Forseti Alþingis og forsætisnefnd telja að almennt orðalag í þingsályktun um siðareglur þingmanna – þar sem hvergi er minnst á hæfisreglur stjórnsýslulaga – leggi þá skyldu á herðar nefndarmönnum í forsætisnefnd að meta hæfi sitt með hliðsjón af hæfisreglum stjórnsýslulaga við meðferð siðareglumála. Gildi þá einu þótt 48. gr. stjórnarskrár Íslands kveði á um að alþingismenn séu einvörðungu bundnir við sannfæringu sína í störfum sínum.
Á þessum grundvelli hefur öll forsætisnefnd sagt sig frá umfjöllun um meint brot á siðareglum í Klaustursmálinu svokallaða og skapað óvissu um framhaldið.
Misskilningur um lagabreytingu
RÚV fullyrti í frétt þann 19. desember síðastliðinn að árið 2015 hefði „lögum [verið] breytt þannig að ekki aðeins siðanefndin, heldur einnig forsætisnefnd væri undirseld ákvæði stjórnsýslulaga að þessu leyti“. Helgi Bernódusson, skrifstofustjóri Alþingis, tjáði sig sérstaklega um málið og sagði menn ekki hafa „gert sér grein fyrir að það [lagabreytingin] gæti haft þessar afleiðingar“.
Fullyrðing RÚV um lagabreytingu í þessa veru er röng. Engin slík breyting var gerð á þingskapalögum né stjórnsýslulögum árið 2015.
Þegar ég spurði Helga Bernódusson um málið sagði hann að frásögnin hefði ekki verið alveg „nákvæm“. Breytingin, sem gerð var tillaga um árið 2015 en var samþykkt á þinginu árið 2016, komi fram í þingsályktun en ekki lögum.
Á þessu er auðvitað reginmunur. Lög hafa lagagildi en þingsályktanir ekki.
Helgi segir:
Hin ströngu hæfisskilyrði koma fram í þingsályktun um siðareglur fyrir alþingismenn sem samþykkt var 16. mars 2016 og tóku gildi við þingsetningu eftir kosningarnar 2016, þ.e. 6. des. 2016. Tillagan um siðareglurnar var fyrst lögð fram 27. maí 2015, en sem sagt ekki samþykkt fyrr hún var lögð fram á ný á þinginu 2015-2016.
Þá bætir hann við:
Í upphaflegri tillögu var gert ráð fyrir því að hæfiskröfurnar tækju til siðareglunefndar, en með breytingum á greininni færðist hæfiskrafan yfir á forsætisnefndina líka. Við undirbúning reglnanna var gengið út frá þeirri meginreglu að þingmenn væru að jafnaði ekki vanhæfir nema sérstaklega væri mælt fyrir um það.
Í þingsályktuninni sem skrifstofustjóri Alþingis vísar til er hvergi minnst á að forsætisnefnd skuli beygja sig undir hæfisreglur stjórnsýsluréttar við meðferð siðareglumála.
Enga slíka kvöð er heldur að finna í undirbúningsgögnum, upphaflegri þingsályktunartillögu né nefndaráliti sem meirihluti stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar samþykkti við meðferð málsins.
Ég óskaði eftir því að fá útskýringar á túlkun þingforseta og forsætisnefndar, eða aðgang að þeim lögfræðiálitum sem afstaðan kann að byggja á. Eftirfarandi skýringar bárust frá Helga Bernódussyni:
Í 2. mgr. 16. gr. siðareglna fyrir alþingismenn, eins og þær voru við samþykkt Alþingis, nú 2. mgr. 17. gr., segir: „Forsætisnefnd skal leita skýringa þingmanns og frekari upplýsinga hjá honum eftir því sem tilefni er til. Málsmeðferð skal haga í samræmi við meginreglur um óhlutdrægni og vandaða og réttláta málsmeðferð.“ Þessi krafa um óhlutdrægni getur vart leitt til annars en að gera verði sambærilegar kröfur til hæfis þeirra sem koma að ákvörðun máls í forsætisnefnd skv. 17. gr. siðareglnanna og gerðar eru til úrskurðarnefnda í stjórnsýslu samkvæmt stjórnsýslulögum. Hæfi nefndarmanna forsætisnefndar átti því að mati forsætisnefndar að meta á grundvelli hæfisreglna stjórnsýslulaga.
