Björg Thorarensen segir framgöngu valdhafa og ábyrgðarleysismenningu ógna sjálfstæði dómstóla

Reglur um laga­lega og póli­tíska ábyrgð ráð­herra hafa reynst hald­lausar þegar ráð­herra brýtur lög við skipun dóm­ara. Slíkar reglur virð­ast engar afleið­ingar hafa fyrir ráð­herra sem ger­ist sekur um slík lög­brot. Jafnvel þótt ríkið sitji uppi með bóta­á­byrgð og grafið sé undan trausti á dóms­kerf­inu missa ráð­herrar ekki traust þing­meiri­hlut­ans heldur sitja áfram í emb­ætti.

Þetta kemur fram í grein Bjargar Thoraren­sen, pró­fess­ors í stjórn­skip­un­ar­rétti, í nýút­komnu tölu­blaði Úlfljóts, tíma­rits laga­nema við Háskóla Íslands. Umfjöll­un­ar­efnið er svig­rúm og ábyrgð ráð­herra við skipun dóm­ara. Nið­ur­staða Bjargar er sú að fram­ganga vald­hafa og skortur á ábyrgð og aðhaldi við skipun dóm­ara sé til þess fallin að ala á deilum um dóm­ara­skip­anir. Hætt sé við að þannig sé grafið undan sjálf­stæði dóms­valds­ins á Íslandi.

„Það er ein­kenni þró­aðra lýð­ræð­is­ríkja þar sem rétt­ar­ríkið stendur traustum fótum að vandað sé til skip­unar á dóm­urum í því mark­miði að tryggja sjálf­stæði dóm­stól­anna og að sátt ríki um fyr­ir­komu­lag við dóm­ara­skip­anir. Með sama hætti er það ein­kenni óstöðugra lýð­ræð­is­ríkja að ágrein­ingur ríki um skipun eða lausn dóm­ara frá emb­ætti og fram­kvæmd­ar­valdið leit­ist við að auka ákvörð­un­ar­vald póli­tískra vald­hafa í þeim efnum en draga úr áhrifum fag­legra aðila sem leggja mat á hæfni umsækj­enda til að gegna dóm­ara­emb­ætti.“

Í þessu sam­hengi vísar Björg til þeirrar þró­unar sem hefur átt sér stað í ýmsum ríkjum Austur-Evrópu und­an­farin ár, svo sem Ung­verja­landi og nú síðast í Póllandi þar sem umdeildar laga­breyt­ingar um stöðu dómara hafa verið til umfjöllunar. Björg segir Ísland skera sig úr í sam­an­burði við önnur Norð­ur­lönd þegar skipun dóm­ara er ann­ars vegar. Í nágranna­ríkj­unum séu ágrein­ings­efni um sjálf­stæði dóms­valds­ins fáheyrð en á Íslandi hafi ítrekað komið upp mál þar sem ráð­herra er stað­inn að því að brjóta lög við skipun hér­aðs­dóm­ara og hæsta­rétt­ar­dóm­ara. Þetta hafi verið stað­fest í álitum umboðs­manns Alþingis og dómum Hæsta­réttar, nú síð­ast í Lands­rétt­ar­mál­inu.

Fyrirkomulag endurskoðað eftir ítrekuð ágreiningsmál

Í grein Bjargar er rakið hvernig dóms­mála­ráð­herra gekk fram­hjá umsögnum Hæstaréttar um hæfni umsækj­enda árið 2003 og 2004 þegar Ólafur Börkur Þor­valds­son og Jón Steinar Gunn­laugs­son voru skip­aðir dóm­arar. Árið 2007 gekk ráðherra svo fram hjá hæfn­is­mati dómnefndar við skipun Þor­steins Dav­íðs­sonar sem héraðsdómara. Emb­ætt­is­veit­ing­arnar vöktu gagn­rýni og komu til kasta umboðs­manns Alþingis og dóm­stóla þar sem nið­ur­staðan var sú að lögum og reglum hefði ekki verið fylgt. Þetta varð svo til­efni end­ur­skoð­unar reglna um skipun dóm­ara og hlut­verk dóm­nefndar þar sem litið var til fyr­ir­komu­lags­ins í Danmörku og Noregi. Afrakst­ur­inn voru lög nr. 45/2010 þar sem verk­svið nefndar um mat á hæfni dóm­ara var látið ná til bæði héraðs- og hæstaréttardómara og skýrar mælt fyrir um hvað skyldi koma fram í umsögn hennar.

