I.

Stjórnskipan lýðveldisins Íslands er byggð á svonefndri þrískiptingu ríkisvaldsins eins og í flestum vestrænum lýðræðisríkjum nútímans. Er þar átt við löggjafarvald, framkvæmdavald og dómsvald. Miðað er við að hver þessara þátta ríkisvaldsins sé sjálfstæður og óháður hinum þáttunum. Þessi skipting valdsins er m.a. talin lögfest í stjórnarskrá lýðveldisins Íslands eins og flestum er væntanlega kunnugt um. Litið er svo á að hver þátta valdsins hafi eftirlit með hinum. 

Þetta kemur m.a. fram í því að framkvæmdavaldinu er gert að fara að lögum, sem löggjafinn setur. Sömuleiðis er dómstólum skylt að dæma eftir lögum löggjafans og löggjafanum er skylt að fara að ákvæðum stjórnarskrár við lagasetningu. Ágreiningur sem upp kann að koma um valdsvið hvers þáttar valdsins ber dómsvaldinu að leysa úr. Þar sem lagasetningarvaldið er í höndum löggjafans virðist vald þess mest enda hefur löggjafarvaldið hér á Íslandi einnig valdið til setningar stjórnarskrár og breytinga á henni.

Þá má einnig velta því fyrir sér hvort vikið sé frá reglunni um þrískiptingu ríkisvaldsins með því að staða æðstu handhafa framkvæmdavaldsins (ráðherrarnir) er háð ákvörðun Alþingis eða meirihluta þess vegna þingræðisreglunnar, sem hér gildir. Hér á Íslandi hefur dómsvaldið í áranna rás verið nokkuð hornreka miðað við hin valdsviðin eftir að sett var stjórnarskrá, sem byggir á þrígreiningunni. Staða dómsvaldsins fyrir þann tíma verður ekki til umfjöllunar hér. Lengst af var dómsvaldið í höndum framkvæmdavaldsins a.m.k. að hluta til allt fram á síðasta áratug síðustu aldar þegar það var skilið frá framkvæmdavaldinu að fullu að því er talið var. Var dómsvaldið þá tekið úr höndum embættismanna framkvæmdavaldsins og fært í hendur sérstakra dómstóla. Síðan hafa ýmsir straumar leikið um dómsvaldið og mikil og aukin áhersla lögð á sjálfstæði þess og dómara í störfum sínum. Straumar þessir hafa mest borist frá útlöndum m.a. með aðild Íslands að alþjóðastofnunum svo sem Sameinuðu þjóðunum og mannréttindasáttmála Evrópu o.fl. 

Benda má á marga dóma Mannréttindadómstóls Evrópu í málum, sem einstaklingar hafa höfðað gegn íslenska ríkinu og haft hafa mikla þýðingu við mat á sjálfstæði dómsvaldsins hér á landi. Það telst nefnilega til mannréttinda þegnanna að geta leitað úrlausnar mála sinna hjá óháðum og óvilhöllum dómstólum. Dómstóll getur hins vegar ekki verið óháður öðrum þáttum ríkisvaldsins og sjálfstæðir nema dómarar séu það. Ekki er nóg að hinir þættir ríkisvaldsins hafi í raun engin  áhrif á störf dómara, það verður að haga málum þannig að þegnarnir geti hafi ekki haft ástæðu til að efast um það.  Þeir verða að vera sjálfstæðir og óhlutdrægir í augum þegnanna. Má hér nefna að í 70. gr. stjórnarskrárinnar, eins og henni var breytt með lögum nr. 97/1995, er kveðið á um rétt allra til að fá úrlausn um réttindi sín og skyldur eða um ákæru á hendur sér um refsiverða háttsemi fyrir „óháðum og óhlutdrægum dómstóli og undirstaða þess að maður geti talist njóta réttlátrar málsmeðferðar fyrir dómstólunum“.  

