Samfélagið hefur ríka hagsmuni af barneignum. Það er nokkuð augljóst að barneignir eru nauðsynlegar til að samfélagið geti viðhaldið sér. Almennt er miðað við að konur samfélagsins þurfi að eignast 2,1 barn að meðaltali til að viðhalda mannfjöldanum. Fjöldi lifandi fæddra barna á hverja konu hefur dalað umtalsvert á síðustu sex áratugum eða svo, úr 4,265 börnum á hverja konu árið 1960 í 1,707 börn á hverja konu árið 2018. Frjósemi á Íslandi er þannig nokkuð fyrir neðan þau mörk sem þarf til að viðhalda mannfjöldanum til lengri tíma litið.

Fjöldi lifandi fæddra barna fór niður fyrir 2,1 á hverja konu fyrst á árunum 1984–87 en frá og með 1995 hefur fjöldi lifandi fæddra barna verið fyrir neðan þessi mörk flest öll árin, að árunum 1996 og 2008–10 undanskildum. Frá 2010 hefur frjósemi dalað nokkuð hratt á Íslandi og aldrei mælst minni en einmitt árið 2018. Ísland er ekki einsdæmi hvað þetta varðar, frjósemi hefur dalað um allan heim frá því um miðja 20. öldina en almennt séð er frjósemi minnst í hagsælli löndum heimsins.

Börn eru auðlind

Það er ögn kaldranalegt að segja það, en börn eru mannauður framtíðarinnar. Barnæskan er auðvitað mikilvæg í sjálfri sér og flest okkar viljum börnum allt hið besta, barnanna sjálfra vegna. En þegar kemur að stefnumótun skiptir það engu að síður máli að átta sig á því að börn eru vinnuafl framtíðarinnar og því er samfélaginu mikilvægt að tryggja bæði magn og gæði þess vinnuafls. Þau verðmæti sem börnin okkar munu skapa í framtíðinni verða undirstaða lífskjara þeirra sjálfra sem og þeirra sem ekki verða starfandi, svo sem eftirlaunafólks, öryrkja og auðvitað barna þess tíma.

Það er einkum tvennt sem skiptir máli í því samhengi. 1) Ef fæðingartíðnin verður of lág of lengi verður ekki nógu mikið af fólki á vinnualdri; og 2) barnafátækt, sem hefur langvarandi áhrif á heilsu og lífs fólks. Ef við hlúum ekki að börnum og tryggjum þeim mannsæmandi lífskjör er hætt við að það komi niður á gæðum vinnuaflsins í framtíðinni.

Barnabætur hafa áhrif

Flest vestræn samfélög eru meðvituð um að börn eru auðlind og nota ýmis tæki fjölskyldustefnu til að koma til móts við þarfir barnafjölskyldna. Barnabætur eru eitt af lykiltækjum fjölskyldustefnu. Barnabætur hafa almennt tvö meginmarkmið, það er að bæta lífskjör tekjulágra barnafjölskyldna og að draga úr fjárhagslegum afleiðingum barneigna hjá fjölskyldum sem eru ekki endilega í fjárhagsþrengingum. Fyrra markmiðið stuðlar að því að draga úr barnafátækt – sem er í samræmi við að tryggja gæði vinnuafls framtíðarinnar – en seinna markmiðið stuðlar að því að draga úr fjárhagslegum afleiðingum barneigna –meðal annars með það fyrir augum að ýta undir frjósemi.

Það er nokkuð mismunandi á milli landa hve mikil áhersla er lögð á þessi mismunandi markmið. Þannig eru til dæmi um lönd þar sem barnabætur eru flöt upphæð og miða þannig fyrst og fremst að því að draga úr fjárhagslegum afleiðingum barneigna óháð tekjum. Þá eru einnig dæmi um lönd þar sem barnabætur eru fyrst og fremst stuðningur við tekjulágar barnafjölskyldur. Eins mótsagnakennt og það kann að virðast benda rannsóknir til þess að það séu raunar barnabótakerfi sem miða í grunninn að því að draga úr fjárhagslegum afleiðingum barneigna sem draga mest úr barnafátækt að því gefnu að þau bjóði upp á viðbótarstuðning fyrir viðkvæma hópa.

