Námslánafrumvarpið sem menntamálaráðherra vill láta samþykkja fyrir haustið er að mörgu leyti dæmigert fyrir stefnumótun (eða ekki-stefnumótun) í íslenskri stjórnsýslu. Frumvarpið er vandað og það sést vel að bæði vinna og hugsun hefur verið lögð í að endurskilgreina hópinn sem á rétt á námslánum, hvers konar námi og hvers konar gjöldum lánað sé fyrir og annað slíkt. Um þetta má auðvitað hafa ýmsar skoðanir en leiðin sem farin er í frumvarpinu er að minnsta kosti hvorki ósanngjörn né út í hött.

Það kemur líka ágætlega fram í skýringum við frumvarpið að staðan hefur verið greind vandlega: Núverandi kerfi er gallað í grundvallaratriðum, ekki síst vegna þess hve lágt hlutfall þess fjár sem lánað er til námsmanna er greitt til baka. Þar er líka að finna ágætan rökstuðning fyrir þeirri vaxtaprósentu sem lagt er til að námslán beri þótt það sé auðvitað mjög umdeilanlegt að námslán feli í sér sams konar skuldbindingu um endurgreiðslu og önnur verðtryggð lán.

Námslánakerfinu á semsagt að gjörbreyta og fyrir því eru margar góðar ástæður. Sumar þeirra koma óbeint fram í skýringunum við frumvarpið og einstakar greinar þess, aðrar hafa verið umtalaðar um áratugaskeið.  Allir sem eitthvað vita um námslán þekkja gallana á núgildandi lögum. En það er merkilegt þegar maður les frumvarp sem kveður á um algjöra uppstokkun á því hvernig ríkið veitir námsaðstoð, að í því birtist engin samfélags- eða framtíðarsýn og í rauninni engin heildarhugsun – sé heildarhugsun það sem skýrir hugmyndafræðilegar ástæður þess að ein leið er valin frekar en önnur. Frumvarp sem ætti að vera róttækt, einfaldlega vegna þess hve miklar breytingar það felur í sér, er í raun ekkert annað en dálítið tæknileg útfærsla á tilraun til að laga nokkra af helstu vanköntum núverandi kerfis. Þetta er mjög miður: Allir vita að það þarf að endurskoða námslánakerfið ekki vegna þess hve dýrt það er heldur vegna þess að það er í rauninni búið að ganga sér til húðar. Það passar illa við þarfir háskólanema og þarfir samfélagsins í dag. Frumvarp af þessu tagi verður að gera meira en að bregðast við tilteknum vanköntum fyrra kerfis. Það verður að fela í sér nýja hugsun um námsaðstoð, annars er í raun aðeins hjakkað í sama farinu.

Sjö milljarðar króna í nýja styrki

Afdrifaríkasta breytingin á námslánakerfinu sem frumvarpið felur í sér birtist í því að í stað þess að námsmenn eigi aðeins völ á láni frá Lánasjóði íslenskra námsmanna, eiga þeir þess nú kost að fá námsstyrk. Allir lánshæfir námsmenn geta þannig fengið allt að 65 þús. kr. á mánuði, níu mánuði á ári í fimm ár. Upphæðin lækkar ef námsframvinda er ekki fullar 30 ECTS einingar á misseri, þannig að fjárhæðin getur verið á bilinu 47.700 kr. Til 65.000 kr. á mánuði eftir framvindu. Ekkert annað en framvindan skiptir máli – sé námið lánshæft.

Þannig hefur í raun verið tekin ákvörðun um að ríkið skuli veita árlega styrki upp á 6–7 milljarða króna (miðað við að fjöldi háskólanema sé á bilinu 11–12 þúsund) án þess að það hafi nokkuð verið rætt eða greint í smáatriðum hvort slík fjárútlát séu skynsamleg eða eðlileg. Einu rökin sem finna má í frumvarpinu fyrir þessum styrkjum virðast vera að með þeim sé búið til annað form fyrir fjármuni sem ríkið eyði hvort eð er í námsmenn (vegna lágs endurgreiðsluhlutfalls). Það eru, hvernig sem á það er litið, afskaplega léleg rök.