70. gr. stjórnarskrárinnar er þannig: „Öllum ber réttur til að fá úrlausn um réttindi sín og skyldur eða um ákæru á hendur sér um refsiverða háttsemi með réttlátri málsmeðferð innan hæfilegs tíma fyrir óháðum og óhlutdrægum dómstóli. Dómþing skal háð í heyranda hljóði nema dómari ákveði annað lögum samkvæmt til að gæta velsæmis, allsherjarreglu, öryggis ríkisins eða hagsmuna málsaðila. Hver sá sem er borinn sökum um refsiverða háttsemi skal talinn saklaus þar til sekt hans hefur verið sönnuð.“

Í greinargerð með frumvarpinu segir, að krafan um óháða og óhlutdræga dómstóla sé „einn mikilvægasti áskilnaðurinn í ákvæðinu“.

Þar kemur þar einnig fram að með kröfunni um að dómstólar séu óhlutdrægir og óháðir sé „einkanlega skírskotað til þess að dómstólar eigi að vera sjálfstæðir og ekki háðir öðrum þáttum ríkisvaldsins. Er sjálfstæði þeirra gagnvart framkvæmdarvaldinu sérstaklega mikilvægt, bæði hvað varðar skipunarvald framkvæmdarvaldsins yfir þeim, kjör sem dómendum eru tryggð og að dómendum verði ekki vikið úr starfi með stjórnvaldsákvörðun.“ 

Sem dæmi um misnotkun skipunarvaldsins má t.d. nefna skipun nokkurra dómara í Landsrétt fyrir nokkrum árum. Framkvæmd framkvæmdavalds og löggjafarvalds á þeirri skipan, var ekki  í samræmi við lög og var þess vegna til þess fallin að réttlæta efasemdir þegnanna um sjálfstæði og óhlutdrægni viðkomandi dómara. Skipun dómara og fyrirkomulag launamála þeirra þykja verulegir þættir í sjálfstæði þeirra og þar með dómsvaldsins. Í dómi héraðsdóms Reykjavíkur í máli nr. E-1939/2006 segir:

„Í III. kafla dómsins er rakið að í grunnreglum stjórnarskrárinnar um sjálfstæði dómsvaldsins, sbr. einkum 2. og 70. gr., felist að dómarar verði að vera „óháðir“ öðrum handhöfum ríkisvaldsins, þ. á m. löggjafarvaldinu. Styðst sú ályktun með ótvíræðum hætti við texta fyrri málsliðar 1. mgr. 70. gr. stjórnarskrárinnar og tilvitnuð lögskýringargögn að baki ákvæðinu. Hefur Hæstiréttur lagt þann skilning í þessa reglu að í henni felist ekki einungis að dómarar verði í störfum sínum að vera óbundnir af fyrirmælum frá öðrum heldur verði „staða þeirra að öðru leyti ekki ótrygg, meðan þeir eru í starfi“, sbr. Hrd. 1995, bls. 1444. Við mat á þessu verði meðal annars að taka tillit til þess hvaða vörn sé gegn því að óviðkomandi aðilar geti haft áhrif og „hvort dómurinn líti út fyrir að vera óháður“. Þá felst í þessu að við ákvörðun um launakjör sem dómendum eru tryggð verði að gæta að kröfu um sjálfstæði dómstólanna, sbr. Hrd. 1999, bls. 4793, m.a. um skipulag og matsgrundvöll slíkra ákvarðana!“

Skipun dómara, bæði bæði til starfa í héraði og Hæstarétti hefur oft verið á „gráu svæði“ lagalega og valdið deilum þótt afleiðingarnar hafi ekki orðið jafn umfangsmiklar og dæmið um Landsrétt, sem að framan er getið. Það eru þó til dómar þar sem ríkið hefur verið dæmt til greiðslu skaðabóta til umsækjanda um dómaraembætti sem ekki hlaut stöðuna þrátt fyrir að vera talinn, af þar til bærum umsagnaraðila, hæfari en sá sem skipun hlaut. Með mörgum þessara embættisveitinga hefur framkvæmdavaldið (ráðherra dómsmála) oft sýnt dómsvaldinu megna lítilsvirðingu. 

Hér á eftir verður hins vegar fjallað lítillega um framkvæmd launaþáttarins eftir gildistöku laga nr. 79/2019, sem nú gilda um laun dómara. 

