Á málþingi sem umhverfis-, orku- og loftslagsráðuneytið og Loftslagsráð héldu nýverið um stjórnun loftslagsmála og hlutverk loftslagsráða kom skýrt fram mikilvægi sterkrar og vel uppbyggðrar löggjafar til að ná settum loftslagsmarkmiðum því loftslagsváin væri í raun tilkomin vegna ómarkvissrar stjórnunar og vanhæfni stjórnmálanna til að taka á orsökum og afleiðingum loftslagsbreytinga af mannavöldum (e. Climate crisis is a governance and politics failure). 

Bretland og Danmörk eru gjarnan tekin sem dæmi um lönd með skýra loftslagslöggjöf, vel afmarkað hlutverk loftslagsráðs innan lagarammans og vel skilgreint lagalega hvernig stjórnvöld skulu taka mið af ráðleggingum og eftirliti loftslagsráðs, svo sem hvað varðar tímasett og mælanleg loftslagsmarkmið, leiðir til að ná þeim, reglulega eftirfylgni og mat á árangri. 

Skýr loftslagslöggjöf Breta

Bresku loftslagslögin eru í grunninn frá árinu 2008 og innihalda lagalega bindandi markmið um að draga skuli úr losun gróðurhúsalofttegunda frá Bretlandi. Upphaflega fól markmiðið í sér að dregið skyldi úr losun um að minnsta kosti 80 prósent fyrir árið 2050 miðað við losun árið 1990 en var uppfært árið 2019 og hljóðar nú upp á að dregið skuli úr losun um að minnsta kosti 100 prósent („net zero“) fyrir 2050 miðað við 1990. Samkvæmt lögunum skulu stjórnvöld láta vinna áætlanir um samdrátt í losun sem setja lagalega bindandi mörk á magn losunar frá landinu yfir fimm ára tímabil í senn og skuldbinda stjórnvöld þannig til að þróa og birta samþættar stefnur sem ætlað er að ná áður lögfestum samdrætti í losun innan hvers fimm ára tímbils. Hver fimm ára áætlun er því hugsuð sem varða í átt að settu marki og er ætlað að tryggja að aðgerðir eigi sér stað núna til að ná öllum áföngum fyrir árið 2050. Áætlanirnar eru lögfestar 12 ár fram í tímann frá upphafi hvers fimm ára tímabils, til að skapa nægt rými fyrir stjórnvöld að þróa og setja reglur og fyrir atvinnulífið að fjárfesta. Þessi misserin eru Bretar að hefja undirbúning gerðar sjöundu aðgerðaáætlunar sinnar, fyrir árabilið 2038–2042.

Nefnd um loftslagsbreytingar/loftslagsráð

Samkvæmt lögunum skal vera til staðar sjálfstæð stofnun, sem ætlað er að tryggja eftirfylgni með ákvæðum þeirra. Breska loftslagsráðið (UKCCC) er þannig sjálfstætt og óháð í sínum störfum, skipað pólitískt hlutlausum sérfræðingum með fagþekkingu á sviði loftslagsmála. Sérfræðiúrvinnsla, svo sem greiningar, skýrslugerð og fleira er unnin að mestu innanhúss, af hópi ríflega 40 starfsmanna skrifstofu ráðsins sem einnig eru í þéttu samstarfi við alla helstu hópa hagaðila, ásamt meðlimum ráðsins. Lögbundin hlutverk ráðsins eru meðal annars að ráðleggja þarlendum stjórnvöldum um langtíma losunarmarkmið, hver samdráttarviðmið hverrar fimm ára áætlunar skuli vera og upplýsa breska þingið árlega um árangur, miðað við sett markmið stjórnvalda um samdrátt í losun. Vert er að nefna að loftslagsráðið er einnig með sambærilegt hlutverk hvað varðar stefnur og áætlanir stjórnvalda um aðlögun samfélagsins að loftslagsbreytingum.