Björg útskýrir við­tekin við­mið um skip­un­ar­vald ráð­herra og hlut­verk dóm­nefndar, eins og þau hafa birst í dóma­fram­kvæmd og álitum umboðs­manns, með eft­ir­far­andi hætti:

„Eins og gildir um alla emb­ætt­is­menn rík­is­ins er skipun dóm­ara fram­kvæmd­ar­valds­at­höfn, hér­aðs­dóm­arar eru skip­aðir af ráð­herra en lands­réttar- og hæsta­rétt­ar­dóm­arar af for­seta Íslands sam­kvæmt til­lögu frá ráð­herra. Þannig hefur póli­tísk for­ysta fram­kvæmd­ar­valds­ins beina aðkomu að því hverjir velj­ast í dóm­ara­emb­ætti. Á sama tíma gildir sú grund­vall­ar­regla stjórn­sýslu­rétt­ar­ins um skyldur ráð­herra við emb­ætta­veit­ingar, að stjórn­valdi ber að velja hverju sinni hæf­asta umsækj­and­ann. Því er ráð­herra bund­inn af almennum reglum stjórn­sýslu­réttar um und­ir­bún­ing stöðu­veit­ingar og mat á hæfni umsækj­enda. Þótt ráð­herra fari með skip­un­ar­valdið er rann­sókn­ar­skyldu þeirri sem mælt er fyrir um í 10. gr. stjórn­sýslu­laga við und­ir­bún­ing ákvörð­unar um skipun í emb­ætti dóm­ara að veru­legu leyti létt af ráð­herra. Þessi skylda er þess í stað lögð á herðar sjálf­stæðrar og óháðrar dóm­nefndar til þess að tryggja að sér­þekk­ing sé þar fyrir hendi um mat á hæfni umsækj­enda um dóm­ara­emb­ætti. Telji ráð­herra efni til að fylgja ekki til­lögum nefnd­ar­innar verður hann að reisa ákvörðun sína á frek­ari rann­sókn eftir 10. gr. stjórn­sýslu­laga. Eðlilega þarf að líta til sömu atriða og fram koma í reglum um dóm­nefnd­ina um hvað ráði hæfn­is­mati og jafn­framt tryggja að sér­þekk­ingar njóti þar við í sam­bæri­legum mæli og við störf dóm­nefnd­ar­innar. Þessi skýr­ing á sam­spili skip­un­ar­valds ráð­herra og hlut­verks nefnd­ar­innar kom skýrt fram í fyrr­greindum álitum umboðs­manns Alþingis og dómi Hæsta­réttar í máli nr. 412/2010 frá 14. apríl 2011.“

Aðkoma dómara sjálfsögð og nauðsynleg

Björg bendir á að við veit­ingu dóm­ara­emb­ætti taki ráð­herra ákvörðun um starf sem á ekki undir stjórnunar- og eft­ir­lits­heim­ildir hans sjálfs, heldur um stöðu sem til­heyrir dómsvald­inu sem gegnir eft­ir­lits­hlut­verki gagn­vart öðrum þáttum ríkis­valds­ins. Einmitt af þess­ari ástæðu beri að leit­ast við að tryggja sérstak­lega vand­aða skoðun á því hverjir telj­ist hæf­ustu umsækj­endur.

„Um þetta er alþjóð­leg sam­staða í sam­vinnu lýð­ræð­is­ríkja sem Ísland tekur þátt í og má þar nefna til­mæli ráð­herra­nefndar Evr­ópu­ráðs­ins frá 17. nóv­em­ber 2010 nr. (2010)12 um sjálf­stæði, skil­virkni og skyldur dóm­enda. Þar er lögð áhersla á að allar ákvarð­anir um skipun og starfs­frama dóm­ara skuli byggj­ast á hlut­lægum sjón­ar­miðum og verð­leikum, með hlið­sjón af hæfi, hæfni og getu til að byggja úrlausn mála á lögum. Sjálf­stætt stjórn­vald, óháð bæði rík­is­stjórn og lög­gjafa, skuli gera til­lögur til þess veit­ing­ar­valds sem form­lega skipar dóm­ara og skal það að miklu leyti skipað full­trúum frá dóms­vald­inu en einnig skuli tryggja þar breiða þátt­töku ann­arra full­trúa. Það skal fylgja gagn­særri máls­með­ferð og skila rök­studdri til­lögu til veit­ing­ar­valds­ins sem fylgi slíkri til­lögu í fram­kvæmd.“

Fram kemur að í nágranna­löndum hafi verið reynt að tryggja hæfi­legt vægi milli hand­hafa fram­kvæmd­ar­valds og dómsvalds við skipun dómara, einkum með því að setja reglur um sjálfstæðar og óháðar dómnefndir á borð við þá sem starfar hér á landi. Slíkar nefndir séu að jafn­aði að ein­hverju leyti skip­aðar dómurum.

