Við lýðveldisstofnunina hlaut stjórnarskrá Íslands frá 1874, með smávöxnum frávikum frá dönsku stjórnarskránni frá 1849 og smábreytingum frá 1920, að taka enn frekari breytingum. Ný stjórnarskrá er jafnan snar þáttur í sjálfstæðisyfirlýsingum þjóða. Enn velta Katalónar og Skotar því fyrir sér hvort þeir eigi ekki að undirstrika sjálfstæði sitt gagnvart Spánverjum og Englendingum ef af verður og einnig sérstöðu sína með því að setja sér stjórnarskrár. Enda búa Spánverjar við stjórnarskrá frá 1978 sem ber keim af einræðisstjórn Francos og Bretar hafa aldrei haft skrifaða stjórnarskrá. Katalónar líta á sig sem undirokaðan minni hluta á Spáni. Skotar telja sig sumir eiga langa samleið með Norðurlöndum og líta á England sem næsta bæ við Bandaríkin: það er þeirra sérstaða.
Tjaldað til einnar nætur
Þar eð lýðveldisstofnunin á Þingvöllum 1944 átti sér stað þegar Danmörk var hernumið land og fékk engum vörnum við komið og Íslendingar kusu að hafa hraðar hendur var látið duga að gera sem allra minnstar breytingar á stjórnarskránni frá 1874 gegn hátíðlegum loforðum fulltrúa allra flokka á Alþingi um að ráðizt yrði í gagngera endurskoðun með hraði strax að lokinni stofnun lýðveldis. „Um þetta virtist einhugur, innan þings sem utan“ segir Guðni Th. Jóhannesson forseti Íslands í ritgerð sinni um málið frá 2012 og vitnar því til staðfestingar orðrétt í fulltrúa allra flokka á þingi.
Þjóðaratkvæðagreiðslan um nýja stjórnarskrá 1944 var haldin samhliða annarri um niðurfellingu sambandslaganna frá 1918, þ.e. um stofnun lýðveldis. Það þótti nánast þegnskylda að styðja bæði málin. Þetta er skýringin á 98% kosningaþátttöku í þjóðaratkvæðagreiðslunni 1944 og stuðningi 98% kjósenda við hana. Það vitnar um rangsleitni sumra andstæðinga nýju stjórnarskrárinnar sem 67% kjósenda lýstu sig fylgjandi í þjóðaratkvæðagreiðslunni 20. október 2012 eða litla virðingu þeirra fyrir þjóðarsögunni að þeir skuli gera lítið úr kosningaþátttöku í þjóðaratkvæðagreiðslunni 2012 (49%) þar eð aðstæður voru allt aðrar 1944. Meðalþátttaka í þeim níu þjóðaratkvæðagreiðslum sem fram hafa farið á Íslandi frá 1908 er 57% samkvæmt kosningaskýrslum Hagstofu Íslands ef þjóðaratkvæðagreiðslurnar tvær 1944 eru ekki taldar með.
„Vonandi dregst eigi lengi úr þessu að setja nýja stjórnarskrá.“
Nýsköpunarstjórn allra þingflokka nema Framsóknarflokksins undir forsæti Ólafs Thors formanns Sjálfstæðisflokksins var mynduð haustið 1944 og lofaði nýrri stjórnarskrá „eigi síðar en síðari hluta næsta vetrar“, þ.e. eigi síðar en vorið 1946. Heitið var ekki efnt, hvorki þá né síðar. Í nýársávarpi sínu til þjóðarinnar 1949 sagði Sveinn Björnsson forseti Íslands:
„Og nú, hálfu fimmta ári eftir stofnun lýðveldisins, rofar ekki enn fyrir þeirri nýju stjórnarskrá, sem vér þurftum að fá sem fyrst og almennur áhugi var um hjá þjóðinni og stjórnmálaleiðtogunum, að sett yrði sem fyrst. Í því efni búum vér því ennþá við bætta flík, sem sniðin var upprunalega fyrir annað land, með öðrum viðhorfum, fyrir heilli öld. … Vonandi dregst eigi lengi úr þessu að setja nýja stjórnarskrá.“
Réttsýnn, snjall og sterkur forseti
