Utan­rík­is­stefna Íslands á árunum eftir hrun hefur ein­kennst af við­leitni til að tryggja Íslandi efna­hags­legt skjól. Þetta segir Baldur Þór­halls­son, pró­fessor við stjórn­mála­fræði­deild Háskóla Íslands, sem nýlega gaf út bók­ina Small States and Shelter Theory: Iceland’s External Affairs.

„Stjórn­mála­menn forð­ast að segja það upp­hátt, að við­ur­kenna að íslensk stjórn­völd leiti stöðugt eftir vernd erlendra aðila, því okkar heima­til­búna póli­tíska orð­ræða leyfir þeim það ekki,“ segir Baldur. „Við fræði­menn­irnir getum hins vegar leyft okkur að segja það, að utan­rík­is­stefna Íslands hefur í raun alla tíð gengið út á að leita skjóls. Við sjáum þetta eftir hrun, þegar vinstri­st­jórnin sótti um aðild að Evr­ópu­sam­band­inu. Árið 2013 varð Ísland fyrsta Evr­ópu­ríkið sem gerði frí­versl­un­ar­samn­ing við Kína og nú árið 2018 líta sumir ráða­manna svo á að besti kostur okkar sé að fylgja Bretum eftir í heim­inum og gera frí­versl­un­ar­samn­inga, að þannig megi tryggja okkur efna­hags­legt skjól – því það hefur enn ekki tek­ist. Okkur vantar ennþá sterkan bak­hjarl til að koma okkur til aðstoðar þegar efna­hags­leg áföll dynja yfir.“

Hagfræðiprófessor sagði skjólið dýrkeypt

Í síð­asta tölu­blaði Stund­ar­innar birt­ist ítar­legt við­tal við Hilmar Þór Hilm­ars­son, hag­fræði­pró­fessor við Háskól­ann á Akureyri, sem nýlega gaf út bók­ina The Economic Crisis and its Aftermath in the Nordic and Baltic Countries: Do As We Say and Not As We Do. Þar fjallar Hilmar meðal ann­ars um efna­hags­legan fórn­ar­kostnað af evru­upp­töku Eystra­salts­ríkj­anna og rekur hvernig áhrifa­mikil ríki innan Evr­ópu­sam­bands­ins beittu sér fyrir því að Eystra­salts­ríkin héldu í fast­geng­is­stefnu og skæru ræki­lega niður í rík­is­bú­skapnum eftir að alþjóð­lega fjár­málakreppan skall á haustið 2008. Með þessu hafi nor­rænum bönkum, sem Eystra­salts­þjóð­irnar stóðu í skuld við, verið bjargað á kostnað lífs­kjara almenn­ings í þessum fátæk­ari nýmark­aðs­ríkjum.

Í við­tal­inu við Hilmar var vikið að skjóls­kenn­ingum í sam­hengi við Evr­ópu­sam­bandið og haft eftir honum að skjól sam­bands­ins væri stundum dýru verði keypt. „Smá­þjóðir geta orðið illa úti í átökum við ESB og stærri aðild­ar­ríki þess. Þetta höfum við séð greini­lega í til dæmis Grikk­landi sem hefur gengið í gegnum miklar hörm­ungar í sam­skiptum við ESB og sum stærri aðild­ar­ríki ESB. Aðstoð ESB við Lettland leiddi líka til mik­illa hörm­unga þar,“ segir hann. „Gæfa Íslands í hrun­inu 2008 var meðal ann­ars sú að við höfðum frjáls­ari hendur. Gengið féll og við þurftum ekki að fylgja neinni for­múlu frá Brussel á sviði rík­is­fjár­mála. Við þurftum heldur ekki að hlýða stærri ríkjum, Bret­landi og Hollandi, sem leit­uð­ust við að vernda sína hags­muni og fengu þar stuðn­ing ESB gagn­vart Íslandi. Mér finnst skjóls­kenn­ingar frekar vafa­samar þegar maður skoðar reynslu smá­ríkja. Ég álít að far­sælla sé fyrir Ísland að leggja áherslu á góð sam­skipti við aðrar þjóðir, þar á meðal stór­veldin, og taka svo sjálf­stæðar ákvarð­anir út frá eigin hags­munum eins og reynd­ist far­sælt í hrun­inu 2008. Það er engin stór mamma úti í heimi sem mun alltaf vernda okkur.“

