Árið 2017 var ég skipaður af Íslands hálfu til að gegna hlutverki matsmanns í úttektarteymum Samtaka ríkja gegn spillingu (GRECO) í fimmtu úttektarumferð samtakanna á stöðunni í aðildarríkjunum. Eftir að hafa setið undirbúningsnámskeið á vegum samtakanna í Strassborg fór ég í úttektarheimsókn til Finnlands árið 2018 en horft er til þess að matsmenn fari fyrst til aðildarríkis sem býr við svipað regluverk og umhverfi og heimaríki þeirra. Það sama gilti ekki alls kostar um Kýpur, landið sem tók á móti mér þann 11. desember 2022. Stjórnarfarið á eyjunni er einstakt meðal aðildarríkja Evrópusambandsins en auk þess var veðurfarið frábrugðið því sem ég á að venjast á aðventunni, þ.e. tuttugu stiga hiti og sól og þroskaðar appelsínur á laufguðum trjánum. Í þessum pistli er ætlunin að segja stuttlega frá GRECO-samstarfinu og heimsókninni en úttektarskýrslan birtist opinberlega þann 2. október sl. (hlekkur).
GRECO-verkefnið
GRECO var komið á fót 1. maí 1999 í Strassborg samkvæmt ákvörðun ráðherranefndar Evrópuráðsins. Opinbert nafn samtakanna er Groupe d’Etats contre la corruption og kemur skammstöfunin þaðan en í enskri þýðingu útleggst nafnið sem Group of States Against Corruption. Sautján ríki stóðu að samtökunum í upphafi, þeirra á meðal Ísland, en í dag standa fimmtíu ríki að samtökunum. Fleiri ríki njóta því aðildar að GRECO en Evrópuráðinu en sem dæmi um aðildarríki GRECO utan Evrópuráðsins má nefna Bandaríkin.
Markmið samtakanna er að efla getu aðildarríkjanna til að berjast gegn spillingu með því að fylgjast með því hvernig þau uppfylla staðla Evrópuráðsins á sviðinu. Sem dæmi um slíka staðla má nefna ályktun (97)24 um tuttugu meginreglur í baráttu gegn spillingu frá 6. nóvember 1997 (hlekkur), tilmæli ráðherranefndar Evrópuráðsins Rec(2000)10 um siðareglur fyrir opinbera starfsmenn frá 11. maí 2000 (hlekkur) og tilmæli Rec(2003)4 um setningu reglna gegn spillingu við fjármögnun stjórnmálaflokka og kosningabaráttu frá 8. apríl 2003 (hlekkur).
Aðferðafræði GRECO
Aðferðafræði GRECO gengur út á að framkvæma kerfisbundnar úttektir á stöðunni innan hvers aðildarríkis. Úttektirnar skiptast eftir málefnasviðum samkvæmt ákvörðun GRECO hverju sinni og eru þær orðnar fimm frá stofnun samtakanna:
-
Fyrsta úttektarumferðin (frá 1. janúar 2000) um stjórnvöld sem hafa það hlutverk að berjast gegn spillingu og friðhelgi (e. immunities).
-
Önnur úttektarumferðin (frá 1. janúar 2003) um ávinning af spillingu, spillingu í stjórnsýslu og meðal lögaðila, lög og reglur á sviði skatta- og fjármála til að berjast gegn spillingu o.fl.
-
Þriðja úttektarumferðin (frá 1. janúar 2007) um ákærur og gagnsæi fjárframlaga til stjórnmálastarfsemi.
-
Fjórða úttektarumferðin (frá 1. janúar 2012) um varnir gegn spillingu meðal þingmanna, dómara og saksóknara.
-
Fimmta úttektarumferð (frá 20. mars 2017) um varnir gegn spillingu og eflingu heilinda hjá æðstu handhöfum framkvæmdarvalds og lögreglu.
Úttektirnar fara í grófum dráttum fram þannig að fyrst svara stjórnvöld spurningalista og starfsfólk GRECO vinnur úr svörunum yfirlit um stöðuna á því sviði sem viðkomandi úttekt lýtur að. Því næst fer úttektarteymi á vegum samtakanna í vikulanga heimsókn og safnar frekari upplýsingum og gögnum. Úttektarteymin (e. GRECO Evaluation Team, „GET“) eru skipuð sjálfstæðum sérfræðingum frá öðrum aðildarríkjum en starfsmaður samtakanna er jafnan með í för. Hlutverk sérfræðinganna er bæði að staðreyna þær upplýsingar sem fram hafa komið í svörum við spurningalistunum og gera tillögur að úrbótum í úttektarskýrslu. Það er einkum gert með viðtölum við opinbera starfsmenn en einnig starfsfólk fjölmiðla og óháðra félagasamtaka. Mikið er lagt upp úr að viðtölin fari fram í trúnaði til að ekki sé hægt að rekja gagnrýni á stjórnvöld, lagasetningu o.s.frv. til nafngreindra einstaklinga. Því er t.d. ekki talið fært að taka viðtölin í gegnum fjarfundabúnað.