Sveinn Björnsson, ríkisstjóri frá 1941, skildi vandann sem við var að etja. Hann var þaulvanur stjórnmálum þótt hann hefði óbeit á þeim, enda hafði hann staðið við hlið föður síns Björns Jónssonar ráðherra 1909-1911. Björn var einn helzti samherji Valtýs Guðmundssonar, eiginlegs höfundar heimastjórnarinnar 1904, og þá um leið helzti andstæðingur Hannesar Hafstein, fyrsta ráðherrans 1904–1909. Um þessa menn alla stóð mikill styrr með tilheyrandi meiðyrðamálum sem Sveinn þekkti vel af eigin raun. Hann þóttist vita þegar hann var orðinn ríkisstjóri að flokkarnir voru ófærir um farsæla samvinnu bæði vegna persónulegrar sundurþykkju forustumanna þeirra auk málefnaágreinings, meðal annars um stjórnarskrána. Þannig vildi til 1942 að Sjálfstæðisflokkurinn knúði í gegnum Alþingi ásamt Alþýðuflokknum og Sósíalistaflokknum breytingu á kosningaákvæði stjórnarskrárinnar til að jafna atkvæðisrétt landsmanna gegn gallharðri andstöðu Framsóknarflokksins. Illindin sem af þessu hlutust voru ein ástæða þess að flokkarnir gátu ekki komið sér saman um myndun meirihlutastjórnar svo að ríkisstjórinn skipaði utanþingsstjórn sem sat við völd frá 1942 fram yfir lýðveldisstofnunina 1944. Sveini Björnssyni tókst einnig að girða fyrir þann ásetning forustumanna á Alþingi að þingið kysi forseta Íslands, en ekki þjóðin. Sveinn studdist þar við fyrstu vísindalegu skoðanakönnun sem gerð var á Íslandi. Veg og vanda af henni átti Torfi Ásgeirsson hagfræðingur. Könnunin sýndi að 70% kjósenda vildu þjóðkjörinn forseta en ekki þingkjörinn.
Samvinna Sjálfstæðisflokksins og vinstri flokkanna í stjórnarskrármálinu 1942 lagði grunninn að myndun nýsköpunarstjórnarinnar þegar öldurnar lægði tveim árum síðar, haustið 1944. Svo hörð var andstaða framsóknarmanna gegn stjórnarskrárbreytingunni 1942 að ekki greri um heilt milli flokkanna árum saman eftir það. Þeir mynduðu að vísu samsteypustjórnir 1949, 1950 og 1953, en þeir hnakkrifust sín í milli nær allan tímann. Helmingaskiptanafngiftin festist þessi ár við flokkana tvo. Hermangið gróf um sig.
Gils Guðmundsson, þingmaður Þjóðvarnarflokksins, flutti eftirminnilega ræðu gegn spillingu stjórnarflokkanna í vantraustsumræðum á Alþingi 1954 og sagði þar meðal annars: „Það er ekkert launungarmál, að hér á landi þróast meiri stjórnmálaspilling og skefjalausari misbeiting valds og trúnaðar en þekkist í nokkru öðru ríki, þar sem pólitískur þroski er spölkorn á veg kominn. Hliðstæðu er einungis að finna í löndum, sem standa á lægsta þrepi stjórnarfarslegrar menningar.“
Hvorugur formanna helmingaskiptaflokkanna gat hugsað sér að sitja í ríkisstjórn undir forsæti hins. Hermann Jónasson, formaður Framsóknarflokksins, tók ekki sæti í ríkisstjórn Ólafs Thors hvorki 1949–1950 né 1953–1956, né heldur tók Ólafur Thors sæti í ríkisstjórn undir forsæti Hermanns. Þeir sátu heldur báðir formennirnir sem óbreyttir ráðherrar í ríkisstjórn Steingríms Steinþórssonar 1950–1953.
Af þessu má ráða hversu fráleit hún er sú röksemd gegn nýju stjórnarskránni og einber fyrirsláttur að stjórnarskrárbreytingar þurfi að fara fram í fullri sátt. Fullri sátt hverra? Fyrir liggur að þriðjungur kjósenda greiddi atkvæði gegn nýju stjórnarskránni 2012. Reynslan frá 1942 – og einnig frá 1959 þegar sagan frá 1942 endurtók sig – sýnir að stjórnarskrárbreytingar sem stugga við sterkum sérhagsmunum geta ekki með góðu móti farið fram í fullkominni sátt. Það liggur í hlutarins eðli. Stjórnarskrá Bandaríkjanna var til að mynda samþykkt með miklum naumindum 1787–1789.