„Þykir aðkoma dóm­ara bæði sjálf­sögð og nauð­syn­leg, enda eru þeir best færir um að meta fag­lega eig­in­leika umsækj­enda sem nýt­ast í dóm­ara­starfi og eiga hvorki per­sónu­legra né póli­tískra hags­muna að gæta. Skoðanir sem komið hafa fram í umræðu hér á landi um að dóm­arar eigi ekki að koma að mati á hæfni umsækj­anda um dóm­ara­emb­ætti eru þannig á skjön við við­teknar skoð­anir og skipu­lag sem almennt gilda um þessi efni í ríkjum Evrópu.“

Björg bendir á að dóm­nefndum sé í senn ætlað að tak­marka vald fram­kvæmd­ar­valds­ins við skipun dómara með vand­aðri og fag­legri umsögn um hæfni umsækj­enda – og draga þannig úr líkum á því að geðþóttaákvarð­anir ráðherra ráði för – en einnig að tryggja að fram fari vönduð rannsókn á hæfni umsækj­enda til und­irbúnings þeirri ákvörðun ráðherra að skipa dómara. Skiptar skoð­anir hafi verið um hvort rétt sé að ráðherra sé bund­inn af umsögn dóm­nefndar, enda væri með slíku fyr­ir­komu­lagi í raun verið að færa ábyrgð­ina til stjórnvalds sem ekki er ábyrgt gagn­vart þing­inu og sækir þannig hvorki beint né óbeint umboð sitt til þjóð­ar­innar.

„Þessi umræða er alþekkt, meðal ann­ars á Norð­ur­löndum en sú skoðun hefur orðið ofan á t.d. í Noregi og Danmörku að þótt umsagnir sér­skip­aðra og sjálf­stæðra umsagn­ar­að­ila með full­trúum dóm­ara, lög­manna og almenn­ings um mat á hæf­asta umsækj­anda séu ekki form­lega bind­andi og skip­unin sé á hendi fram­kvæmd­ar­valds­ins (kon­ungur skipar dóm­ara að til­lögu ráð­herra) hefur til­lögum nefnd­anna ávallt verið fylgt.“

Björg fjallar ítar­lega um Lands­rétt­ar­málið og það hvernig Sigríður Andersen dóms­mála­ráð­herra, með stuðn­ingi Alþingis, vék frá til­lögum dóm­nefndar við skipun dóm­ara við Lands­rétt án þess að stand­ast þær kröfur sem á ráð­herra hvíla sam­kvæmt lögum. Sem kunn­ugt er komst Hæsti­réttur að þeirri nið­ur­stöðu þann 19. des­em­ber 2017 að máls­með­ferð ráð­herra hefði verið and­stæð 10. gr. stjórn­sýslu­laga og þannig einnig verið ann­marki á með­ferð máls­ins á Alþingi. Með þessu brást Alþingi hlut­verki sínu, láð­ist að ganga úr skugga um að ráð­herra hefði gætt réttra vinnu­bragða og und­ir­búið ákvörðun sína í sam­ræmi við reglur stjórn­sýslu­réttar.

Ábyrgð ráðherra einungis formleg og
reglur haldlausar þegar lög eru brotin

Í lok greinar sinnar víkur Björg að ábyrgð ráð­herra og afleið­ingum af lög­brotum við skipun dóm­ara. Nið­ur­lagskafl­inn hljóðar svo:

„Athygl­is­vert er að skoða hvernig birt­ast í fram­kvæmd­inni meg­in­rökin fyrir að ráð­herra skuli eiga end­an­legt ákvörð­un­ar­vald um skipun dóm­ara, þ.e. að hann beri ábyrgð á skip­un­inni. Reglur um ábyrgð ráð­herra ættu að veita sér­stakt aðhald til þess að hann vandi til máls­með­ferðar, ekki síst í ljósi þeirra áfell­is­dóma og álita umboðs­manns um dóm­ara­skip­anir sem gengið hafa á síð­ustu árum. 