„Það þarf að endurhugsa kerfið.“

En ástæðan fyrir því að menntamálaráðherranum þykir ekki ástæða til að fjölyrða um þetta er einföld. Vandamálið við námslán í dag er að endurgreiðsluhlutfall er fimmtíu prósent eða minna, þess vegna er sú hugmynd að eðlilegra sé að veita slíka upphæð í styrk strax í upphafi og tryggja svo með öðrum hætti að lán sem tekin eru til viðbótar við styrkinn séu greidd til baka. Þetta lítur kannski við fyrstu sýn út eins og mjög viturleg lausn. Ríkið fellst einfaldlega á að upphæð á borð við þá sem hvort eð er fæst ekki endurgreidd frá lánþegum sé breytt í styrk, en um leið passað upp á að í stað þess að þeir sem stunda lengsta eða dýrasta námið og hafa svo minnstar tekjur njóti góðs af þessu umfram aðra námsmenn.

Þannig er ástæðan fyrir þessari tegund af námsstyrkjum og því að þessi tiltekna upphæð þeirra er valin ekki niðurstaða mikilla pælinga eða djúprar hugsunar um námsaðstoð, heldur einfaldlega upphæð sem dekkar ríflega það sem LÍN tapar hvort eð er eins og kerfið er nú. Niðurstaðan er eins og segir í skýringunum „nánast óbreytt“. Eini munurinn er sá að nú fá allir að njóta peninganna frekar en fólk sem stundar langt eða dýrt nám án þess að verða nokkurn tímann hátekjufólk.

Eru námslán veitt á ranglátum forsendum?

Í frumvarpinu er á tveimur stöðum vikið að því að einn aðalgalli núverandi kerfis sé þetta ranglæti í skiptingu námsaðstoðar: sumir borga allt til baka, aðrir ekki nema lítinn hluta af námslánum sínum. Þannig fái sumir styrk, aðrir ekki og upphæð styrksins ráðist af þáttum sem ættu ekki að skipta máli um úthlutun styrkja. Þetta verði að leiðrétta. Þess vegna muni nú allir eiga kost á sömu upphæð í styrk, og allir verða að gera ráð fyrir því að borga sín lán upp í heild, með verðbótum og vöxtum.

Ný stefna er oft mótuð í þeim tilgangi að leiðrétta ranglæti sem fyrri stefna hefur valdið. Það er mikilvæg tegund réttarumbóta að þurrka allt kynjamisrétti úr lögum, svo dæmi sé tekið. Sama má segja um kerfisbreytingar sem miða að því að stöðva félagslegt misrétti. Það getur verið nauðsynlegt að setja lög sem tryggja hlut ákveðinna hópa í opinberu lífi, á borð við kynjakvóta eða það sem kallað hefur verið jákvæð mismunun. Þegar maður les stuttorðar vangaveltur frumvarpsins um ástæður og tilgang þessa nýja námsstyrkjakerfis dettur manni helst í hug að þeir sem sömdu það telji sig vera að leiðrétta gamalgróið félagslegt ranglæti með því að endurdreifa lánsfé í formi styrkja.  

Jafn mikilvægt og það er að móta lög og reglur þannig að unnið sé gegn misrétti í samfélaginu – það er einmitt einn tilgangur lýðræðislega kjörins löggjafa í frjálslyndu samfélagi – eins kjánalegt er það að halda að kerfi sem einu sinni þjónaði hutverki sínu, en gerir það ekki lengur, hafi skapað félagslegt misrétti sem mikilvægt sé að leiðrétta. Það er nefnilega ekkert ranglæti fólgið í því að aðgangur fólks að námslánum hafi verið umfram greiðslugetu þess síðar meir í lífinu. Í mörgum tilfellum kann slíkt kerfi jafnvel að hafa leitt til þess að fólk var tilbúið til að leggja á sig langt og strangt háskólanám á mikilvægum sviðum án þess að það léti tekjumöguleika sína síðar stjórna vali sínu.

