Ég hef heyrt marga lýsa því yfir að þeim sé lítið gefið um beint lýðræði. Það sé nefnilega alveg eins við því að búast að það hafi mestu hörmungar í för með sér: Heimskulegar og vanhugsaðar ákvarðanir og þaðan af verra. Þetta fólk er sem sagt hrætt við beint lýðræði. En þegar það fær næstu spurningu – hvað það eigi nákvæmlega við með beinu lýðræði –vandast málið.

Þá kemur í ljós að skilningur þess á beinu lýðræði er mjög einfaldur. Beint lýðræði er, segir það, að ákvarðanir um einstök mál séu tekin með almennum atkvæðagreiðslum. Og svo bætir það einhverju við um að þeir sem trúi á beint lýðræði vilji að allir hafi takka heima hjá sér til að gefa merki um hvort þeir séu sammála eða ósammála tillögum sem verið er að fjalla um hverju sinni.

En hver ákveður hverjar þessar tillögur séu? Eða hvaða mál sé fjallað um eða ekki fjallað um? Hvernig er hægt að kalla það beint lýðræði þegar fólk er látið velja á milli tillagna sem einhverjir aðrir koma með og leggja fram? Maður verður ekki kokkur við að velja af matseðli.

Sá ræður sem mótar kostina

Þeir sem eru hræddir við beint lýðræði óttast semsé eitthvað sem er kannski ekki beint lýðræði þegar allt kemur til alls og þeir spyrja ósköp eðlilegrar spurningar: Hvað máli skiptir það nákvæmlega hvort einhver tiltekin umdeild ákvörðun er lögð í dóm þjóðarinnar eða ekki? Segjum að pólitíkusar takist á um hvort rétt sé að 11 prósent útgjalda ríkissjóðs séu til heilbrigðismála og þeim tekst ekki að komast að neinu samkomulagi um það. Einhverjum dettur í hug að skjóta því til þjóðarinnar og kallar það beint lýðræði. Við getum ekki komið okkur saman, segja þá þingmennirnir. Látum þjóðina ákveða. Þjóðin ákveður að hér eftir renni 11 prósent ríkisútgjalda til heilbrigðismála. Allir fagna hinni endanlegu og óendurskoðanlegu ákvörðun þjóðarinnar og lofa beint lýðræði. Kannski kemur forsetinn fram í breskum sjónvarpsþætti og útskýrir hina sterku hefð beins lýðræðis á Íslandi.

En hverjum datt í hug að hafa það 11 prósent frekar en til dæmis 10 eða 15? Varla þjóðinni. Og hverjum duttu í hug hinir valkostirnir, sem var hafnað? Kannski þingmönnum eða embættismönnum. Þjóðaratkvæðagreiðsla um kosti sem stjórnmálamenn eða embættismenn hafa mótað er þá bara þeirra leið til að leysa deilu. Þeir gætu eins ákveðið að kasta upp krónu.

„Þeir sem móta valkostina, stýra umræðum og tímasetja atkvæðagreiðslur ráða iðulega á endanum meiru en þeir sem velja A eða B“ 

Ef ég héldi að þetta væri beint lýðræði í hnotskurn, væri ég sennilega jafnhræddur við beint lýðræði og þeir eru sem segjast vera hræddir. En atkvæðagreiðslur almennt eru iðulega ofmetnar. Þær þurfa ekki að koma lýðræði mikið við. Engum dettur í hug að að þjóðaratkvæðagreiðslurnar sem Hitler lét halda á fjórða áratugnum hafi verið til marks um lýðræði. Þá fengu þegnar þýska ríkisins nokkrum sinnum tækifæri til að lýsa stuðningi sínum við ákvarðanir nasistastjórnarinnar í almennum atkvæðagreiðslum. En staðreyndin er sú að þeir sem móta valkostina, stýra umræðum og tímasetja atkvæðagreiðslur ráða iðulega á endanum meiru en þeir sem velja A eða B. Þeir geta vissulega tekið áhættu – og það er alltaf einhver sem tapar undir slíkum kringumstæðum. En þannig hefði það verið hvort eð var, með eða án aðkomu almennings.