Eftirbátur hinna Norðurlandaþjóðanna

Norðurlöndin eru gjarnan talin tilheyra nokkurs konar þjóðafjölskyldu sem er kennd við norrænu velferðarríkin. Ísland sker sig hins vegar að mörgu leyti úr hvað varðar velferðar- og fjölskyldustefnu. Íslenska baranabótakerfið er mjög gott dæmi um sérstöðu Íslands hvað þetta varðar. Hvorki Svíþjóð, Noregur né Finnland tekjutengja barnabætur. Danmörk og Ísland eru frábrugðin hinum Norðurlöndunum að því leyti að barnabætur beggja landa eru tekjutengdar. Útfærslan er hins vegar mjög ólík í þessum tveimur löndum. Skerðingarmörkin liggja hærra og skerðingarhlutföllin eru umtalsvert lægri í Danmörku en á Íslandi. Fyrir vikið njóta millitekjufjölskyldur með börn umtalsverðs stuðnings í formi barnabóta í Danmörku þar sem tekjutengingin miðar einkum af því að draga úr stuðningi við hátekjufólk.

Íslenska barnabótakerfið er hins vegar afar lágtekjumiðað. Í fyrsta lagi er byrjað að skerða barnabætur fyrir tekjur rétt fyrir ofan lágmarkstekjutryggingu hins almenna vinnumarkaðar, það er lægstu launin sem er greitt fyrir fullt starf á almennum markaði. Þá ná barnabætur ekki sérlega hátt upp tekjustigann á Íslandi. Samkvæmt skatta- og bótalíkani OECD fær tveggja fyrirvinnu fjölskylda með tvö börn, bæði yngri en sjö ára, 5.505 krónur á ári í barnabætur á Íslandi ef báðar fyrirvinnur eru með atvinnutekjur í meðallagi. Til samanburðar má nefna að slíkar fjölskyldur fá umtalsverðan stuðning á hinum Norðurlöndunum, eða nærri 525 þúsund krónur leiðréttum fyrir kaupmætti í Danmörku, tæplega 444 þúsund krónur í Svíþjóð, rétt um 390 þúsund krónur í Finnlandi og næstum 328 þúsund krónur í Noregi.

Hér er þó rétt að hafa í huga að líkan OECD vanmetur raunar skerðingar í íslenska barnabótakerfinu sem veldur því að bæði upphæðir og þekja kerfisins (hve langt upp tekjustigann það nær) eru ofmetnar. Staðreyndin er sú að barnabætur fjölskyldunnar sem ég nota hér sem dæmi eru að fullu skertar nokkru áður en meðal atvinnutekjum tveggja fyrirvinna er náð. Sú mynd sem við fáum af íslenska barnabótakerfinu með skatta- og bótalíkani OECD er þannig að nokkru leyti fegruð.

Lágar tekjur, ung börn

Eitt sem má þó segja um íslenska barnabótakerfið er að það veitir tekjulágum fjölskyldum nokkuð mikinn stuðning í samanburði við hin Norðurlöndin. Ef tveggja barna, tveggja fyrirvinnu fjölskyldan okkar er með atvinnutekjur sem nema helmingi af tvöföldum meðal atvinnutekjum fær fjölskyldan tæplega 555 þúsund krónur á ári í barnabætur samkvæmt líkani OECD, sem er hæsta fjárhæðin á Norðurlöndum þegar tekið hefur verið tillit til kaupmáttar. Danmörk er þó ekki langt undan.

Örlæti íslenska barnabótakerfisins er þó bundið við lágtekjufjölskyldur með ung börn (yngri en sjö ára). Ef bæði börnin í fjölskyldunni eru orðin sjö ára fær fjölskyldan hins vegar um 288 þúsund krónur á ári, sem er lægsta fjárhæðin sem slíkar fjölskyldur fá á Norðurlöndunum.