Við getum tekið dæmi: Kennaranám tekur fimm ár hér á Íslandi og metnaðarfullur einstaklingur er líklegur til að vilja bæta við ári, kannski tveimur í einhvers konar sérnámi erlendis að auki. Eftir slíkan námsferil er hann búinn með kvótann sinn og skuldar margar milljónir jafnvel þótt hann hafi líka tekið fullan styrk. Lánið er íþyngjandi og starfið ekki beint hálaunastarf. Er sniðugt að kerfið beinlínis fæli fólk frá því að svala metnaði sínum á þessu sviði? Við getum tekið önnur dæmi. Ljósmæður og hjúkrunarfræðingar eru líka dæmi um fagfólk sem verður stöðugt sérhæfðara og þarfnast lengri menntunar án þess að þetta virðist skila sér í hærri launum. Eða háskólafólk. Þeir sem stunda rannsóknir þurfa iðulega að sætta sig við laun sem eru í lægri kantinum og lítið starfsröryggi. Aðgangur að lánum sem fela ekki í sér íþyngjandi endurgreiðslur geta verið fólki hvatning að láta frekar hæfileika sína og áhugasvið ráða heldur en áætlaðar tekjur framtíðarinnar. Það er kostur núverandi námslánakerfis. Að því leyti hefur það virkað sem fjárfesting í menntun. En það breytir ekki því að það þarf að endurhugsa kerfið. Það er löngu tímabært. En þá þarf að gera það almennilega. Ekki bara tæknilega. Og ekki eins og lánakerfið sé slæmt vegna þess að það sé óréttlátt.

Forsendurnar: Samfélagið græðir á jafnrétti

Frumvarpið er eins og fram hefur komið fáort um hinar dýpri ástæður grundvallarbreytinganna sem það mun leiða til og hugsunina á bak við námsaðstoð yfirleitt. Tvennt kemur þó  fram. Annars vegar að námsaðstoð eigi að jafna möguleika fólks til að stunda háskólanám, hins vegar að í því felist framtíðarfjárfesting fyrir samfélagið að allir hafi tækifæri til að stunda nám við hæfi. Þótt ekki sé margt sagt, gefur þetta mikilvæga vísbendingu: Jafnréttishugsunin er ekki bara réttlætismál (að allir geti stundað nám) hún er líka hagkvæm: Samfélagið græðir á jafnrétti.

En þá verður að spyrja hvort nýju lögin séu líkleg til að auka jafnrétti og bæta þar með fjárfestingu samfélagsins í háskólanámi. Mér sýnist nefnilega að svo sé ekki. Það þarf einfaldlega að hugsa rándýrt styrkjakerfi miklu betur en hér er gert. Og það þarf að gera á forsendum sem eru ekki aðeins lögfræðilegar eða hagfræðilegar, heldur samfélagslegar, siðferðilegar og heimspekilegar.

Að nenna ekki að móta stefnu ...

Það virðist vera umdeilt hverjir bera ábyrgð á stefnumótun í íslenskum stjórnmálum, Alþingi eða ríkisstjórn. Að minnsta kosti hef ég heyrt lærðasta fólk halda hvoru tveggja fram. Staðreyndin er þó sú að ráðuneytin og þar með ráðherrar hafa algjört lykilhlutverk í því að koma frumvörpum í gegnum þingið og þar með móta löggjöf og langtímastefnu í helstu málaflokkum.

Ég byrjaði þessa grein á að segja að frumvarp til laga um námslán og námsstyrki sé vandað. Með því átti ég aðeins við að ég efa ekki að þeir fagmenn sem fengnir voru til verksins (einn reyndur embættismaður, þrír lögfræðingar og einn fjármálasérfræðingur) hafi unnið sitt verk eins og til var ætlast. En frumvarpið ber öll merki þess pólitíska hugsunarleysis sem hefur valdið óbætanlegu tjóni í íslenskri stjórnsýslu. Ráðherrann nennir ekki (eða vill ekki) móta raunverulega stefnu um námslán og námsaðstoð sem setur henni vitrænan og hugmyndalega verjandi grundvöll. Þess í stað ætlar hann að fara að veita 6–7 milljarða í styrki á ári bara vegna þess að sú upphæð endurspeglar upphæð lána sem við núverandi aðstæður virðast ekki endurheimtast.

Við þurfum að spyrja miklu róttækari spurninga. Við ættum að byrja á því að spyrja hvers vegna fólk eigi að fá námslán yfirleitt. Og svo ættum við að spyrja hvers vegna við þurfum að hafa ráðherra. Eða kannski við ættum að spyrja að því fyrst.