Íslensku sóttvarnarlögin eru svo sem ekki eitthvað sem maður les sér til dægrastyttingar – eða hugsar um sérstaklega þegar vald og valdbeiting er til umræðu. Ekki að minnsta kosti hingað til. Síðustu vikur hafa hins vegar sýnt okkur að það er eins gott að þekkja þessi lög – ekki síst í landi þar sem sérstök neyðarlög þekkjast varla og þaðan af síður herlög. Sóttvarnarlögin fela nefnilega í sér ákvæði sem við vissar aðstæður gerbreyta lögmætri beitingu valds.
Um daginn lýsti Svandís Svavarsdóttir heilbrigðisráðherra því hvernig stjórnvöld hefðu byrjað að huga að viðbrögðum þegar ljóst varð að COVID-19 farsóttin myndi berast hingað til lands. Eðlilega velti ríkisstjórnin fyrir sér hvaða valdheimildir hún hefði við slíkar aðstæður, hvaða skorður hægt væri að setja þegnunum þegar vá af þessu tagi steðjaði að.
Nú veit ég ekki hvort Svandís varð hissa þegar hún og aðrir ráðherrar tóku upp lagasafnið og fóru að rýna í textann, en kannski hefur hún þó furðað sig á því að þegar hætta er á farsótt – eða hún geisar – þiggur framkvæmdavaldið ekki lengur vald sitt frá þinginu (sem aftur hefur það frá þjóðinni) heldur þiggja ráðherrar vald sitt frá sóttvarnarlækni. Í lögunum (Sóttvarnarlögum nr. 19/1997, 12.gr.) segir orðrétt um ráðstafanir á tímum faraldurs:
Ráðherra ákveður að fenginni tillögu sóttvarnalæknis hvort grípa skuli til opinberra sóttvarnaráðstafana, svo sem ónæmisaðgerða, einangrunar smitaðra, sótthreinsunar, afkvíunar byggðarlaga eða landsins alls, lokunar skóla eða samkomubanns.
Með öðrum orðum: heimild ráðherra nær aðeins til þess sem sóttvarnarlæknir leggur til. Ráðherrann hefur ekki sama vald til að grípa til ráðstafana til að takast á við ástandið þegar farsótt geisar eða hún er yfirvofandi og hann eða hún hefur til ýmissa annarra hluta.
En þetta er ekki allt. Sóttvarnarlæknir er ekki aðeins nauðsynlegur til að gefa fyrirmælum ráðherra lögmæti, hann getur einnig gripið til þeirra ráðstafana sem hann telur nauðsynlegar án atbeina ráðherrans:
Sóttvarnalæknir getur beitt slíkum vörnum til bráðabirgða án þess að leita heimildar fyrir fram ef hann telur að hvers konar töf sé hættuleg, en gera skal hann ráðherra jafnskjótt kunnar ráðstafanir sínar.
Hann þarf sem sagt vissulega að upplýsa ráðherra, en það fer ekkert á milli mála að þegar hann metur það svo að skjótra viðbragða sé þörf þá fer hann sínu fram hvað svo sem ráðherra kann að finnast.
Nú getur maður vissulega gert ráð fyrir því að alla jafna sé gott samstarf á milli ráðherra og sóttvarnarlæknis þannig að þar birtist í sinni bestu mynd beiting valds í samræmi við fyrirliggjandi þekkingu til að vernda samfélagið og stýra álagi á heilbrigðiskerfi. En tvíeykið, ráðherra og sóttvarnarlæknir, hefur þó meiri völd en um getur á öðrum sviðum, því lögin takmarka umfang ráðstafananna ekki við annað en það sem litið er á sem viðtekin vísindaleg sannindi hverju sinni. Með öðrum orðum: Borgaraleg réttindi eru þeim engin hindrun.
Þannig fá ráðherrann og embættismaðurinn afhent vald við aðstæður farsóttar sem er í eðli sínu ólýðræðislegt, það er að segja, það byggir á mati þeirra á því hvað sé samfélaginu fyrir bestu, ekki á því sem meirihluti fólks eða ráðandi öfl á þingi kjósa. Og í þessu tvíeyki er sóttvarnarlæknirinn æðra yfirvald. Hann getur að vísu ekki skipað ráðherranum fyrir verkum, en ráðherrann gerir ekkert nema í ljósi tillagna hans og þarf undir vissum kringumstæðum að beygja sig undir ákvarðanir sóttvarnarlæknis.
