 millj­ónir kr. Féllust fyr­ir­tækin á að und­ir­gang­ast skil­yrði sem ætlað er að leiða til mik­il­vægra breyt­inga á greiðslu­korta­mark­aði. Meg­in­til­gang­ur­inn með þeim er að stuðla að auk­inni hag­kvæmni í greiðslu­korta­þjón­ustu með því að skapa grund­völl fyrir sterkara aðhald við­skipta­vina, stuðla að sam­keppn­is­legu jafn­ræði keppi­nauta á sviði færslu­hirð­ingar og greiðslu­korta­út­gáfu, draga úr hættu á hags­muna­á­rekstrum í starf­semi fjár­mála­fyr­ir­tækja á greiðslu­korta­mark­aði, og að öðru leyti stuðla að virk­ari sam­keppni á sviði korta­út­gáfu og færslu­hirð­ingar.

„Áhrif þess­ara aðgerða eru ekki að fullu komin í ljós. Fyrir liggur þó t.d. að rót­grónum aðgangs­hindr­unum hefur verið rutt úr vegi og miklar breyt­ingar hafa orðið á aðkomu bank­anna að greiðslu­korta­mark­aði, sem von­andi munu hafa heppi­leg smitá­hrif inn í aðra þætti fjár­mála­þjón­ustu,“ segir Páll Gunnar, að lokum.