Ný gögn úr ráðuneytinu sýna hvernig Sigríður Andersen hunsaði viðvaranir sérfræðinga

Stundin birtir skjöl úr dómsmálaráðuneytinu sem staðfesta að dómsmálaráðherra virti lögfræðiráðgjöf ráðuneytisstarfsmanna að vettugi þegar unnið var að tillögu til Alþingis um skipun dómara við Landsrétt.

Jóhann Páll Jóhannsson

22. janúar 2018 · 08:00

Birtist upphaflega í Stundinni fyrir 9 árum.

Sérfræðingar í dómsmálaráðuneytinu og fjármálaráðuneytinu gerðu athugasemdir við rökstuðning Sigríðar Á. Andersen dómsmálaráðherra þegar unnið var að tillögu til Alþingis um skipun Landsréttardómara og bentu ítrekað á að málsmeðferðin væri ófullnægjandi með tilliti til meginreglna stjórnsýslulaga.

Sigríður var upplýst um að ef hún hygðist víkja frá hæfnismati dómnefndar við skipun Landsréttardómara með lögmætum hætti þyrfti hún að gera sjálfstæðan samanburð á hæfni þeirra umsækjenda sem yrði gengið framhjá og hæfni hinna sem skipaðir yrðu í staðinn.

Ráðherra hunsaði þessar athugasemdir og lét undir höfuð leggjast að framkvæma ítarlega rannsókn á hæfni umsækjenda. Eins og Hæstiréttur staðfesti þann 19. desember síðastliðinn braut ráðherra þannig lög og bakaði ríkinu miskabótaskyldu gagnvart umsækjendum sem gengið var framhjá. Aðfinnslur Hæstaréttar eru í fullkomnu samræmi við lögfræðiráðgjöf ráðuneytisstarfsmanna sem Sigríður hunsaði.

Áður hefur komið fram að sérfræðingar vöruðu Alþingi við því að samþykkja tillögu ráðherra um skipun Landsréttardómara og bentu á að málsmeðferð ráðherra stæðist ekki lög.

Gögn úr dómsmálaráðuneytinu sem Stundin birtir í dag sýna að Sigríður var líka sjálf vöruð við áður en málið fór fyrir Alþingi, þ.e. þegar tillaga um skipun Landsréttardómara var til meðferðar í ráðuneyti hennar í maí 2017.

Þá sýna skjölin sem Stundin hefur undir höndum að sú lagatúlkun sem Sigríður hefur ítrekað haldið á lofti í umfjöllun um málið, þess efnis að rannsóknarskylda ráðherra við mat á hæfni umsækjenda um dómarastöður sé takmarkaðri en t.d. dómafordæmi Hæstaréttar frá 2011 í máli nr. 412/2010 gefur til kynna, gengur í berhögg við lögfræðiráðgjöfina sem ráðuneytisstarfsmenn veittu henni við meðferð málsins samkvæmt þeim skriflegu gögnum sem til eru.

„Öll ábyrgðin er hjá henni“

Fyrsta bréfið sem varpar ljósi á afstöðu ráðuneytisstarfsmanna til lögbundinnar rannsóknarskyldu ráðherra í málinu er frá 16. maí 2017.

Ráðherra skylt að leita sérfræðiálits

Samkvæmt lögum um Stjórnarráð Íslands ber ráðherra skylda til að leita álits í ráðuneyti sínu þegar ákvarðanir um mikilvæg málefni eru teknar. Að sama skapi hvílir á ráðuneytisstarfsmönnum skylda til að veita ráðherra upplýsingar og ráðgjöf sem byggja á faglegu mati og staðreyndum. Tilgangur þessara reglna, sem fram koma í 20. gr. stjórnarráðslaga, er að tryggja að ráðherra geti sinnt lögbundnu hlutverki sínu; að ákvarðanir og athafnir ráðherra samræmist lögum og byggi á málefnalegum og lögmætum sjónarmiðum. Samskipti ráðherra og sérfræðinga sem fjallað er um hér á eftir verður að skoða í þessu ljósi.