Ótti kerfisins við frumkvæði

En hvað er þá beint lýðræði, ef þetta er ekki það? Áður en því er svarað er kannski rétt að taka fram að ég er ekki að reyna að sýna fram á að það sé eitthvað að því að láta almenning greiða atkvæði um einstök mál. Þvert á móti. Það er oft bæði gott og æskilegt. En þjóðaratkvæðagreiðslur eru bara einn angi fulltrúalýðræðis, notaðar í mismiklum mæli eftir hefðum, efnum og aðstæðum.

Til að standa undir nafni þarf beint lýðræði að fela í sér meira en þetta. Við getum skipt því í þrjá aðskilda þætti. Í fyrsta lagi birtist beint lýðræði í milliliðalausri þátttöku fólks í stefnumótun. Hún getur varðað stærri mál og smærri, en hún krefst virkrar þátttöku. Í öðru lagi birtist beint lýðræði í frumkvæði – að borgararnir setji mál á dagskrá utan fastra stofnana samfélagsins og geti þar með haft afgerandi áhrif á stefnu þess. Í þriðja lagi eru svo beinar ákvarðanir um einstök mál.

Til þess að hægt sé að halda því fram að beint lýðræði sé stundað í samfélagi þarf allt þrennt að vera til staðar. Fyrsti þátturinn er mikilvægur hluti lýðræðis almennt, beins eða óbeins. Þriðji þátturinn er er ekki óalgengur þegar kringumstæður bjóða upp á hann. En annar þátturinn er mjög sjaldgæfur. Það eru aðeins örfá lönd sem hafa gert raunverulegt frumkvæði borgaranna mögulegt. Og það er vegna þess að innan kerfisins er engin andstaða við að leyfa almenningi stöku sinnum að greiða atkvæði um mál. Andstaðan er við að borgararnir fari að hafa of mikið frumkvæði, utan flokka og annarra stofnana.

„Það eru aðeins örfá lönd sem hafa gert raunverulegt frumkvæði borgaranna mögulegt“

Í stuttu máli hafa stjórnmálamenn og embættismenn fyrst og fremst áhyggjur af þjóðarfrumkvæði. Þeir telja sig vel geta lifað með þjóðaratkvæðagreiðslum. En einmitt þess vegna ættum við ekki að einblína á þær þegar við hugsum um beint lýðræði. Við ættum að vera að hugsa um þjóðarfrumkvæði, kosti þess og galla og hvort ástæða sé til að óttast það.

Aðhald og beint lýðræði

Nokkrir þeirra flokka sem valið stendur um í kosningunum í næsta mánuði vilja auka almenningssamráð – auka lýðræði með öðrum orðum – og gefa almenningi meiri möguleika á að móta stefnu. En þetta er ekki mikið útfært enn sem komið er. Flokkar eru í eðli sínu leið til að útiloka frekar en til að laða að. Allir íslenskir stjórnmálaflokkar eru tiltölulega aðgengilegir fyrir fólk sem vill taka þátt í starfi þeirra og það er ekkert voðalega erfitt fyrir venjulegt fólk að komast áfram innan þeirra. Það er hins vegar mjög erfitt (jafnvel vonlaust) að ætla sér að komast inn í stjórnmál á Íslandi – að minnsta kosti landsmálin – án þess að gera það í gegnum einhvern stjórnmálaflokk. Það er sama hvort við erum að tala um sjálfstæðismenn, Samfylkingu, Pírata eða hvaða annan flokk sem vera skal. Flokkurinn myndar hóp sem vinnur saman og stendur (að einhverju leyti) saman.