Drög að úttektarskýrslu eru ávallt send stjórnvöldum til athugasemda áður en þau eru tekin fyrir og rædd á aðalfundum GRECO í Strassborg. Eftir að skýrslan er samþykkt fá stjórnvöld 18 mánuði til að gera grein fyrir viðbrögðum sínum við þeim tillögum til úrbóta sem gerðar voru. Í kjölfarið vinnur nýtt úttektarteymi eftirfylgniskýrslu þar sem lagt er mat á aðgerðir stjórnvalda. Niðurstaða matsins getur verið þrenns konar, þ.e. að brugðist hafi verið við tillögu að öllu leyti, það hafi verið gert að hluta eða að ekki hafi verið brugðist við henni með fullnægjandi hætti. Eftir atvikum geta slíkar eftirfylgniskýrslur orðið fleiri en tvær.
Tillögur, ábendingar eða tilmæli?
Í opinberri umræðu á Íslandi er nokkuð algengt að ábendingar GRECO séu virtar af sjónarhóli tölfræðinnar. Nálgun fjölmiðla er þá að gera grein fyrir því hvað stjórnvöld hafi uppfyllt stórt hlutfall af tilmælum samtakanna (sjá t.d. hér, hér, hér og hér) en minna púður virðist gjarnan lagt í efnislega greiningu á þeim. Að baki býr væntanlega sú afstaða að Íslandi beri að fylgja tilmælum GRECO í einu og öllu. Aðrir notast við hugtök á borð við ábendingar, tillögur eða jafnvel leiðbeiningar (sjá t.d. hér) til að leggja áherslu á að ekki sé um bindandi tilmæli að ræða.
Eins og gengur liggur raunveruleikinn einhvers staðar á milli þessara tveggja nálgana. Enda þótt tillögur GRECO séu tæknilega séð ekki lagalega bindandi fyrir íslensk stjórnvöld hvílir samstarfið á því að aðildarríkin taki þær alvarlega. Í þessu sambandi má t.d. horfa til dóma Mannréttindadómstóls Evrópu en samkvæmt 2. gr. laga um mannréttindasáttmála Evrópu, nr. 62/1994, eru þeir ekki „bindandi að íslenskum landsrétti“. Þó má vera augljóst að verulega myndi hrikta í stoðum evrópska mannréttindakerfisins ef aðildarríki sáttmálans virtu niðurstöður dómstólsins sem hverjar aðrar ábendingar. Með sama hætti myndi GRECO-samstarfið glata gildi sínu ef stjórnvöld aðildarríkjanna virtu tilmæli samtakanna að vettugi.
Viðbrögð aðildarríkjanna við tilmælum GRECO
Sá munur er þó á tilmælum GRECO og dómum Mannréttindadómstóls Evrópu að með dómunum er leyst með afgerandi hætti úr fyrirliggjandi álitamáli. Tilmæli GRECO eru hins vegar bæði almennari og opnari og yfirleitt eru ýmsar leiðir færar til að bregðast við þeim. Stjórnvöld hafa þannig jafnan verulegt svigrúm til að velja aðgerðir til úrbóta en það eru hins vegar samtökin sem eiga lokaorðið um það hvort þær hafa heppnast.
Í þessu sambandi er vert að benda á að stundum gera samtökin tillögur um aðgerðir sem stjórnvöld viðkomandi ríkis eru ósammála því að ráðast skuli í. Sem dæmi má nefna tillögu samtakanna til Íslands um að komið verði á „virku viðurlagakerfi“ vegna brota á siðareglum æðstu handhafa framkvæmdarvalds en á Íslandi hefur almennt verið litið svo á að slíkar reglur gegni fremur leiðbeinandi hlutverki. Í athugasemdum íslenskra stjórnvalda til samtakanna hefur verið bent á að öllum alvarlegri brotum á ákvæðum siðareglna fylgi viðurlög sem mælt sé fyrir um í öðrum tegundum reglna, þ.e. einkum almennum hegningarlögum. Því sé óþarft að mæla sérstaklega fyrir um viðurlög fyrir brot gegn siðareglum (sjá hér, bls. 4, 14. mgr.).
Einnig má benda á að tillögur GRECO geta lotið að atriðum sem eðlilegt er að taki lengri tíma en 18 mánuði að bregðast við. Það getur m.a. átt við um tilmæli sem krefjast meiri háttar lagabreytinga. Það er því ekki sér-íslenskt fyrirbæri að stjórnvöld hafi aðeins brugðist við hluta tilmæla GRECO þegar kemur að gerð eftirfylgniskýrslu. Sem dæmi má nefna að Danir töldust aðeins hafa brugðist nægjanlega við tveimur tilmælum af fjórtán í fyrstu eftirfylgniskýrslu vegna fimmtu umferðar samtakanna og einum tilmælum til viðbótar að hluta (sjá hér). Hér er ekki ætlunin að verja slík viðbrögð heldur einungis benda á að þau tíðkast meðal allra aðildarríkjanna.