Þetta er nær samhljóða þeim rökstuðningi sem upphaflega birtist í tilkynningu þingforseta á vef Alþingis.
Þar er því slegið föstu að vegna orðalags í 17. gr. siðareglna um að „forsætisnefnd [skuli] gæta þess að málsmeðferð siðareglumála sé í samræmi við meginreglur um óhlutdrægni og vandaða og réttláta málsmeðferð“ hafi nefndarmenn þurft að meta hæfi sitt á grundvelli hæfisreglna stjórnsýslulaga. Þess vegna hafi þeir allir lýst sig vanhæfa til að taka þátt í meðferð Klaustursmáls.
Af framsetningunni má ráða að þingforseti og skrifstofustjóri Alþingis telji nefndarmönnum ekki í sjálfsvald sett hvort þeir meti hæfi sitt við meðferð siðareglumála með hliðsjón af hæfisreglum stjórnsýslulagar. Þeim beri að gera það. Hæfisreglur stjórnsýsluréttar gildi um meðferð siðareglumála.
Vikið frá stjórnarskrárbundinni meginreglu
Hér verður að hafa í huga að stjórnarskrá Íslands – æðstu lög landsins – kveður með afdráttarlausum hætti á um að alþingismenn séu eingöngu bundnir við sannfæringu sína í störfum sínum. Um störf þeirra gilda engar hæfisreglur hliðstæðar þeim sem gilda um starfsmenn stjórnsýslunnar eða dómendur að öðru leyti en því að samkvæmt 3. mgr. 78. gr. þingskapalaga má enginn þingmaður greiða atkvæði með fjárveitingu til sjálfs sín.
Þingmönnum er auðvitað frjálst að stíga til hliðar ef þeir telja sig á einhverjum grundvelli skorta „hæfi“ í einstökum málum. Það hlýtur þó alltaf að byggja á siðferðilegri eða pólitískri afstöðu, ekki lagaskyldu.
Í úrskurði sem þáverandi forseti Alþingis, Ólafur G. Einarsson, kvað upp þann 23. maí 1995 þegar reyndi á álitamál af þessu tagi er því velt upp hvort „einhverjum vanhæfisreglum sé til að dreifa á vettvangi löggjafarvaldsins líkt og er hjá dómstólum og stjórnsýsluhöfum“:
Svarið er nei. Slíkar vanhæfisreglur ná ekki til starfa þingmanna. Hvorki í stjórnarskránni né þingskapalögum er að finna neinar reglur sem útiloka þingmann frá því að taka þátt í meðferð máls sem hann varðar sérstaklega ef undan er skilið ákvæði í 4. mgr. 64. gr. þingskapalaga þar sem segir að enginn þingmaður megi greiða atkvæði með fjárveitingu til sjálfs sín. En þar með eru vanhæfisreglur á vettvangi löggjafarvaldsins tæmandi taldar og engum öðrum til að dreifa. Alþingismenn eru í störfum sínum eingöngu bundnir við sannfæringu sína og standa aðeins kjósendum skil gerða sinna. Þeir eru ekki bundnir af hæfisreglum í störfiim sínum og geta því tekið þátt í meðferð og afgreiðslu allra mála á þinginu. Það er einmitt ein af grundvallarreglum í stjómmálum lýðræðisríkja að þingmenn taki ákvarðanir um hvaða hagsmuni á að taka fram yfír aðra. Séu þeir tengdir þeim með mjög persónulegum hætti er þeim auðvitað í sjálfsvald sett af siðræðnum ástæðum að segja sig frá máli. Það er þeirra ákvörðun og á þeirra ábyrgð.