Oft hefur komið til umræðu í gegnum tíðina, ekki síst á síðustu tuttugustu öld, hvort það væri ekki skynsamlegra að sérfræðingar væru við stjórnvölinn í einstökum málaflokkum frekar en misvitrir stjórnmálamenn. Hér á Íslandi var þessi hugmynd til dæmis nokkuð vinsæl innan Bandalags jafnaðarmanna þegar sá flokkur var upp á sitt besta. Kostirnir eru augljósir: Sérfræðingar eiga ekki hagsmuna að gæta í sama skilningi og stjórnmálamenn og eru líklegri til að taka mið af bestu fáanlegu þekkingu heldur en að láta stjórnast af annarlegum sjónarmiðum af ýmsu tagi. En gallinn er sá að sjónarsvið sérfræðinganna er þröngt. Þeir sjá aðeins niðurstöður vísindanna – félagsleg, menningarleg eða pólitísk sjónarmið trufla frekar en hitt.
Lífvald og farsótt
Hugtakið „lífvald“ á sér nokkurra áratuga sögu en inntak þess er tilraun til að fanga ákveðna vídd valdbeitingar í frjálslyndu lýðræðissamfélagi sem er óorðuð í kennisetningum frjálslyndisins. Í lífvaldinu birtast sérstakar leiðir yfirvalda til að stýra hegðun þegnanna langt umfram það sem borgaraleg réttindi leyfa. Lífvald er alla jafna hulið sjónum, en er þó hluti af því kerfi yfirráða sem lögmætt vald þarfnast og byggir á. Það kemur í ljós við sérstakar aðstæður, í undantekningartilfellunum, þegar einhverjir knýjandi hagsmunir trompa borgaraleg réttindi beint eða óbeint.
Í farsóttinni birtist lífvaldið í setningu reglna sem beinlínis eru til þess ætlaðar að minnka sem mest allt líkamlegt samneyti og höfundar slíkra reglna eru sérfræðingar um smitsjúkdóma. Það má hugsa sér tvenns konar réttlætingu á slíkum reglum. Annars vegar mætti sjá regluna sem inngrip ríkisvaldsins til varnar einstaklingnum: „Til að hámarka líkurnar á því að þú haldir lífi bönnum við þér að snerta annað fólk.“ Hins vegar er reglan tilraun ríkisvaldsins til að verja samfélagið: „Við vitum að líkurnar á því að þú smitist eru ekki miklar. En við bönnum þér að snerta annað fólk vegna þess að við vitum að með slíku almennu banni lágmörkum við útbreiðslu veikinnar.“
Hvort svo sem lýðheilsumarkmiðið er, fela báðar reglurnar í sér frelsisskerðingu. Í fyrra tilfellinu í þágu þess einstaklings sem þarf að hlíta banninu. Í síðara tilfellinu er það í þágu samfélagsins. Röksemdin gegn fyrri réttlætingunni er röksemdin gegn forsjárhyggju, krafan um réttinn til að taka sjálfur ákvörðun um hvað manni sé fyrir bestu. Röksemdin gegn seinni réttlætingunni er krafan um að einstaklingurinn sé ekki notaður sem tæki í þágu heildarinnar.
Við allar venjulegar kringumstæður njóta hvort tveggja mótrökin mikils stuðnings: Það er inntak hins frjálslynda samfélags að maður geti ákveðið sjálfur hvað manni sé fyrir bestu og að grunnréttindi einstaklingsins séu ófrávíkjanleg, sama hverjar þarfir samfélagsins eru. En þetta á ekki við þegar farsóttin geisar. Þá gilda önnur lögmál – nýir herrar taka við stjórninni, sem eru óbundnir af þeim reglum sem venjulega teljast hornsteinn samfélagsgerðarinnar. Kannski eru þessi valdaskipti einmitt bara lífvaldið að sýna sig. En í einhverjum skilningi fela þau einmitt í sér grundvallarbreytingu, hægt og hljóðalaust, á réttlætingu valdbeitingar, þar sem lýðheilsumarkmið sérfræðingsins trompa önnur markmið og réttindi samfélagsins.