Í lögunum er tekið skýrt fram að ráðið er eingöngu ráðgefandi og lokaákvarðanir er varða lögbundin markmið og alla tengda stefnumótun og stefnur eru teknar af stjórnvöldum. Engu að síður kveða lögin líka á um að stjórnvöld þurfa að taka mið af ráðleggingum ráðsins og færa opinberlega rök fyrir ákvörðunum sínum ef þau ákveða annað. 

Samþætt loftslagslöggjöf Dana

Danir horfðu meðal annars til reynslu Breta þegar dönsk lög um loftslagsmál voru uppfærð árið 2020 og útfærð mun ítarlegar en áður. Að baki samþykkt nýju laganna lá breið pólitísk samstaða og væntingar um aukin loftslagsárangur Danmerkur með skýrari lagaramma. Lögin setja meðal annars bindandi markmið um 70 prósent samdrátt í losun fyrir árið 2030, miðað við losun árið 1990 og kolefnishlutleysi landsins fyrir árið 2050. Texti laganna kveður á um almenna aðgerðaskyldu stjórnvalda og stuðlar þannig að þau standi við skuldbindingar sínar og slaki ekki á aðgerðum í loftslagsmálum. Lögin leggja margvíslegar kröfur á stjórnvöld varðandi gagnsæi og skýrslugerð, þar með talin gerð áætlunar um samdrátt í losun tíu ár fram í tímann sem uppfæra skal að lágmarki á fimm ára fresti. Ráðherra loftslagsmála ber ábyrgð á áætlunargerðinni og eftirfylgni með henni, sem og á reglubundinni upplýsingagjöf til danska þingsins, svo sem varðandi áformaðar loftslagsaðgerðir hvers árs og væntan og raunárangur aðgerða sem miða að samdrætti í losun.

Loftslagsráð

Danska loftslagsráðið er, eins og það breska, með skýran lagalegan tilgang. Lögbundin hlutverk ráðsins eru meðal annars að leggja ráðherra loftslagsmála til óhlutdræga ráðgjöf varðandi setningu loftslagsmarkmiða og eftirfylgni með þeim. Ráðinu er einnig falið að gefa ráðherranum árlega endurgjöf á stöðu loftslagsmála og leggja mat á raunárangur samdráttar, miðað við framsett markmið stjórnvalda. Samkvæmt lögunum er ráðherra skylt að bregðast við tilmælum ráðsins og kynna viðbrögð sín fyrir danska þinginu, sem hluta af árlegri kynningu á loftslagsáætlun stjórnvalda. Danska loftslagsráðið er sjálfstætt og óháð og skipað sérfræðingum með fagþekkingu á sviði loftslagsmála. Það heldur úti 20 manna skrifstofu sem sinnir sérfræðivinnu og annarri starfsemi fyrir hönd ráðsins.

Samtalsvettvangur

Í dönsku loftslagslögunum er kveðið á um að loftslagsráðið skuli stofna samtalsvetttvang um loftslagsmál („Klimadialogforum“) sem ætlað er að tryggja öflug samskipti og virka samvinnu á milli ráðsins og hagaðila. Ráðherra loftslagsmála ákveður hvaða samtök eða stofnanir skuli tilnefna meðlimi til setu í vettvangnum en loftslagsráðið sér um að skipa þá sem verða fyrir valinu, til allt að þriggja ára í senn. Samkvæmt lögunum skulu loftslagsráð og samtalsvettvangurinn funda í undanfara útgáfu árlegrar lögbundinnar stöðuskýrslu og annarra stærri skýrslna ráðsins. Á fundunum skal ráðið kynna niðurstöður sínar fyrir meðlimum vettvangsins sem gefst þannig kostur á að taka tímanlega saman eigin viðbrögð og ábendingar og birta þær samhliða útgáfu ráðsins.