Álitamál um hæfi þingmanns kom aftur til kasta þingforseta árið 2004. Þá kvað forseti Alþingis upp úrskurð þar sem vísað var til fyrri úrskurðar, bent á að þingsköp væru óbreytt og staðan enn hin sama. Hæfisreglur stjórnsýslulaga giltu einfaldlega ekki um störf þingmanna (Sjá einnig Páll Hreinsson, Álitsgerð um sérstakt hæfi þingmanna, 2004).
Hefur eitthvað breyst síðan 2004?
Nei, það er ríkjandi viðhorf meðal fræðimanna að engar sérstakar hæfisreglur gildi um störf þingmanna, hvorki skráðar né óskráðar, að undanskildu ákvæði 3. mgr. 78. gr. þingskapalaga.
Björg Thorarensen, prófessor í stjórnskipunarrétti við Háskóla Íslands, fjallaði um þetta í erindi um hæfisreglur og störf þingmanna þann 12. maí 2015:
„Staðan í þessum málum er semsagt þannig í dag að skyldur þingmanna sem standa frammi fyrir hagsmunaárekstrum í störfum sínum eru í öllum tilvikum siðferðilegar en ekki lagalegs eðlis, nema í þröngum tilvikum þar sem reynir á fjárveitingar til sjálfs sín. (...) „Það eru semsagt engin skýr úrræði til að hindra þátttöku þingmanns í slíkri ákvarðanatöku. Forseti þingsins getur til dæmis ekki gripið inn í og úrskurðað að þingmanni sé óheimilt að koma að ákvörðun. Þarna eru stjórnskipuleg réttindi þingmannsins yfirsterkari agavaldi forseta þingsins.“
Vegna hinnar sérstöku stöðu lýðræðislega kjörinna þingmanna samkvæmt stjórnarskrá verða störf þeirra varla felld undir sérstakar hæfisreglur nema með settum lögum.
Raunar eru áhöld um hvort slík lagasetning myndi á annað borð standast stjórnarskrá. Þannig segir t.d. Björg Thorarensen, í bók sinni Stjórnskipunarréttur: Undirstöður og handhafar ríkisvalds, að það sé „vafasamt að hægt sé að óbreyttri stjórnarskrá að setja fyrirmæli í almenn lög um sérstakt hæfi sem hindra að þingmaður taki þátt í meðferð máls þar sem hann hefur sérstakra og verulegra hagsmuna að gæta“ (bls. 321).
Í tilviki Klaustursmálsins telja hins vegar forseti Alþingis, skrifstofustjóri Alþingis og að því er virðist öll forsætisnefnd að þingsályktun frá 2016 – sem hefur að geyma mjög almennt orðalag um réttláta málsmeðferð og vísar ekki með neinum skýrum hætti til hæfisreglna stjórnsýsluréttar – dugi ein og sér til að takmarka þá stjórnarskrárbundnu meginreglu að þingmenn séu einvörðungu bundnir af sannfæringu sinni við rækslu þingstarfa.
Þessi afstaða virðist nýtilkomin og kom t.d. hvergi við sögu þegar erindi Björns Levís Gunnarssonar um akstursgreiðslur þingmanna voru afgreidd. Enda bendir ekkert í lögum, þingsályktunum né undirbúningsgögnum þingmála til þess að það hafi nokkurn tímann vakað fyrir löggjafanum að yfirfæra hæfisreglur stjórnsýsluréttar yfir á meðferð forsætisnefndar í siðareglumálum.