Ekki ber að líta á þessi skrif mín sem þátt í launabaráttu. Þó er rétt að taka fram hér í upphafi að ég er eftirlaunaþegi og þigg eftirlaun, sem tengd eru launum dómara á hverjum tíma. Umfjöllun mín snýst ekki um upphæð launa, heldur aðkomu löggjafarvaldsins og framkvæmdavaldsins að ákvörðunum um fjárhæð launa dómara og breytingar á þeim, en talið er að samkvæmt sáttmálum þeim, sem Ísland er aðili að, og öðrum gögnum, sé óheimilt að lækka laun dómara á skipunartíma hans. Vísast um þetta efni til dóms héraðsdóms Reykjavíkur í málinu nr. E-1939/2006 svo og umsögn Dómarafélags Íslands um frumvarp að lögum nr. 79/2019, sem ég styðst mjög við í skrifum þessum. 

II.

Setning laga nr. 79/2019 fól í sér að laun dómara urðu við gildistöku laganna þau sömu og kjararáð ákvað í árslok 2015 að viðbættri almennri hækkun samkvæmt úrskurði ráðsins í júní 2016. Með þeirri lagasetningu voru starfskjör dómara þannig í reynd skert miðað við þær breytingar sem voru gerðar á starfsumhverfi dómara með lögum nr. 50/2016 og þróun vísitölu. Að því leyti samrýmdust lögin ekki þeim sjónarmiðum sem leidd verða af grunnreglu 2. og 70. gr. stjómarskrárinnar, samkvæmt dómi í máli E -1939/2006 og eftir atvikum, alþjóðlegum samþykktum.  Enn greip löggjafinn til inngripa á launamál dómara með setningu laga nr. 25/2020 þar sem frestað var lögbundinni launahækkun dómara að því er virðist án nokkurra raka annarra en pólitískra.  Var þar um að ræða augljósa  íhlutun í sjálfstæði dómara eins og það hefur verið skilgreint í alþjóðasamningum, sbr. Mannréttindasáttmála Sameinuðu Þjóðanna og mannréttindasáttmála Evrópu. Þessi lagasetning vekur sérstaka furðu í  ljósi þess að Alþingi hafði raunar viðurkennt þessa sérstöðu dómara við setningu laga nr. 79/2019. Með bráðabirgðaákvæði í lögunum var launahækkunum, sem áttu að verða l. júlí 2019, samkvæmt frumvarpinu, frestað um  hálft ár eða til 1. janúar 2020 við lokaafgreiðslu laganna. Frestunin skyldi þó ekki gilda um dómara og  handhafa ákæruvalds. 

Í greinargerð með lögunum segir: „Í fyrsta lagi leggur meiri hlutinn til að í bráðabirgðaákvæði verði kveðið á um að laun þjóðkjörinna fulltrúa og æðstu embættismanna taki ekki breytingum fyrr en 1. janúar 2020 og þá í samræmi við þróun á meðaltali reglulegra launa ríkisstarfsmanna árið 2018. Frá og með 1. júlí 2021 taki laun þessara aðila breytingum 1. júlí ár hvert líkt og mælt er fyrir um í frumvarpinu. Þetta gildi þó ekki um laun dómara og þeirra er fara með ákæruvald en laun þeirra skulu taka breytingum strax 1. júlí 2019 og árlega þaðan í frá líkt og gert er ráð fyrir í frumvarpinu.“

Í framsöguræðu sinni sagði framsögumaður efnahags-og viðskiptanefndar meðal annars: „Meiri hlutinn leggur áherslu á að við ákvörðun launa dómara og handhafa ákæruvalds verði að gæta að sérstöðu þeirra og tryggja starfskjör og sjálfstæði þeirra gagnvart öðrum greinum ríkisvaldsins.“

Við setningu laga nr. 25/2020 var þessarar sérstöðu dóms-og ákæruvalds ekki gætt og ekki verður með nokkru móti séð að færð hafi verið rök fyrir þeirri  breyttu skoðun Alþingis frá setningu laga nr. 79/2019. En í 20. gr. þeirra (þ.e. laga nr.25/2020) segir:

„Við lögin bætist nýtt ákvæði til bráðabirgða, svohljóðandi: „Þrátt fyrir ákvæði laga þessara skal ekki hækka laun þeirra sem getið er í II.–VII. kafla fyrr en 1. janúar 2021 og skal sú hækkun vera í samræmi við hlutfallslega breytingu á reglulegum meðallaunum ríkisstarfsmanna eins og þau birtast í tölum Hagstofu Íslands fyrir árið 2019.“  

Sérstöðu dómsvaldsins þá að engu getið.