Veiran sem uppfinning
En þetta telja sumir hugsuðir að marki einmitt eðli og þróun ríkisvalds. Hugtakið undantekningarástand (it. stato di essessione) varð fleygt eftir útgáfu samnefndrar bókar ítalska heimspekingsins Giorgio Agamben. Í bókinni – sem er að hluta innblásin af viðbrögðum bandarískra stjórnvalda við hryðjuverkaárásunum 11. september 2001 – heldur Agamben því fram að í vestrænum, frjálslyndum ríkjum grípi stjórnvöld tækifærin til að auka vald sitt yfir þegnunum. Undantekningin er fljót að verða hið eðlilega. Smátt og smátt er tangarhaldið á borgurunum aukið. Mörkin færast.
Í umdeildri grein sem hann birti þegar faraldurinn var að færast í aukana á Ítalíu hélt hann því fram að faraldurinn væri tilbúningur. Alltof mikið væri gert úr hættunni sem af COVID-19 stafaði og útbreiðsla veikinnar notuð til að koma á undantekningarástandi um allt ríkið:
Það má segja að strax og hryðjuverkastarfsemi gat ekki lengur réttlætt undantekningarráðstafanir, hafi uppgötvun farsóttarinnar skapað hið fullkomna yfirskin til að beita slíkum ráðstöfunum án takmarkana.
Agamben heldur því líka fram að með hinum sérstöku ráðstöfunum sem undantekningarástandið leyfir séu samfélögin hervædd – í stað hinnar opinberu löggæslu sem undir venjulegum kringumstæðum beitir sýnileika til að veita borgurunum öryggi, eru það hermenn gráir fyrir járnum, sem ógna þeim sem sýna sig á almannafæri. Í farsóttinni fær valdið samkvæmt Agamben að birtast nakið og borgarinn má horfast í augu við að tilvera hans ein teljist ógnun við öryggi og velferð samfélagsins. Hann má þakka fyrir að vera ekki leiddur afsíðis og sleginn af.
Ebóla og hervald
Fyrir nokkrum árum geisaði ebólufaraldur í þremur Afríkuríkjum: Líberíu, Síerra Leone og Gíneu. Samtökin Læknar án landamæra vöktu fyrst athygli á því sem í vændum var eftir að starfsfólk samtakanna áttaði sig á því að sjúkdómurinn var að grafa um sig á svæði þar sem landamæri þessara þriggja ríkja mætast. En stjórnvöld brugðust seint og illa við – bæði stjórnir þessara þriggja ríkja þar sem hættan var mest, og stjórnvöld vestrænna ríkja – auk alþjóðlegra stofnana – sem ljóst var strax að þyrftu að grípa inn í. Heilbrigðiskerfi ríkjanna þriggja eru mjög veikburða og óhugsandi að þau gætu ráðið við faraldurinn sem í vændum var.
„Viðbrögðin við þessum faraldri fólust hvergi í því að grípa tækifæri undantekningarástandsins til að auka stýringu ríkisvaldsins.“
Viðbrögðin við þessum faraldri fólust hvergi í því að grípa tækifæri undantekningarástandsins til að auka stýringu ríkisvaldsins. Þau einkenndust miklu fremur af þröngri sýn á skyldur ríkisins og tilhneigingu til að leiða hættuna hjá sér frekar en að horfast í augu við hana – fyrr en það var um seinan. Á Vesturlöndum var spurt hvort hætta væri á að faraldurinn næði til Evrópu eða Bandaríkjanna og á meðan svo var ekki, hélst hann á jaðri athyglinnar – staðbundin plága í Afríku er ekki nóg ástæða til að setja maskínu vestrænnar lýðheilsu af stað. En þó hefði átt að vera ljóst frá upphafi að þess hlyti að verða þörf.
Þegar stjórnvöld í Líberíu, Síerra Leone og Gíneu tóku loksins við sér reyndu þau ekki einu sinni að nýta eigin heilbrigðiskerfi. Þau beittu einu stofnuninni sem er þokkalega vel búin í þessum löndum: hernum. Svæðum var lokað miskunnarlaust. Vikum saman mátti fólk dúsa þar sem það var komið, og það voru á endanum einkum vestræn samtök og stofnanir sem gerðu það sem gera þurfti: prófa, skima, koma upp sjúkraskýlum, meðhöndla þá sem veiktust, fræða fólk um smitleiðir og svo framvegis.