Stjórnarskrárnefnd Bjarna Benediktssonar
Hér er ekki rúm til að rekja framhald stjórnarskrármálsins eftir 1944, en þó er vert að halda til haga þætti Bjarna Benediktssonar, síðar formanns Sjálfstæðisflokksins, í málinu árin eftir lýðveldisstofnunina.
Í ræðu sinni um endurskoðun stjórnarskrárinnar á fundi í landsmálafélaginu Verði í janúar 1953 lýsti Bjarni starfi stjórnarskrárnefndar (Land og lýðveldi 1965, I., bls. 177–202): „Nú um nokkurt árabil hefur verið starfandi stjórnarskrárnefnd, sem ég er formaður í og skipuð er fulltrúum allra flokka landsins. Nefndin hefur að vonum orðið fyrir gagnrýni vegna þess, að verkið hefur sótzt seint ... Hvort tveggja er, að verkið sjálft er vandasamt ... sem og hitt, að þrátt fyrir almennt tal um þörf á endurskoðun stjórnarskrárinnar, hafa a.m.k. stjórnmálaflokkarnir og forystumenn þeirra undantekningarlaust verið mjög tregir til að gera í þessu efni ákveðnar heildartillögur. ... Það eru einkum tvö atriði, sem valda munu sérstökum ágreiningi við setningu nýrrar stjórnarskrár. Annars vegar er meðferð æðsta framkvæmdarvaldsins og hins vegar kjördæmaskipanin.“
Bjarni Benediktsson rekur í ritgerð sinni ýmsar breytingartillögur sjálfstæðismanna í stjórnarskrárnefnd, en þeir voru, auk Bjarna, Gunnar Thoroddsen og Jóhann Hafstein, og allir urðu þeir síðar forsætisráðherra. Flestar þessar gömlu breytingartillögur sjálfstæðismanna er að finna í nýju stjórnarskránni, enda var ríkt tillit tekið til sjónarmiða sjálfstæðismanna við frumvarpssmíðina 2011 ekki síður en til annarra sjónarmiða.
· Sjálfstæðismenn lögðu til að „ef ekkert forsetaefni fær hreinan meirihluta við þjóðkjör, skuli kjósa að nýju milli þeirra tveggja, sem flest fengu atkvæði.“ Vandinn er leystur í nýju stjórnarskránni, en þar segir: „Kjósendur skulu raða frambjóðendum, einum eða fleirum að eigin vali, í forgangsröð. Sá er best uppfyllir forgangsröðun kjósenda, eftir nánari ákvæðum í lögum, er rétt kjörinn forseti.“
· Þá lögðu sjálfstæðismenn til að „annað hvort forseti hæstaréttar eða forseti Sameinaðs þings verði varaforseti.“ Í nýju stjórnarskránni segir: „Geti forseti Íslands ekki gegnt störfum um sinn vegna heilsufars eða af öðrum ástæðum fer forseti Alþingis með forsetavald á meðan.“
· Sjálfstæðismenn lögðu til að „hæstiréttur dæmi í stað landsdóms um þau mál, er Alþingi höfðar gegn ráðherrum fyrir embættisrekstur þeirra.“ Í nýju stjórnarskránni er meðferð ráðherraábyrgðarmála færð frá landsdómi til almennra dómstóla.
· Sjálfstæðismenn lögðu til að „forsetinn skipi ráðherra og veiti þeim lausn í samráði við meirihluta Alþingis.“ Í nýju stjórnarskránni segir: „Alþingi kýs forsætisráðherra. ... Forseti Íslands skipar forsætisráðherra í embætti. Forseti veitir forsætisráðherra lausn frá embætti eftir alþingiskosningar, ef vantraust er samþykkt á hann á Alþingi, eða ef ráðherrann óskar þess. Forsætisráðherra skipar aðra ráðherra og veitir þeim lausn.“
· Sjálfstæðismenn lögðu til að í stjórnarskrána „verði bætt þeim mannréttindaákvæðum, sem eru í mannréttindayfirlýsingu Sameinuðu þjóðanna og samningi Evrópuráðsins um mannréttindi og frelsi.“ Þetta var gert, fyrst lítillega 1995 og aftur í nýju stjórnarskránni 2011 með miklu myndarlegri hætti.