Þá sendir Helgi Valberg Jensson, sérfræðingur hjá kjara- og mannauðssýslu fjármálaráðuneytisins, þeim Ragnhildi Arnljótsdóttur, ráðuneytisstjóra forsætisráðuneytisins, Snædísi Ósk Sigurjónsdóttur, lögfræðingi hjá dómsmálaráðuneytinu og Ernu Sigríði Sigurðardóttur, lögfræðingi hjá forsætisráðuneytinu, tölvupóst um þau skref sem framundan eru vegna skipunar Landsréttardómara. Bendir hann á að hlutverk dómsmálaráðherra í málinu sé umtalsvert og „öll ábyrgðin […] hjá henni varðandi ákvörðunina“. Þess vegna sé mikilvægt að ráðherra fari vel yfir umsögn dómnefndarinnar um hæfni umsækjenda um stöðu Landsréttardómara og rannsaki málið sjálf.

„Ef ráðherra ætlar að leggja þetta breytt fyrir þingið, þá þarf ráðherra að leggja sjálfstætt mat á alla umsækjendur, út frá þeim sjónarmiðum sem hún leggur til grundvallar. Í því gæti falist að kalla eftir upplýsingum frá öllum umsækjendum, auk þess að upplýsa þá,“ skrifar Helgi.

Tíu dögum síðar, um hádegisleytið 26. maí, sendir Sigríður Andersen tölvupóst til Helga Valbergs og Snædísar Óskar með drögum að bréfi sínu um tillögu að skipun Landsréttardómara.

„Rennið yfir drög að bréfi til alþingis og setjið aths. í Tr/ch. ef einhverjar eru,“ skrifar hún. Skömmu seinna fær hún skjalið til baka með athugasemdum.

„Aðalábendingin lítur að því að ef það á að taka einhverja út af lista dómnefndar og setja aðra inn, þá þarf að rökstyðja það sérstaklega með vísan til hæfni þeirra og starfsferils,“ skrifar Snædís.

Hér að neðan má sjá athugasemd Snædísar og Helga, en þar er bent á að sýna þurfi fram á að hlutlægar og málefnalegar ástæður séu fyrir því að víkja frá tillögu dómnefndarinnar, enda sé um að ræða stjórnvaldsákvörðun og um hana gildi reglur stjórnsýsluréttarins:

Snædís og Helgi bentu á að ráðherra þyrfti að „rökstyðja hverjir eru hæfastir ef ætlunin er að breyta“. Ráðherra brást ekki með neinum hætti við þessari ráðgjöf og sendi Alþingi bréfið án þess að bæta við það umfjöllun um rannsókn á hæfni einstakra umsækjenda – enda hafði engin slík rannsókn farið fram af hálfu ráðherra eða á hennar vegum, a.m.k. ekki rannsókn sem nein skrifleg gögn voru varðveitt um.

Sáu fram á „vandamál“ vegna málsmeðferðar ráðherra

Þann 28. maí, daginn áður en Sigríður Andersen leggur tillögu sína um skipun Landsréttardómara fyrir Alþingi, virðist þegar farið að bera á áhyggjum innan stjórnkerfisins af málsmeðferð ráðherra. Á þessu sunnudagskvöldi sendir Helgi Valberg Ragnhildi Arnljótsdóttur og Ernu Sigríði póst þar sem fjallað er um „þau vandamál sem við getum horft fram á“.

Hann bendir á að ef ráðherra telur að annmarkar hafi verið á meðferð og hæfnismati dómnefndarinnar sé eðlilegast að málinu sé annaðhvort vísað aftur til nefndarinnar eða að ráðherra bæti úr annmörkunum með sjálfstæðu mati „sem þýðir að leggja þarf sama mat á alla umsækjendur út frá þeim málefnalegu og lögmætu forsendum sem ráðherra gefur sér“.