Þegar smitsjúkdómalæknarnir og faraldursfræðingarnir fóru yfir atburðarásina eftir að faraldurinn var loks um garð genginn, var eitt sem stóð upp úr. Tregða og viðbragðsleysi stjórnvalda kom í veg fyrir að hægt væri að takast á við faraldurinn með besta mögulega hætti: samvinnu við almenning sem byggði á fræðslu, greiðum upplýsingum og fullri viðurkenningu á ógninni. Þegar allir höfðu brugðist var hervaldið eina úrræðið til að hemja öskureiðan lýðinn, sem sakaði stjórnvöld um að bera ábyrgð á ástandinu og var tilbúinn til að trúa því að farsóttin væri eitt stórt samsæri.
Trylltur múgurinn
Við erum ekki búin að bíta úr nálinni með afleiðingar yfirstandandi faraldurs. Í ríkjum eins og Bandaríkjunum og Rússlandi getur gloppótt lýðheilsukerfi, afneitun stjórnvalda og lánleysi í samskiptum við eigin borgara enn leitt til átaka. En í raun og veru þá snúast átökin við faraldurinn ekki nema að hluta um „veiruna“ – þau eru félagsleg og pólitísk prófraun.
Frá því sjónarmiði er merkilega holur hljómur í kenningunni um undantekninguna og nakið lífvaldið. Það er ekki sama hvað stjórnvöld gera. Þau þurfa að vinna almenning á sitt band. Í Afríku kom upp alls kyns hjátrú um ebólufaraldurinn, ástæður hans og útbreiðslu sem stjórnvöldum tókst ekki að hrekja því að þau voru of sein af stað. Í Evrópu og Bandaríkjunum hafa stjórnvöld þurft að sýna almenningi fram á að það sé raunveruleg þörf fyrir allar aðgerðirnar sem grípa hefur þurft til: samkomubann, sóttkvír, innilokun, lokun vinnustaða og landamæra. Samvinna almennings er lykilatriði.
Í okkar heimshluta er ekkert lengra í samsæriskenningarnar og tryllinginn heldur en í Afríku. Spekingar lífvaldsins og undantekningarinnar eru þá dálítið eins og trylltur múgurinn, sem neitar að trúa því sem stjórnvöld segja, grunar að farsóttin sé uppátæki sem hefur að markmiði að gera valdboðsstjórn hið eðlilega ástand, hafnar öllum fyrirmælum en krefst þess að fá að lifa eðlilegu lífi óáreittur.
„Hvenær eru hagsmunirnir orðnir svo miklir að borgararéttindi víki?“
En stjórnvöld þurfa fyrst og fremst að fá almenning til að trúa sér og taka því vel að landinu sé um tíma að mestu stjórnað af – til dæmis – tveimur læknum og einum yfirlögregluþjóni. Spurningunni um tilgang og forgangsröðun þarf að svara eftir að allt er um garð gengið. Út á hvað gengu sóttvarnirnar? Bjarga sem flestum mannslífum eða vernda kerfi samfélagsins? Hvenær eru hagsmunirnir orðnir svo miklir að borgararéttindi víki? Hvað á að ganga langt í að brjóta upp og stöðva eðlilegt líf fólks til að koma í veg fyrir útbreiðslu farsóttar, sem þrátt fyrir allt drepur aðeins lítinn hluta þeirra sem smitast? Er rétt forgangsröðun að víkja umönnun aldraðra, siðum vegna dauðsfalla og greftrana til hliðar og setja baráttuna gegn smiti alltaf í forgang? Og kannski væri ráð að skoða aftur lög um varnir gegn smitsjúkdómum. Hvernig er hægt að tryggja að nauðsynlegum valdheimildum sé beitt – en um leið að valdi sé ekki misbeitt? Hvernig er hægt að tryggja að ákvarðanir séu upplýstar af bestu vísindalegu þekkingu – en koma um leið í veg fyrir að sýn vísindanna sé alltaf tekin fram yfir félagslegar, pólitískar og menningarlegar ástæður fyrir því að fara aðra leið?
Athugasemdir