Í greinargerð segir um frestun launahækkana:

„Í samræmi við tilkynningu frá Stjórnarráðinu sem gefin var út 27. mars 2020 leggur nefndin til að við lög nr. 79/2019,  þar sem kveðið er á um launafyrirkomulag tiltekinna hópa, m.a. þjóðkjörinna fulltrúa, bætist bráðabirgðaákvæði um að hækkun launa þeirra sem falla undir II.–VII. kafla laganna, þ.e. alþingismanna, ráðherra, ráðuneytisstjóra, dómara, saksóknara, lögreglustjóra, seðlabankastjóra og ríkissáttasemjara, sem koma á til framkvæmda 1. júlí 2020, verði frestað til 1. janúar 2021. Nefndin telur að þessi frestun sé bæði eðlileg og sanngjörn í ljósi aðstæðna í íslensku efnahagslífi.“

Í greinargerðinni segir ennfremur um umfang aðgerða hins opinbera vegna faraldurs kórónuveiru:

„Frumvarp þetta er hluti af nauðsynlegum og umfangsmiklum ráðstöfunum íslenskra stjórnvalda vegna efnahagsáfalla sem fylgt hafa COVID-19-faraldrinum. Markmið aðgerðanna, hvort heldur er á sviði peningamála eða ríkisfjármála er og verður að vera að verja hag heimilanna og styðja við bakið á fyrirtækjum. Óvissan er mikil og aðstæður síbreytilegar. Það er því mikilvægt að stjórnvöld séu tilbúin til að bregðast strax við breyttum aðstæðum með skynsamlegum og hnitmiðuðum aðgerðum.“

Ekki er nefnt hvernig frestun launahækkunar þessa litla hóps átti að hafa áhrif á svið peningamála eða ríkisfjármála eða hvernig hún átti að verja hag heimilanna og styðja við bakið á fyrirtækjum. Mér er  ekki kunnugt um að aðrir en  þeir, sem launaðir voru samkvæmt lögum nr. 79/2019,  hafi þurft að sæta launaskerðingu í framangreindum tilgangi.

Miðað við þá sérstöðu dómara sem að framan er lýst og með vísan til dóms í máli E-1939/2006, sem áður er getið, verður ekki betur séð en að þarna hafi verið um að ræða skýrt brot á 70. gr. stjórnarskrárinnar.  

III.

Frá því að lög nr. 79/2019 tóku gildi hafa laun dómara o.fl., sem undir lögin heyra tekið breytingum samkvæmt ákvæði laganna þar um með þeim undantekningum, sem að framan er lýst.  Hefur Fjársýsla ríkisins annast breytingarnar og stuðst frá upphafi við útreikning Hagstofu Íslands á breytingu á svonefndri launavísitölu ríkisstarfsmanna enda líklega þar um að ræða nákvæmustu upplýsingar um breytingar á launum, sem Hagstofan gefur  út og eðlilegast að við hana sé stuðst. Raunar kemur fram í sumum athugasemdum við frumvarp að lögunum að gengið er út frá notkun þeirrar vísitölu (þ.e. launavísitölunnar). Ekki er að sjá að efnahags- og viðskiptanefnd hafi gert neinar athugasemdir við það þrátt fyrir ábendingu um að þetta væri e.t.v. ekki nægilega skýrt í frumvarpinu sbr. t.d. athugasemdir Dómarafélags Íslands. Engar athugasemdir komu fram við þessa framkvæmd svo vitað sé hvorki frá alþigismönnum, sem afgreiddu frumvarpið, né öðrum sem þáðu laun samkvæmt því. M.a. hafa þáverandi nefndarmenn efnahags-og viðskiptanefndar, sem hafði með afgreiðslu frumvarpsins að gera, ekki hreyft andmælum gegn þessari framkvæmd laganna en sumir þeirra eru ennþá Alþingismenn og hafa frá upphafi þegið laun samkvæmt þeim.