Um laga­lega ábyrgð ráð­herra er fjallað í 14. gr. stjórn­ar­skrár­innar og lögum um ráð­herra­á­byrgð. Samkvæmt því er ljóst að ráð­herra ber bæði per­sónu­lega refsi­á­byrgð og skaða­bóta­á­byrgð vegna brota sem hann fremur í emb­ætti. Þing­ræð­is­reglan ætti auk þess að tryggja að ráð­herra beri póli­tíska ábyrgð gagn­vart þing­inu vegna brota eða ann­arra yfir­sjóna í starfi eða ein­fald­lega þegar ráð­herra missir traust þings­ins þótt ekki sé um lög­brot sé að ræða. Fram­kvæmdin hefur hins vegar leitt í ljós að þessar ábyrgð­ar­reglur eru hald­lausar þegar ráð­herra brýtur lög við skipun dóm­ara. Sem kunn­ugt er hefur ákvæðum laga um ráð­herra­á­byrgð og sak­sókn ráð­herra fyrir Lands­dómi aðeins einu sinni verið beitt og ljóst að þær geta aðeins átt við alvar­leg­ustu til­vik emb­ætt­is­brota þar sem um ásetn­ing eða stór­fellt gáleysi ráð­herra er að ræða. Þá er stað­reynd að póli­tískar afleið­ingar fyrir ráð­herra ger­ist hann brot­legur við lög við skipun dóm­ara hafa engar orðið. Ráðherra missir þrátt fyrir allt ekki traust meiri­hluta þings­ins og situr áfram í emb­ætti. 

Þá flækir málið að Alþingi sem átti sjálft að hafa eft­ir­lit með vinnu­brögðum ráð­herra við skipun dóm­ara og veita þannig aðhald, braut einnig gegn laga­fyr­ir­mælum um máls­með­ferð. Í raun kemur ekki á óvart að þetta aðhalds­hlut­verk sé veikt en und­ir­strikar hversu lítt ígrundað það var að setja fyr­ir­mæli um aðkomu Alþingis að dóm­ara­skipun í lög árið 2010. Augljóst mátti vera, sem nú hefur komið fram, að ráð­herra í rík­is­stjórn með þing­meiri­hluta að baki sér getur að öðru jöfnu fengið sam­þykki meiri­hluta alþing­is­manna fyrir til­lögu um að víkja frá mati fag­legrar dóm­nefndar um hæfni umsækj­enda um dóm­ara­emb­ætti. Er þessi til­högun óneit­an­lega á skjön við það mark­mið dóm­stóla­laga að póli­tískar áherslur ráði ekki för við dóm­ara­skipun.

Nið­ur­staðan er að ábyrgð ráð­herra er ein­ungis form­leg og aðhaldið er aðeins eftir á þegar skipun dóm­ara hefur átt sér stað. Við bæt­ist að vegna aðkomu Alþingis sem á að leggja mat á hvort til­lögur ráð­herra séu rétti­lega und­ir­búnar eru emb­ætt­is­færslur ráð­herra í reynd færðar undan eft­ir­liti umboðs­manns Alþingis þar sem ákvarð­anir þings­ins eru utan starfs­sviðs hans lögum sam­kvæmt. Afleið­ingar lög­brota við skipun dóm­ara eru að ríkið ber bóta­á­byrgð og er skylt að greiða skaða­bætur til hæf­ustu umsækj­enda að mati dóm­nefndar sem ráð­herra hefur gengið fram­hjá, geti þeir sýnt fram fjár­tjón eða miska. Ekki verður séð að þetta sé til þess fallið að draga úr við­leitni ráð­herra til fylgja ekki fag­legu mati sjálf­stæðra nefnda sem falið er að tryggja að hæf­ustu umsækj­endur velj­ist í emb­ætti dóm­ara. 

Viðbrögð dóms­máls­mála­ráð­herra við dómum Hæsta­réttar frá 19. des­em­ber 2017 að lýsa sig ósam­mála nið­ur­stöðum þeirra og setja þurfi reglur um máls­með­ferð þegar ráð­herra hyggst víkja frá til­lögum hæfn­is­nefndar gefa til kynna að ekki verði breyt­ing hér á. Á meðan sitj­andi vald­hafar van­treysta áfram og ganga fram hjá, með sam­þykki póli­tísks kjör­ins meiri­hluta Alþingis á hverjum tíma, til­lögum fag­legrar og sjálf­stæðrar nefndar sem ætlað að meta hæfni manna til að gegna dóm­ara­emb­ætti, munu deilur áfram setja mark sitt á dóm­ara­skip­anir. Er þá hætt við að grafið verði undan sjálf­stæði dóms­valds­ins á Íslandi og trausts sem almenn­ingur þarf að bera til dóm­stóla, þeirri stoð stjórn­skip­un­ar­innar sem flest lýð­ræð­is­ríki vilja halda í heiðri.“

Grein Bjargar Thoraren­sen í heild má lesa í Úlfljóti, en þar eru jafn­framt birtar fjórar rit­rýndar fræði­greinar. Blaðið er fáan­legt í Lögbergi, Háskóla Íslands.