Fátæklegt kerfi fyrir fátækt fólk

Það er ljóst að íslenska barnabótakerfið er fyrst og fremst ætlað að vera fátæktarhjálp fyrir tekjulágar barnafjölskyldur. Lágtekjumiðun barnabótakerfisins er slík að það blasir við að markmiðið er ekki að draga úr fjárhagslegum afleiðingum barneigna og reyna þannig að hafa áhrif á frjósemi í landinu heldur aðeins að bæta hag hinna allra tekjulægstu, að minnsta kosti á meðan börnin þeirra eru ung.

Það er í sjálfu sér ekkert að því að barnabótakerfi séu fyrst og fremst stuðningur við tekjulágar barnafjölskyldur. En þá er ekki nóg að kerfið sé bara örlátt gagnvart tekjulægstu fjölskyldunum heldur þarf markmiðið að vera að veita öllum tekjulágum fjölskyldum stuðning sem mætir þörfum þeirra. Það eru þrjár ástæður til að ætla að íslenska barnabótakerfið geri það ekki: 1) Skerðingarmörkin liggja það lágt að það er ljóst að fjölskyldur sem teljast tekjulágar fá skertar barnabætur; 2) tekjulágar fjölskyldur með börn yfir sex ára aldri fá fremur lágar barnabætur; og 3) sú staðreynd að þrátt fyrir að íslenska barnabótakerfið sé ögn örlátara í garð einstæðra foreldra en foreldra í hjúskap búa börn einstæðra foreldra við verulega auknar líkur á fátækt og fjárhagsþrengingum.

Barnabætur og frjósemi

Það er að minnsta kosti ein ástæða til að draga úr lágtekjumiðun barnabóta, það er dalandi frjósemi á Íslandi. Rökin fyrir því að barnabætur hafi áhrif á frjósemi er að fjárhagur setji fólki skorður um hve mörg börn það er fýsilegt að eiga en með því að draga úr fjárhagslegum afleiðingum barneigna sé hægt að veita fólki aukið svigrúm til barneigna.

Rannsóknir á samspili barnabóta og frjósemi hafa þó verið allt annað en afgerandi og benda til þess að áhrif barnabóta sé háð flóknu samspili gilda og viðmiða um barneignir í samfélaginu sem og annarra þátta fjölskyldustefnu svo sem fæðingarorlofs, dagvistunar og annarra úrræða til að draga úr árekstrum vinnu og einkalífs enda sé það tími ekki síður en peningar sem setji fólki skorður um barneignir. Ef barnabætur eiga að stuðla að frjósemi þurfa þær að vera hluti af heildstæðri fjölskyldustefnu sem tekur á bæði fjárhag og tíma sem og öðrum þáttum sem hafa áhrif á lífsgæði fjölskyldufólks.

Flókið og mótsagnakennt kerfi

Þegar öllu er á botninn hvolft er íslenska barnabótakerfið óþarflega flókið og forsendurnar óljósar og virka oft mótsagnakenndar. Til að mynda eru hámarksupphæðir bótanna hærri fyrir einstæða foreldra en fyrir foreldra í hjúskap, enda rót fjárhagsþrenginga fjölskyldna einstæðra foreldra að þær hafa að hámarki eina fyrirvinnu. Það sem er ekki augljóst er af hverju munurinn er sá sem hann er og af hverju munurinn er meiri fyrir barnabætur vegna fyrsta barns en vegna bóta fyrir börn umfram það fyrsta. Þá virkar það mótsagnakennt að skerðingarmörkin skuli vera helmingi lægri fyrir einstæða foreldra en fyrir foreldra í hjúskap. Það þýðir að megin orsök fjárhagsþrenginga einstæðra foreldra er beinlínis notuð til að skerða barnabæturnar þeirra.

Til að barnabótakerfi skili árangri er mikilvægt að kerfið hvíli á skýrum markmiðum. Markmiðin geta verið margs konar, svo sem að draga úr barnafátækt eða að milda fjárhagslegar afleiðingar barneigna með það fyrir augum að auka frjósemi. Ólík markmið kalla á ólíkar útfærslur barnabótakerfisins. En barnabótakerfið þarf líka að hvíla á traustum upplýsingum og þá sérstaklega á upplýsingum um útgjaldaþörf heimila út frá fjölda og aldri barna. Það er tímabært að endurskoða íslenska barnabótakerfið frá grunni.