Ef sú væri raunin hefði þess væntanlega verið getið í reglum um meðferð erinda og málsmeðferð samkvæmt siðareglum fyrir alþingismenn sem samþykktar voru á fundi forsætisnefndar Alþingis þann 29. ágúst 2016. Þar er að finna sérstakt ákvæði um að nefndarmenn í siðanefnd megi „ekki fjalla um mál þingmanns ef hann tengist honum með þeim hætti sem greinir í 1.–3. tölul. 1. mgr. 3. gr. stjórnsýslulaga eða ef að öðru leyti eru fyrir hendi slíkar aðstæður að með réttu má draga í efa óhlutdrægni hans“. Engar slíkar reglur er að finna um nefndarmenn forsætisnefndar.
Siðareglur og siðareglumál eru pólitík, ekki stjórnsýsla
Steingrímur J. Sigfússon hefur haldið því fram að málsmeðferð siðareglumála teljist ekki til dæmigerðra löggjafarstarfa og sé eðlisólík störfum þingmanna í fastanefndum Alþingis.
Raunar hefur hann talað um „úrskurði“ í siðareglumálum, ýjað að því að forsætisnefnd fari með einhvers konar úrskurðarvald og geti kveðið upp úrskurði sem séu „mjög íþyngjandi“.
Þetta er vitleysa. Forsætisnefnd kveður ekki upp úrskurði heldur álit. Helstu úrræðin sem hún hefur er að „láta í ljós álit sitt á því hvort athafnir þingmanns brjóti í bága við meginreglur um hátterni og hátternisskyldur hans samkvæmt siðareglum“, tilkynna hlutaðeigandi um brotið og birta álitið á vef Alþingis.
Það er fráleitt að bera málsmeðferð í siðareglumálum saman við úrskurði úrskurðarnefnda í stjórnsýslunni. Álit forsætisnefndar í siðareglumálum hafa ekki bindandi réttaráhrif, þeim fylgja engin viðurlög og þau fela ekki í sér stjórnvaldsákvörðun.
Í athugasemdum við frumvarpið sem varð að stjórnsýslulögum árið 1993 er tekið sérstaklega fram að lögin taki ekki til Alþingis eða stofnana þess. Stjórnsýslulög gilda um framkvæmdavaldið og það þegar stjórnvöld taka ákvarðanir um rétt eða skyldu manna. Slíkt er auðvitað ekki uppi á teningnum þegar forsætisnefnd leggur mat á hvort þingmenn hafi fylgt siðareglum eða ekki.
Siðareglur alþingismanna eru viðmið sem þingmenn setja sér sjálfir á grundvelli eigin gildismats um hvað er rétt og hvað er rangt. Siðareglur, túlkun siðareglna og siðareglumál eru pólitík, ekki stjórnsýsla.
Raunar má velta því fyrir sér hvort forsætisnefnd sé, með því að bjúrókrasíuvæða siðareglumál með þessum hætti, að grafa undan siðareglunum, notagildi þeirra og tilgangi.
Af þeim rökstuðningi sem liggur fyrir verður ekki séð að sú afstaða forsætisnefndar að nefndarmönnum beri að beygja sig undir hæfisreglur stjórnsýsluréttar og segja sig frá meðferð Klaustursmálsins eigi sér neina stoð í lögum.
Það er langsótt og fjarstæðukennt að halda því fram að Alþingi geti með þingsályktun einni saman ákveðið að fella störf lýðræðislega kjörinna alþingismanna undir gildissvið stjórnsýslulaga.
Þingmenn forsætisnefndar hafa skapað vafasamt fordæmi með því að nota hæfisreglur stjórnsýslulaga sem skálkaskjól. Þeir misbeita reglum sem voru svo sannarlega ekki settar til að hjálpa stjórnmálamönnum að hlaupast undan ábyrgð í erfiðum málum.
Klausturmálið
Vigdís gagnrýnir styrk til Báru vegna „Klausturgate“
Árið 2019: Barátta barnanna og bakslagið í umræðunni
Hatari styrkir Báru uppljóstrara
Illugi Jökulsson
Hvað er á seyði á Alþingi?
Bergþór gerður að nefndarformanni með tveimur atkvæðum – Fulltrúar annarra flokka sátu hjá
Athugasemdir