Skömmu áður en launum átti að breyta þann 1. júlí 2022 lét fjármálaráðherra þau boð út ganga að mistök hefðu orðið við ákvörðun launa samkvæmt lögum  nr. 79/2019 frá upphafi gildistöku þeirra eða allt frá  árinu 2019 í alls þrjú ár. Taldi hann ekki samrýmast lögunum að styðjast við launavísitöluna heldur ætti að nota viðmið, sem tilgreint væri í lögunum og nefnt er „meðaltal reglulegra launa“. Svo vill til að með notkun þessa viðmiðs reyndist hækkun launa á milli ára minni en launavísitalan sagði til um. Eins og áður er fram komið, kemur hvorki fram í lagatextanum né greinargerð hvernig mæla eigi breytingar á „meðaltali reglulegra launa“. Virðast a.m.k. þrjár aðferðir koma til greina. Auk launavísitölunnar reiknar Hagstofan vísitölu grunnlauna, sem auk launavísitölunnar er birt á heimasíðu stofnunarinnar og eru þessar tvær vísitölur vel aðgengilegar. Breytingar á „meðaltali reglulegra launa“ virðist Hagstofan reikna út einu sinni á ári og birta fyrir almanaksárið í heild. 

Meginástæða þessa munar milli áranna 2020 og 2021 er, samkvæmt upplýsingum Hagstofunnar, sú að launavísitalan mældi styttingu vinnuvikunnar til fjár sem launahækkun í launavísitölunni án þess að mánaðarlaun viðmiðunarhópsins hafi hækkað sem styttingunni nemur. Það tekur hins vegar skemmri tíma að vinna fyrir þessum launum. Tímakaupið hefur sem sagt hækkað. Vinnutími dómara er ennþá sá sami og var fyrir styttinguna og ekki vitað til að til standi að breyta því. Hagstofan reiknar sem sagt styttingu vinnutímans til launahækkunar í vísitölunni. Það er því verið að skerða launakjör dómara með því hvorki að greiða þeim  þessa lögbundnu hækkun né stytta vinnutíma þeirra. Í áðurnefndri umsögn dómarafélagsins segir:

„Í frumvarpsdrögunum er lagt til að launabreytingar taki mið af því sem kallað er meðaltal reglulegra launa ríkisstarfsmanna eins og þær birtast í tölum Hagstofu Íslands. Ekki er vikið að því í lögskýringargögnum hvað nánar felst í útreikningi þessa viðmiðs. Hvorki í lögum nr. 163/2007, um Hagstofu Íslands og opinbera hagsýslugerð né í lögum nr. 89/1989, um launavísitölu er að finna nánari upplýsingar um útreikning þessa viðmiðs og rökstuðning fyrir því af hverju talið er rökrétt að miða við það, svo sem fram kemur í fyrirliggjandi drögum að frumvarpi. Nauðsynlegt er að skýra nánar þetta viðmið og jafnframt vísa til þess hvort forsendur útreiknings geti tekið breytingum og hvaða áhrif það hafí á launaákvarðanir þeirra hópa sem eru tengdir við þessa vísitölu.“

Eins og áður segir tók nefndin og þar með Alþingi ekkert tillit til þessarar athugasemdar og er innihald viðkomandi lagagreinar því ágiskunarefni þess er hana les. Fjársýsla ríkisins valdi eðlilegustu ágiskunina, þ.e. að nota launavísitölu starfsmanna ríkisins til viðmiðunar. Á heimasíðu Hagstofunnar er eftirfarandi skýring á hugtakinu regluleg laun: „Regluleg laun eru greidd mánaðarlaun fyrir umsaminn vinnutíma hvort sem um er að ræða dagvinnu eða vaktavinnu. Í þessum launum eru hvers konar álags- og bónusgreiðslur sem tilheyra launaliðum sem eru gerðir upp á hverju útborgunartímabili hjá launagreiðanda. Dæmi um slíkar greiðslur geta verið föst yfirvinna, fastar álagsgreiðslur, bónusar í framleiðslu, sölubónusar, vaktaálag og eftirvinna.“