· Sjálfstæðismenn lögðu til að „sagt sé, að rétti héraða og sveitarfélaga til að ráða sjálf málefnum sínum með umsjón stjórnarinnar skuli skipað með lögum, enda sé að því stefnt, að þau fái sem víðtækasta sjálfstjórn í þeim málum, er þau sjálf standa fjárhagslegan straum af.“ Þetta er gert í sérstökum nýjum kafla um sveitarfélög í nýju stjórnarskránni.
· Skoðun sinni á kjördæmaskipaninni lýsir Bjarni Benediktsson svo: „ ... ekki dugir að láta strjálbýlið bera fjöldann í þéttbýlinu slíku ofurliði, að hagsmunir fjöldans séu fyrir borð bornir.“ Nýja stjórnarskráin kveður á um jafnt vægi atkvæða.
· Bjarni segir um breytingartillögu sjálfstæðismanna um kosningalögin: „Kosningaréttur sé svo jafn sem þjóðarhagir og staðhættir leyfa. Enginn landshluti hafi færri þingmenn en hann nú hefur, en þingmönnum verði fjölgað á hinum fjölmennari stöðum eftir því sem samkomulag getur fengizt um við heildarlausn málsins ...“ Hér afhjúpar Bjarni gallann á að stjórnmálamenn skipti sér af endurskoðun stjórnarskrárinnar enda segir hann skömmu áður í sömu ritgerð: „ .. allir sjá, hversu fráleitt það er, að þrjú svo fámenn kjördæmi sem Seyðisfjörður, Austur-Skaftafellssýsla og Dalir skuli nú raunverulega hafa 2 þingmenn hvert.“
· Loks lýsir Bjarni tillögu sjálfstæðismanna um að „athugað verði, hvort þá aðferð eigi að hafa við stjórnarskrárbreytingar, að á eftir samþykkt tveggja þinga með kosningum á milli verði frumvarpið lagt undir þjóðaratkvæði.“ Nýja stjórnarskráin fer sömu leið að öðru leyti en því að Alþingi þarf ekki að samþykkja stjórnarskrárbreytingu nema einu sinni, áður en þjóðin samþykkir hana endanlega í þjóðaratkvæðagreiðslu.
Breið samstaða
Þessum samanburði á tillögum sjálfstæðismanna í stjórnarskrármálinu 1953 og nýju stjórnarskránni frá 2011-2013 er ætlað að sýna að tillögur sjálfstæðismanna náðu flestar fram að ganga. Frumvarpinu er ætlað að efla þingræðisskipulagið með því að treysta valdmörk og mótvægi til að girða fyrir ofríki framkvæmdarvaldsins, efla Alþingi, styrkja sjálfstæði dómstólanna, ábyrgjast jafnt vægi atkvæða alls staðar á landinu og einnig umhverfisvernd, upplýsingafrelsi og forræði þjóðarinnar yfir auðlindum sínum til að tryggja réttum eiganda arðinn af auðlindunum. Frumvarpið hefði varla hlotið stuðning 67% kjósenda í þjóðaratkvæðagreiðslunni 20. október 2012 nema vegna þess að margir stuðningsmenn Sjálfstæðisflokksins studdu frumvarpið.
Staðreyndir málsins og nýjar skoðanakannanir vitna um breiða og varanlega sátt um frumvarpið meðal þjóðarinnar. Andstaða gegn frumvarpinu af hálfu þeirra sem una því ekki að þurfa að sjá af forréttindum sínum og sinna svo að allir megi sitja við sama borð í samræmi við upphafsorð frumvarpsins á ekkert skylt við skort á breiðri samstöðu. Ósætti um frumvarpið á Alþingi eftir þjóðaratkvæðagreiðsluna 2012 vitnar ekki um skort á breiðri samstöðu heldur um einbeittan brotavilja og virðingarleysi þingmanna gagnvart fólkinu í landinu enda segir í frumvarpinu: „Alþingi fer með löggjafarvaldið í umboði þjóðarinnar.“
Höfundur er fyrrverandi meðlimur Stjórnlagaráðs
Athugasemdir