Aðgerðamiðuð loftslagslöggjöf Íslendinga

Lög um loftslagsmál voru fyrst samþykkt af Alþingi árið 2012. Í lögunum eru ekki sett fram töluleg markmið um samdrátt í losun frá Íslandi en áhersla lögð á aðgerðir. Samkvæmt þeim lætur ráðherra umhverfismála gera aðgerðaáætlun í loftslagsmálum með tillögum að aðgerðum til að draga úr innlendri losun svo Ísland geti staðið við stefnu sína og alþjóðlegar skuldbindingar. Endurskoða skal áætlunina, og eftir atvikum uppfæra, eigi sjaldnar en á þriggja ára fresti og hafa samráð við hagsmunaaðila við gerð hennar. 

Í lögunum segir einnig að ráðherra skuli setja á laggirnar nefnd sem skal hafa umsjón með að áætluninni sé hrundið í framkvæmd, móta tillögur um ný verkefni og veita ráðherra upplýsingar og ráðgjöf. Til viðbótar við ráðgefandi hlutverk hefur nefndin einnig aðhaldshlutverk og skal árlega skila skýrslu til ráðherra þar sem kemur fram hvaða árangur hefur náðst, mat nefndarinnar á stöðunni og tillögur til úrbóta. Ráðherra skipar formann nefndarinnar án tilnefningar en ráðherrar tiltekinna málaflokka og Samband íslenskra sveitarfélaga tilnefna einn fulltrúa hver, til setu í nefndinni.

Stofnun loftslagsráðs og lagabreytingar árið 2019

Haustið 2015 var ákall um stofnun loftslagsráðs lagt fram á Alþingi og vorið 2016 samþykkti Alþingi með miklum meirihluta þingsályktun um að fela ríkisstjórninni að setja á fót loftslagsráð sem hafi það meginhlutverk að gera ráðstafanir til að draga úr losun gróðurhúsalofttegunda á Íslandi. Loftslagsráð var stofnað vorið 2018 á grunni þingsályktunarinnar en fékk lagastoð ári síðar þegar Alþingi samþykkti breytingar á lögum um loftslagsmálum. Í uppfærðum lögum frá 2019 segir að starfrækja skuli loftslagsráð sem hefur það meginhlutverk að veita stjórnvöldum aðhald og ráðgjöf um stefnumarkandi ákvarðanir og markmið Íslands sem tengjast loftslagsmálum. Tilgreint er sérstaklega að atvinnulífið, háskólasamfélagið, umhverfissamtök og sveitarfélög skuli eiga fulltrúa í ráðinu. Einn aðili starfar hjá Loftslagsráði og stýrir skrifstofu þess. 

Ekki voru gerðar neinar frekari breytingar á lögunum í því skyni að tengja hlutverk og verkefni loftslagsráðs á bindandi hátt við ábyrgð stjórnvalda og árlega upplýsingagjöf ráðherra til þingins, líkt og gert er til dæmis í bæði bresku og dönsku lögunum. Hins vegar var nefnd ráðherra fest nánar í sessi og breytt í verkefnisstjórn  sem skal sjá um að móta tillögur að aðgerðum, hafa umsjón með að þeim sé hrundið í framkvæmd og skila árlega skýrslu til ráðherra um framgang aðgerðaáætlunar. Í skýrslunni skal fara yfir þróun losunar og hvort hún sé í samræmi við áætlanir, fjalla um framgang aðgerða og eftir atvikum setja fram ábendingar verkefnisstjórnar. 

Árið 2020 var gerð breyting á lögum um loftslagsmál sem fól meðal annars í sér skýrari stjórnvaldsábyrgð ráðherra gagnvart framkvæmd laganna og ábyrgð á gerð aðgerðaáætlunar. Loftslagsráð var listað sem hluti af skilgreindum stjórnvöldum í 3. gr. laganna en ekki útfært nánar hvað það felur í sér. Einnig bættist við nýr kafli um skuldbindingar í loftslagsmálum til 2030. Þar er kveðið á um að Ísland skuli að lágmarki draga úr losun til ársins 2030 í samræmi við alþjóðlegar skuldbindingar landsins en ekki eru gefin upp töluleg viðmið; aðeins að Ísland skuli standa við það samdráttarmarkmið sem landið fær úthlutað innan sameiginlegs markmiðs Evrópusambandsins, Noregs og Íslands til að uppfylla skuldbindingar Parísarsamningsins. Árið 2021 varð markmið um kolefnishlutleysi Íslands fyrir árið 2040 svo hluti af lögum um loftslagsmál, samþykkt af miklum meirihluta Alþingis. Markmiðið nær yfir losun Íslands en ekki er búið að skilgreina nánar hver þáttur landnotkunar verður innan þess.