Samkvæmt þessu er hér um að ræða mælingu á breytingu á tekjum viðmiðunarhópsins, sem samanstanda af ýmsum greiðslum öðrum en umsömdum launum, t.d. hvers konar álags- og bónusgreiðslum, fastri yfirvinnu, föstum álagsgreiðslum, bónusum í framleiðslu, sölubónusum, vaktaálagi og eftirvinnu (er breyting á meðaltekjum viðmiðunrhópsins umreiknuð í prósentur og gefin út sem eins konar tekjuvísitala). Það hlýtur að teljast mjög ólíklegt að löggjafinn hafi átt við þetta hugtak. Er t.d. mögulegt að vilji löggjafans hafi verið sá að t.d. lækkun bónusgreiðslna  og minnkun eftirvinnu hjá ríkisstarfsmönnum ætti að leiða til lækkunar á launum dómara eða að mikil aukning yfirvinnu hjá ríkinu ætti að leiða til hækkunar launa dómara án tillits til þess hvort laun viðmiðunarhópsins hafi tekið breytingum? 

Til greina kemur að Alþingi hafi átt við breytingar á reglulegum grunnlaunum eða vísitölu grunnlauna, sem Hagstofan reiknar út og birtir. Á heimasíðu Hagstofunnar eru grunnlaun skilgreind svo: „Grunnlaun eru greidd mánaðarlaun fyrir dagvinnu, án allra aukagreiðslna. Hjá launafólki sem er með fastlaunasamninga eru öll greidd laun færð sem grunnlaun í launakerfi. Í slíkum samningum er ekki haldið utan um yfirvinnugreiðslur eða aðrar launagreiðslur sérstaklega. Fastlaunasamningar finnast í öllum starfstéttum en eru algengastir hjá stjórnendum og sérfræðingum.“

Að öllu framangreindu virtu er eðlilegt að giska á að átt sé við launavísitöluna eins og Fjársýslan í upphafi skildi svo, þar sem hún er langalgengasta viðmiðunin í umræðum um þróun launa- og kjaramála, m.a. á meðal stjórnmálamanna. Eins og áður er getið gera lög nr. 79/2019 ráð fyrir því að Fjársýsla ríkisins annist útreikninga á launabreytingum í samræmi við lögin að fengnum gögnum frá Hagstofunni. Aðkomu fjármálaráðherra er hvergi getið í lögunum. Samkvæmt fréttum virðist hann þó hafa skipað Fjársýslunni að breyta skilningi sínum á lögunum og gefið henni fyrirmæli um að krefjast endurgreiðslu ofgreiddra launa. Styðst þessi ályktun m.a. við bréf ráðuneytisins til eins af fyrrverandi dómunum þar sem segir: „Að ráðleggingu Hagstofunnar var metið að meðaltal reglulegra launa fullvinnandi ríkisstarfsmanna endurspeglaði þennan hóp best.“ 

Í lögunum er Hagstofunni ekki falið þetta mat. Þá segir í bréfinu að það sé mat ráðuneytisins að rétt sé að endurkrefja þá einstaklinga, sem notið hefðu umframhækkunar um ofgreidd laun. Það er því ljóst að þessi launamál dómara hafa verið til umfjöllunar í fjármálaráðuneytinu. Í athugasemdum dómarafélagsins við frumvrp laga nr. 79/2019 segir: „Ef að fjársýslu ríkisins er ætlað að endurskoða laun samkvæmt fyrirmælum í lögunum leggur DI til að það verði kveðið á um skyldu til þess í lagaákvæðinu sjálfu og jafnframt tekið fram með hvaða hætti það skuli gert og að ekki sé unnt að koma sér hjá eða fresta ákvörðunum í þessu efni. Þessari athugasemd var ekki sinnt og gera lögin ráð fyrir að Fjársýslan annist þetta eins og áður er að vikið.“

IV.

Eins og að framan er rakið var Fjársýslu ríkisins falið að innheimta „ofgreidd laun“ frá árinu 2019 til 2021 en eftir það skyldu „rétt laun“ greidd frá og með árinu 2022. Endurgreiðslan skyldi dregin af launum þeirra sem enn voru í starfi en innheimt hjá þeim, sem hættir voru störfum.