Þessum hópum hrýs hugur við því að einhverjir aðrir, einstaklingar eða hópar, geti náð af þeim dagskrárvaldinu – átt frumkvæði að málum og komið þeim áfram inn í stofnanir samfélagsins. Þeir vilja einoka það – eða að minnsta kosti vera farvegirnir fyrir það. Þannig virka einfaldlega flokkar (líka Píratar).

„Þessum hópum hrýs hugur við því að einhverjir aðrir, einstaklingar eða hópar, geti náð af þeim dagskrárvaldinu“

Það er kannski þess vegna sem flokkum hættir til að færa umræðuna um beint lýðræði frá umræðu um frumkvæði og að umræðu um þjóðaratkvæðagreiðslur. Það má líkja þessu við að skilja hismið frá kjarnanum og beina svo allri athyglinni að hisminu.

Í þeim stjórnarskrártillögum sem hafa verið til umræðu, bæði drögum stjórnlagaráðs og tillögum stjórnarskrárnefndar, virðist þjóðaratkvæðagreiðslan vera meginform beins lýðræðis. Samt væri miklu eðlilegra að tengja þjóðaratkvæðagreiðslur sem almenningur getur krafist um umdeild mál við virkt aðhald borgaranna með störfum þingsins (sem er mjög mikilvægt) frekar en við beint lýðræði. Í drögum stjórnlagaráðs eru ákvæði um þjóðarfrumkvæði, en í skýringunum kemur fram að það varði fyrst og fremst aðstæður þegar þing eða ríkisstjórn er óviljug til að taka upp mál. Ákvæðið hefur þess vegna sama aðhaldssvip: Þingmenn þurfi að hafa í huga að ef þeir humma fram af sér mál þá geti almenningur tekið af skarið.

Enginn þarf að vera hræddur

En beint lýðræði þarf að geta þrifist til hliðar við stofnanir. Hvers vegna skyldu ekki til dæmis náttúruverndarsamtök að geta átt frumkvæði að lagasetningu um umhverfismál? Auðvitað þyrftu að vera til reglur sem koma í veg fyrir eða minnka líkur á misnotkun sérhagsmunaafla, en það ætti ekki í sjálfu sér að vera neitt sérstakt vandamál að setja slíkar reglur, ekki frekar en það er hægt að setja reglur um markaði. Það merkilega er auðvitað að vissulega er ekki óalgengt í dag að frumkvæði sé úti í samfélaginu að lagasetningu, en það eru þá fyrst og fremst sérhugsmunaaðilar sem koma ár sinni vel fyrir borð í viðeigandi ráðuneyti, frekar en að einstaklingar eða hópar geti komið málum á dagskrá og lagafrumvörpum á framfæri fyrir opnum tjöldum og án þess að vera sakaðir um pot eða klíkustarfsemi.

„Lýðræði, sem er í raun og veru beint lýðræði mun mjög sennilega losa um hlutverk flokkanna og breyta því“ 

Þegar flokkarnir lofa auknu samráði og auknu lýðræði fyrir kosningarnar þarf að spyrja hvað átt sé við. Það eru til aðferðir (til dæmis þær sem hafa verið notaðar nokkur síðustu ár hjá Reykjavíkurborg og fleiri sveitarfélögum) sem er hægt að nota til að laða almenning í ríkara mæli að pólitískum umræðum og mótun stefnu og gera fólki kleift að koma málum á dagskrá. Þess vegna ættu þeir flokkar sem segjast vilja auka lýðræði að tjá sig miklu skýrar um hvað í því felist heldur en þeir gera venjulega, því náttúruleg tilhneiging þeirra við núverandi aðstæður er í hina áttina. Það er á endanum mergurinn málsins. Lýðræði, sem er í raun og veru beint lýðræði, mun mjög sennilega losa um hlutverk flokkanna og breyta því. Til hins betra, held ég. Þess vegna ætti enginn að vera hræddur, ekki heldur þeir.