Hvernig stendur Ísland sig?

Það er ljóst að íslensk loftslagslöggjöf er ekki byggð upp á sama hátt og breska eða danska löggjöfin. Töluleg markmið um samdrátt í losun og verkferlar til að ná þeim eru fjarri því eins skýr og markviss í íslensku löggjöfinni og hinum áðurnefndu. Eins skortir ákvæði um almenna aðgerðaskyldu stjórnvalda og aðkomu Alþingis að eftirliti og ákvarðanatöku hvað varðar loftslagsmarkmið Íslands og tengdar aðgerðir. Loftslagsráð hefur ítrekað bent á alvarleika þess, nú síðast í uppgjöri sínu í júní 2023. 

Loftslagsráð Danmerkur, Bretlands og annarra nágrannalanda okkar eiga það flest sammerkt að til þeirra er stofnað á grunni loftslagslaga viðkomandi landa til að fylgja eftir skýrum ákvæðum sama lagaramma um: a) hvernig skuli standa að samdrætti í losun/aukinni bindingu gróðurhúsalofttegunda og b) hvernig gengur að fylgja settum markmiðum eftir. Ráðin eru þannig púsl í mun stærri mynd. 

Það sama á ekki við hérlendis. Eins og kemur fram hér ofar, var íslenska loftslagsráðið stofnað vorið 2018 á grunni þingsályktunar frá árinu 2016 og tilurð þess síðar lögfest við breytingar á lögum um loftslagsmál árið 2019. Það var gert án þess að tengja hlutverk ráðsins og starfsemi beint við undirbúning loftslagsmarkmiða stjórnvalda og leiða til að ná þeim eða eftirfylgni með væntum árangri samanborið við raunárangur. Í lögum um loftslagsmál segir einnig að tryggja skuli að hagaðilar eigi fulltrúa í ráðinu, á meðan nágrannalönd okkar hlutast til um að tryggja óhlutdrægni og hlutleysi loftslagsráða sinna með skýrum lagaákvæðum um hæfniviðmið og hlutleysi meðlima.

Samkvæmt gildandi lögum um loftslagsmál hefur verkefnisstjórn ráðherra um gerð aðgerðaáætlunar og eftirfylgni með henni í raun mun skýrara lögbundið hlutverk og tengingu við verkferla stjórnvalda en Loftslagsráð hefur. Það er afar óheppilegt að stjórnvöld séu þannig ein að leiða vagninn og fylgjast með sjálfum sér í stað þess að nýta betur og markvissar tækifærin sem felast í að virkja sjálfstæði og sérfræðigetu Loftslagsráðs til fulls, til samræmis við það sem best gerist hjá nágrannalöndum okkar.

Úttektir Loftslagsráðs allt frá árinu 2019 hafa sýnt að umtalsverðra umbóta er þörf til að stjórnun og stjórnkerfi loftslagsmála hérlendis virki sem skyldi. Samkvæmt stjórnarsáttmála ríkisstjórnarinnar stendur til að styrkja stjórnsýslu loftslagsmála á kjörtímabilinu og frumvarp um lög um loftslagsmál er á þingmálalista ríkisstjórnarinnar á yfirstandandi vorþingi. Vonandi er því ástæða til bjartsýni um að nauðsynlegar breytingar á stjórnun, stjórnkerfi og stjórnsýslu loftslagsmála séu í farvatninu.