Segir hann eðlilegast, út frá stöðu og hlutverki dómnefndarinnar samkvæmt dómstólalögum, að óskað verði eftir því að hún leggi nýtt mat á umsækjendur út frá niðurstöðu ráðherra. Ef ráðherra ætli að leggja til önnur nöfn, á grundvelli nýs hæfnismats, þá vakni upp spurningar um rannsóknarskyldu og andmælarétt. „Ákvörðun ráðherra að skipa dómara og síðan að leggja til mögulega ný nöfn við Alþingi er stjórnvaldsákvörðun og því þarf að fylgja ákvæðum stjórnsýslulaga. Ef menn eru í vafa hvort umrædd ákvörðun sé stjórnvaldsákvörðun, þá ættum við að fara með ákvörðunina sem slíka.“

Þá segir hann að ef til vill sé eðlilegast að ráðherra upplýsi umsækjendur um breyttar áherslur sínar og gefi þeim kost á að koma með nýjar upplýsingar sem geti skipt máli við matið, svo sem rökstuðning um hvernig viðkomandi telji sig falla að áherslunum sem ráðherra vill byggja hið nýja mat á.

Seint á sunnudagskvöldinu eiga svo starfsmenn forsætisráðuneytisins í tölvupóstsamskiptum. Erna Sigríður bendir á að skjalið hafi lítið breyst frá því þau sáu það síðast og bent var á að rökstuðningurinn væri ófullnægjandi.

Daginn eftir kemur svo fram í samskiptum þeirra að Hafsteinn Þór Hauksson, dósent við lagadeild Háskóla Íslands – sérfræðingur í stjórnsýslu- og stjórnskipunarrétti sem nýtur talsverðrar virðingar meðal lögfræðinga og embættismanna á Íslandi – hafi „skrifað hluta bréfsins“. Þá benda tölvupóstsamskipti ráðherra og aðstoðarmanns hennar til þess að Hafsteinn Þór hafi verið fenginn til að lesa bréfið yfir að morgni 29. maí, rétt áður en það var sent forseta Alþingis.

Fleiri vöruðu við

Þegar tillaga Sigríðar Andersen var lögð fyrir Alþingi komu strax fram varnaðarorð og gagnrýni á verklag ráðherra frá reyndum lögfræðingum. Einn þeirra, Jóhannes Karl Sveinsson hrl., sagðist hafa fengið áfall við að lesa rökstuðning ráðherra. Í uppsiglingu væri réttarfarshneyksli sem yrði íslensku samfélagi dýrt, ekki aðeins vegna mögulegs bótaréttar umsækjenda heldur einnig vegna þess vantrausts og langvarandi vandamála í réttarkerfinu sem framganga ráðherra kynni að hafa í för með sér.

Virtu ekki lögbundinn frest þingskapa

Dómsmálaráðuneytið afhenti ekki Alþingi umbeðin gögn fyrr en sama dag og sérfræðingar komu fyrir stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd til að fara yfir verklag ráðherra.

Verklag Sigríðar Andersen við skipun Landsréttardómara er nú til skoðunar hjá stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd Alþingis. „Sigríður gegnir auðvitað ráðherraembætti meðan hún er varin af meirihluta þings, en það er skylda nefndarinnar að fjalla um hennar stöðu, og jafnframt stöðu þingsins og aðkomu þess að skipun dómara almennt,“ sagði Helga Vala Helgadóttir, formaður nefndarinnar, þegar Stundin ræddi við hana á dögunum.

Þingnefndin kallaði eftir öllum gögnum dómsmálaráðuneytisins um ákvarðanir og verklag ráðherra við skipun Landsréttardómara þann 3. janúar síðastliðinn. Samkvæmt 51. gr. laga um þingsköp ber stjórnvöldum að verða við beiðni þingnefnda „eins skjótt og unnt er og eigi síðar en sjö dögum frá móttöku beiðninnar“.

Þrátt fyrir skýr fyrirmæli þingskaparlaga afhenti dómsmálaráðuneytið gögnin ekki fyrr en fimmtudaginn 18. janúar, sama dag og umboðsmaður Alþingis, sérfræðingur í stjórnskipunarrétti og yfirlögfræðingur Alþingis komu fyrir stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd til að fara yfir verklag og stöðu ráðherra í málinu. Fyrir vikið gafst nefndarmönnum og fundargestum takmarkað ráðrúm til að kynna sér gögn málsins áður en fjallað var um þau á fundinum.