Í innheimtubréfi, sem Fjársýsla ríkisins sendi þeim síðarnefndu segir: „Ljóst er að laun þessa hóps (þ.á.m. dómara) voru hækkuð meira en lagaákvæðið segir til um og samkvæmt því hafa laun verið ofgreidd. Því hefur fjármála- og efnahagsráðuneytið  tekið þá ákvörðun að leiðrétta laun þeirra sem falla undir þessa framkvæmd og falið Fjársýslu ríkisins að krefjast endurgreiðslu á ofgreiddum launum frá gildistöku laganna.“ 

Síðan er hin ofgreidda fjárhæð nefnd og skuldaranum gefinn kostur á að greiða kröfuna í jöfnum hlutum í 12 mánuði. Þá er þess getið að Fjársýslan muni upplýsa Skattinn um leiðréttingu á laununum og muni Skatturinn gera viðeigandi breytingar á skattframtölum þegar greiðslusamkomulag hefur verið gert. Í innheimtubréfinu er ekki að finna nein rök fyrir kröfunni önnur en þau að greiðslur hafi verið hærri en viðkomandi lagaákvæði segi til um.

Í bréfi ráðuneytisins til eins skuldaranna, sem neitaði að greiða segir: „Allt frá gildistöku laga nr. 79/2019 hefur hins vegar launavísitala ríkisstarfsmanna ranglega verið notuð við framkvæmd launabreytinga, en ekki það lögbundna viðmið sem tilgreint er, þ.e. meðaltal reglulegra launa. Hefur þetta leitt til þess að laun þeirra sem falla undir lög nr. 79/2019 hafa hækkað umfram það viðmið sem tilgreint er í lögunum.“  

Ekki er krafan frekar rökstudd og engar upplýsingar gefnar um hvað liggi að baki skoðun ráðuneytisins um gagnsleysi launavísitölunnar við mælingu á breytingu launa í þessu tilviki nema e.t.v. orðalagið „regluleg laun“ í lagatextanum, en ég hef fjallað um merkingu þess hugtaks, samkvæmt skýringum Hagstofunnar, hér að framan.

Í framangreindu bréfi er hins vegar að finna eftirfarandi skýringar: „Í ljósi þeirrar stöðu sem upp var komin var það afstaða ráðuneytisins að annars vegar yrði að endurkrefja þá einstaklinga sem notið hefðu umframhækkunar fram til þessa um ofgreidd laun og hins vegar að leiðrétta verklag fyrri ára til samræmis við lagaákvæðið. Að mati ráðuneytisins snýst þetta mál einfaldlega um að gera rétt, þ.e. að þegar hæst launuðu starfsmenn ríkisins hafa fengið of mikið greitt úr sameiginlegum sjóðum, umfram það sem lög segja, er eðlilegt og sanngjarnt að það sé leiðrétt. Meginreglan hlýtur að vera sú að slíkt sé leiðrétt, í undantekningatilvikum á það ekki við.“

Grunnrök ráðuneytisins fyrir breytingu á viðmiði launabreytinga og endurkröfu ofgreiddra launa virðast vera siðferðileg frekar en að byggt sé á réttarreglum, sbr. setninguna að ofan sem ég hefi dekkt. Rétt er að taka fram að í lok setningar ráðuneytisins er hlutunum öfugt snúið sé miðað við réttarframkvæmd um endurgreiðslu oftekinna launa en samkvæmt dómaframkvæmd o.fl. t.d. áliti umboðsmanns Alþingis og heimasíðum ýmissa launþegasamtaka þ.á.m. heimasíðu BSRB, sem ráðherra þekkir væntanlega, er meginreglan að ekki sé hægt að endurkrefja ofgreidd laun nema í undantekningatilvikum t.d. ef launþeginn er ekki í góðri trú við móttöku launanna, sem svo er nefnt. Sjá t.d. Hrd 1969:721 og Hrd 32:2007. (Ofgreiðslur launa sem stafa af misskilningi um staðreyndir verða almennt ekki endurheimtar úr hendi grandlausra viðtakenda, samanber Hrd. 1969:721. Það sjónarmið er almennt viðurkennt að endurheimta atvinnurekanda á ofgreiddum launum sé nánast útilokuð sé viðtakandi greiðslunnar í góðri trú um að hún sé rétt. Rök mæli gegn því að endurheimta verði viðurkennd vegna tillitsins til hagsmuna þeirra viðtakenda sem í grandleysi hafa veitt viðtöku og nota greiðslurnar sem framfærslueyri. Einnig séu þessar greiðslur öðrum fremur til þess fallnar að vekja viðtakanda það traust að honum beri þær með réttu Hrd 32/2007).