Skjólskenningin dragi upp raunsærri mynd

Ísland og skjóls­kenn­ingNýlega gaf Baldur Þór­halls­son út bók­ina Small States and Shelter Theory: Iceland’s External Affairs þar sem fjallað er um stöðu Íslands í sam­fé­lagi þjóð­anna út frá kenn­ing­unni um skjól.

Baldur segir að honum finn­ist Hilmar afgreiða smá­ríkja­kenn­ingar með sér­kenni­legum hætti. „Hann segir að sér finn­ist skjóls­kenn­ingar vafa­samar, en kenn­ingin um skjól byggir á við­teknum kenn­ingum í alþjóða­stjórn­málum um að smá­ríki þurfi á banda­mönnum að halda til að styrkja varnir og efna­hag sinn. Með kenn­ing­unni um skjól er reynt að draga upp raun­særri mynd af sam­skiptum lít­illa og stórra ríkja heldur en oft er gert, bæði í fræð­unum og almennri umræðu,“ segir Baldur.

„Smáríki geta vissu­lega búið yfir ýmsum styrk­leikum en nær und­an­tekn­ing­ar­laust er litið svo á að vegna tak­mark­aðrar varn­ar­getu og lít­ils heima­mark­aðar, sem sveifl­ast meira en stór heima­mark­aður, þurfi þau á banda­mönnum að halda, stærri ríkjum og alþjóða­stofn­unum. Smáríki verða vissu­lega að hafa góða stjórn á hlut­unum heima fyrir en skjóls­kenn­ingin kveður á um mik­il­vægi þess að smá­ríki tryggi sér skjól til að reyna að fyr­ir­byggja að þau verði fyrir áfalli, að þau fái aðstoð þegar í stað ef að þau verði fyrir áfalli og njóti aðstoðar við upp­bygg­ingu eftir áfallið. Fagrar yfir­lýs­ingar vina­þjóna á tylli­dögum þýða oft lítið þegar á reynir eins og dæmi sanna. Smáríki verða að tryggja sér skjól með skrif­legum samn­ingum við stærri ríki eða með aðild að alþjóða­stofn­unum til að auka líkur á því að þau fái aðstoð þegar þau verða fyrir áföllum.“

Hann segir að skjóls­kenn­ingin taki einnig til mik­il­vægis félags­lega og menn­ing­ar­legra sam­skipta, til dæmis hve brýnt er að smá­ríki nái að soga til sín nýj­ustu strauma og stefnur í vís­indum og menn­ingu og nýsköpun. 

Aðgangur að innri markaðnum engan veginn sjálfgefinn

„Lítil sam­fé­lög hafa tak­mark­aðri mannauð en stór sam­fé­lög sem gerir það til dæmis nauð­syn­legt fyrir þau að hafa aðgang að erlendum mennta­stofn­unum. Að öðrum kosti eiga þau á hættu að staðna. Það að Íslend­ingar hafi aðgang að mennta­stofn­unum og rann­sókna- og nýsköp­un­ar­sjóðum í gegnum samn­ing­inn um Evrópska efna­hags­svæðið og Norð­ur­landa­sam­vinn­una lítum við á sem skjól. Þessi aðgangur er engan veg­inn sjálf­gef­inn og smærri ríki á EES-svæð­inu, og þá sér­stak­lega Ísland, fá mun meira úr úr þess­ari sam­vinnu heldur en stóru ríkin. Með þessu erum við að reyna að benda á mik­il­vægi félags­legra sam­skipta í sam­skiptum ríkja og útvíkka kenn­ingar í alþjóða­sam­skiptum. Kenn­ingin um skjól kveður þannig á um mik­il­vægi þess að smá­ríki hafi póli­tískt, efna­hags­legt og félags­legt skjól stærri ríkja og alþjóða­stofn­ana.“