Eins og Stundin hefur áður bent á hefur ráðuneyti Sigríðar Andersen ítrekað farið á svig við málshraðareglur laga þegar kallað er eftir gögnum um hneykslismál sem komið hafa upp í ráðherratíð hennar.

Flestum sérfræðingum bar saman um að ef ráðherra ákvæði að víkja frá mati dómnefndar bæri henni, lögum samkvæmt, að framkvæma eigin rannsókn á hæfni umsækjenda þannig að enginn vafi léki á því að hæfustu einstaklingarnir væru skipaðir. Við meðferð málsins var vísað sérstaklega til dóms Hæstaréttar í máli nr. 412/2010, frá 14. apríl 2011, þar sem rétturinn komst að þeirri niðurstöðu að við skipun í embætti héraðsdómara hefði þáverandi ráðherra ekki uppfyllt rannsóknarskyldu sína, enda þyrfi til þess að liggja fyrir „fullnægjandi rökstuðningur fyrir því að þeir umsækjendur sem ráðherra leggur til séu a.m.k. jafnhæfir og þeir sem dómnefndin leggur til“.

Þann 19. desember 2017 staðfesti Hæstiréttur Íslands að þau varnaðarorð sem fram komu við meðferð málsins á þinginu áttu sannarlega rétt á sér: málsmeðferð ráðherra við skipun Landsréttardómara stóðst ekki stjórnsýslulög, enda var rannsókn hennar á hæfni umsækjenda ófullnægjandi. Vísaði Hæstiréttur sérstaklega til dómafordæmisins frá 2011, rétt eins og sérfræðingar í lögum og þingmenn stjórnarandstöðunnar höfðu ítrekað gert í umfjöllun um málið.

Niðurstaða Hæstaréttar í samræmi
við lögfræðiráðgjöfina sem Sigríður hunsaði

Niðurstaða Hæstaréttar er einnig í samræmi við aðfinnslurnar sem fram komu þegar unnið var að tillögu um skipun Landsréttardómara í dómsmálaráðuneytinu.

Eins og áður hefur komið fram bentu ráðuneytisstarfsmenn Sigríði á að hún þyrfti „með vísan til reglna stjórnsýsluréttarins að rökstyðja ákveðna umsækjendur út af listanum m.t.t. hæfni þeirra og svo rökstyðja aðra inn ef ætlunin er að breyta mati nefndarinnar“.

Og hvað segir Hæstiréttur? Jú:

[...] bar ráðherra í ljósi rannsóknarskyldu sinnar samkvæmt 10. gr. stjórnsýslulaga að lágmarki að gera samanburð á hæfni annars vegar þeirra fjögurra umsækjenda sem dómnefnd hafði metið meðal 15 hæfustu en ráðherra gerði ekki tillögu um, og hins vegar þeirra fjögurra sem ráðherra gerði tillögu um í stað hinna fyrrnefndu.

Hæstiréttur bendir einnig á að „gögn málsins bera ekki með sér, að fram hafi farið af hálfu ráðherra eða aðila á hennar vegum sérstök rannsókn sambærileg rannsókn dómnefndar á atriðum, sem vörðuðu veitingu umræddra fjögurra dómaraembætta við Landsrétt í undanfara þess að ráðherra ákvað að víkja frá dómnefndarálitinu“.

Rétt eins og ráðuneytisstarfsmennirnir höfðu reynt að koma ráðherra í skilning um, þá „fullnægði rökstuðningur ráðherra í fylgiskjali með bréfi til forseta Alþingis 29. maí 2017 og tillaga hennar til Alþingis, um skipun tilgreindra fjögurra umsækjenda í dómaraembætti í stað þeirra sem dómnefnd hafði lagt til, ekki þeim lágmarkskröfum sem að framan er lýst“, og fyrir vikið var málsmeðferðin andstæð 10. gr. stjórnsýslulaga um rannsóknarreglu stjórnvalda.