Nærtækt er að líta svo á að ráðuneytið telji skorta gott siðferði hjá m.a. þeim dómurum, sem leyfa sér að nýta sér vernd laga og réttar frekar en að lúta siðferðismati ráðherra og ráðuneytis hans.

V.

Þegar litið til þeirra dæma sem rakin eru hér að framan verður ekki hjá því komist að velta fyrir sér hvers hlutverk sé eða eigi að vera að gæta þess að ekki sé hróflað við óhlutdrægni og sjálfstæði dómara og þar með dómsvaldsins af hinum þáttum ríkisvaldsins, þ.e. framkvæmdavaldinu og löggjafarvaldinu.

Það er kunnara að frá þurfi að segja að fyrsta verk einræðisherra sögunnar hefur gjarnan verið að ná valdi yfir dómstólum. Þessarar tilhneigingar gætir jafnvel nú á dögum í ríkjum í Evrópu sem þó telja sig lýðræðisríki. Við Íslendingar lítum slíkt framferði í útlöndum miklum vandlætingaraugum. Við þykjumst vera sammála um að nauðsynlegt sé að í frjálsu lýðræðisríki séu frjálsir og óhlutbundnir dómstólar sjálfsögð mannréttindi þegnanna.

Eins og áður var að vikið, er það hlutverk dómstóla að dæma um valdmörk stjórnvalda. Þetta geta dómstólar ekki gert nema að höfðað sé dómsmál. En hver er bær að höfða slík mál?

Hér hefur það komið í hlut einstaklinga, þ.á.m. einstakra  dómara, að leggja á sig málarekstur við ríkisvaldið m.a. til varnar afskiptum löggjafar- og framkvæmdavalds af hagsmunum dómara og dómstóla. Má hér nefna dóm héraðsdóms Reykjavíkur 19. desember 2006 í málinu E-1939/2006 sem varðaði hag allra dómara og störf þeirra en málið var höfðað af einum dómara án stuðnings opinberra aðila eða stéttarfélags. Ég hef frétt að nú hafi einn dómari tekið að sér málssókn á hendur ríkinu til að fá skorið úr lögmæti sumra þeirra aðgerða ráðherra, sem ég hef lýst hér að framan. Reynslan hefur sýnt að oftast eru þessi mál látin kyrr liggja. Flestum dómurum finnst ekki við hæfi að standa í málarekstri við ríkið og eru mjög tregir til þess. Ætla mætti að það væri hlutverk ráðherra dómsmála að huga að þessum málum.  Hugsanlega rúmast gæsla af þessum toga innan starfslýsingar dómstólasýslunnar. A.m.k. væri ekki óeðlilegt þessir aðilar kæmu dómsvaldinu til varnar þótt ekki væri nema í orði þegar tilefni er til. 

Í greinargerð með frumvarpi til laga nr. 79/2019 segir: „Efni frumvarpsins kallar ekki á sérstaka skoðun á samræmi við stjórnarskrá og alþjóðlegar skuldbindingar að öðru leyti en því sem fram kemur um dómara í athugasemdum um 7. gr. frumvarpsins og saksóknara í athugasemdum um 8.–9. gr. frumvarpsins.“ Hvergi kemur fram að slík athugun hafi farið fram og ef svo hefur verið hver hafi framkvæmt hana. Niðurstaða þeirrar skoðunar, hafi hún farið fram, er augljóslega sú að lögin stæðust bæði stjórnarskrá og alþjóðlegar skuldbindingar.

Það sem að framan er ritað getur einnig a.m.k. að hluta átt við um ákæruvaldið sbr. 8-9 gr. laga nr. 79/2019.

Höfundur er fyrrum héraðsdómari.