Úttektarteymið og heimsóknin
Eins og áður segir beinist fimmta úttektarumferð GRECO annars vegar að æðstu handhöfum framkvæmdarvalds og hins vegar að lögreglu. Skipun matsteymisins tekur mið af þessu en jafnan sjá tveir matsmenn um hvorn hluta. Með mér í teyminu sem fór til Kýpur í desember 2022 voru þau Vladimir Georgiev frá Norður-Makedóníu, Mihaita Traian Barlici frá Rúmeníu og Michelle Morales frá Bandaríkjunum. Með okkur frá skrifstofu GRECO voru þær Laura Sanz-Levia og Tanja Gerwien.
Viðtölin fóru fram í ráðstefnuhöll í útjaðri höfuðborgarinnar Níkósíu frá mánudegi til fimmtudags. Þétt dagskrá og langir dagar voru nauðsynlegur fórnarkostnaður til að hitta stóran hluta af embættismönnum landsins sem sinna vörnum gegn spillingu augliti til auglitis. Hugmyndafræði GRECO gengur út á að einungis þannig myndist nægjanlegur skilningur á ástandinu innan ríkis svo hægt sé að setja sig í stellingar til að benda á það sem betur mætti fara. Það reyndist raunin en í viðtölunum komu fram ýmsar nýjar upplýsingar og gagnrýnisraddir sem ekki var að finna í svörum við spurningalistum GRECO.
Kýpverskt stjórnarfar og pólitískt umhverfi
Fyrir utan veðurfarið er stjórnarfar Kýpverja býsna ólíkt því sem við búum við norðar í álfunni. Eins og margir vita skiptist eyjan nokkurn veginn í tvennt, annars vegar í Evrópusambandsríkið Kýpur en hins vegar Norður-Kýpur, sem komið var á fót eftir innrás Tyrkja árið 1974 og nýtur ekki viðurkenningar annarra ríkja en Tyrklands. Á milli þeirra eru víggirt landamæri sem skipta m.a. Níkósíu í tvennt, ekki ósvipað því sem var í Berlín eftir síðari heimsstyrjöld. Frá árinu 2003 hefur þó verið hægt að fara á milli hlutanna tveggja með framvísun vegabréfs.
Fyrir innrásina stóðu grísku og tyrknesku þjóðarbrotin saman að stjórn ríkisins og veittu hvort öðru hálfgert aðhald í þeim efnum. Til að mynda var gert ráð fyrir því að forsetinn kæmi úr röðum grískra Kýpverja en varaforsetinn væri fulltrúi tyrkneskra Kýpverja. Hvor um sig gat beitt neitunarvaldi í tilteknum löggjafar- og stjórnarmálefnum. Stjórnarskrá Kýpur, þ.e. grísk-Kýpverska hlutans, mælir enn fyrir um þetta fyrirkomulag í orði kveðnu en tyrknesk-Kýpverska varaforsetanum og ráðherrum var hins vegar vikið úr ríkisstjórninni í kjölfar innrásarinnar. Forseti Kýpur er því valdamikill og er bæði þjóðhöfðingi og forsætisráðherra auk þess að eiga neitunarvald um lagasetningu og allar ákvarðanir um utanríkismál, varnarmál og öryggismál landsins. Hlutverk hans er einsdæmi meðal aðildarríkja ESB. Af þessu tilefni segir m.a. í úttektarskýrslu GRECO að stjórnarfar ríkisins kalli á skilvirkt ábyrgðarkerfi sem veiti forsetanum aðhald (e. efficient system of checks and balances to hold the President accountable) (sjá hér, bls. 12, 30. mgr.).
Niðurstöður og lokaorð
Niðurstaða teymisins var að gera tillögur til kýpverskra stjórnvalda í 22 töluliðum, þar af 13 sem varða æðstu stjórnsýslu og 8 sem varða handhafa lögregluvalds (sjá hér, bls. 65-68). Tillögurnar eru margar keimlíkar þeim sem gerðar hafa verið til annarra aðildarríkja í sömu umferð enda er almennt stefnt að því að samræmi ríki innbyrðis í úttektum GRECO. Meðal athugasemda GRECO voru að heilindakerfi landsins byggði um of á fjölda stjórnsýslunefnda sem hver um sig starfaði á þröngu sviði með takmarkað fjármagn til að spila úr. Nýlega barst mér til eyrna að stjórnvöld hefðu tilkynnt um að skipuð verði ný nefnd til að bregðast við tilmælunum.
Í lokin má geta þess að eftir viðtölin gafst mér löng helgi til að taka út sólarstrendur landsins og fresta jólaundirbúningi og þátttöku í uppeldi dóttur minnar, sem var þriggja mánaða gömul þegar heimsóknin fór fram. Á leiðinni heim varð ég svo veðurtepptur í Póllandi í tvo daga í viðbót og kom því heim 21. desember. Þegar þetta er skrifað, ári síðar, virðist fjölskyldulífið þó ekki hafa beðið varanlegan skaða af.
Athugasemdir