Það hefur reynst smá­ríkjum dýr­keypt í efna­hags­legu til­liti að reiða sig á skjól Evr­ópu­sam­bands­ins. Þetta sýndi sig í Eystra­salts­ríkj­unum þegar alþjóð­lega fjár­málakreppan skall á árið 2008. Norð­ur­löndin, einkum Svíar með full­tingi Evr­ópu­sam­bands­ins, beittu sér harka­lega fyrir því að Eystra­salts­ríkin héldu í fast­geng­is­stefnu og skæru ræki­lega niður í rík­is­bú­skapnum. Þetta gekk eftir og fyrir vikið má segja að nor­rænum bönkum, sem Eystra­salts­þjóð­irnar stóðu í skuld við, hafi verið bjargað á kostnað lífs­kjara almenn­ings í fátæk­ari nýmark­aðs­ríkjum.

Þetta er umfjöll­un­ar­efni nýrrar bókar Hilmars Þórs Hilm­ars­sonar, hag­fræði­pró­fess­ors við Háskól­ann á Akureyri. Bókin ber tit­il­inn The Economic Crisis and its Aftermath in the Nordic and Baltic Countries: Do As We Say and Not As We Do. Hilmar starf­aði hjá Alþjóða­bank­anum um ára­bil, meðal ann­ars í Eystra­salts­ríkj­unum, og hefur kennt og flutt fyr­ir­lestra við balt­neska háskóla. Und­an­farin ár hefur hann unnið að rann­sóknum sem gesta­fræði­maður í Banda­ríkj­unum, Bret­landi og Grikk­landi. 

Í bók­inni beinir Hilmar sjónum að áhrifa­þátt­unum á bak við efna­hags­stefnu Eystra­salts­ríkj­anna eftir hrun og ber stefn­una saman við þá leið sem farin hefur verið á Norð­ur­lönd­unum. Fjallað er ítar­lega um kosti og galla flot­gengis og fast­geng­is­stefnu og rýnt í afleið­ingar evru­sam­starfs­ins í ólíkum hag­kerfum og við mis­mun­andi aðstæður.

Hag­stjórn­ar­legt frelsi skipti sköpum„Gæfa Íslands í hrun­inu 2008 var meðal ann­ars sú að við höfðum frjáls­ari hendur,“ segir Hilmar. „Gengið féll og við þurftum ekki að fylgja neinni for­múlu frá Brussel á sviði rík­is­fjár­mála.“

Nið­ur­staða Hilmars er sú að fast­geng­is­stefnan sem rekin hefur verið í Eystra­salts­ríkj­unum hafi reynst þeim illa í efna­hags­legu til­liti. Það er ekki að ástæðu­lausu, segir hann, sem öll Norð­ur­löndin, að Finn­landi und­an­skildu, hafa kosið að halda í sjálf­stæðan gjald­miðil. Hér hefur sveigj­an­leiki í gjald­miðla- og pen­inga­málum, lækkun geng­is­ins og útflutn­ings­drif­inn hag­vöxtur skipt sköpum eftir efna­hags­á­föll. Á meðan hafi Eystra­salts­ríkin og fleiri evru­ríki þurft að ráð­ast í svo­kall­aða innri geng­is­fell­ingu (e. internal devaluation) með skelfi­legum afleið­ingum fyrir lífs­kjör fólks­ins sem þar býr. Fyrir vikið flýi ungt og menntað fólk land og sjái enga ástæðu til að snúa til baka.

Ekki herma eftir 
okkur, hlýðið okkur!

Stundin ræddi við Hilmar um bók­ina. Þá lá bein­ast við að spyrja: Hvers vegna er und­ir­tit­ill­inn Do As We Say and Not As We Do? 

„Það er vegna þess að Norð­ur­löndin, að Íslandi und­an­skildu, hvöttu Eystra­salts­ríkin til að halda í fast­geng­is­stefnu í hrun­inu. Svíar, sem eiga nán­ast allt banka­kerfi Eystra­salts­ríkj­anna, fóru þar fremstir í flokki. Þeir hvöttu til efna­hags­stefnu sem þeir fylgdu ekki sjálfir þegar þeir lentu í kreppu árið 1992/3,“ segir Hilmar. 

„Þessar aðgerðir sner­ust fyrst og fremst 
um að bjarga sænskum bönkum sem 
höfðu lánað óhóf­lega í Lett­landi og 
hinum Eystra­salts­ríkj­unum“

Hann tekur Lettland sem dæmi og bendir á að Alþjóða­gjald­eyr­is­sjóð­ur­inn hafi þar lagt til 15 pró­senta geng­is­fell­ingu. „Þessi geng­is­fell­ing hefði getað örvað hag­kerfið með auknum útflutn­ingi og hag­vexti, og minnkað þörf­ina fyrir nið­ur­skurð í rík­is­fjár­málum. Þetta var óásætt­an­legt fyrir sænska banka­eig­endur og Evr­ópu­sam­bandið. Fjár­mála­ráð­herra Sví­þjóðar boð­aði for­sæt­is­ráð­herra Lett­lands til björg­un­ar­fundar á Arlanda-flug­velli í Svíþjóð. Þetta var fáheyrð nið­ur­læg­ing. Auðvitað hefði átt að fjalla um björg­un­ar­pakka fyrir Lettland í höf­uð­borg lands­ins, Riga. Eftir hrun sendu sænsk stjórn­völd svo fjár­mála­ráð­herra sinn til Lett­lands til að hvetja þá til að taka upp evr­una. Þessar aðgerðir sner­ust fyrst og fremst um að bjarga sænskum bönkum sem höfðu lánað óhóf­lega í Lett­landi og hinum Eystra­salts­ríkj­unum.“

Hilmar segir að með þessu sé hann ekki að halda því fram að Svíar hafi af ásetn­ingi viljað leika Eystra­salts­ríkin grátt. Sænsku bank­arnir hafi ein­fald­lega van­metið áhætt­una í lönd­unum en ekki viljað taka skell­inn sjálfir. „Í fjár­málakrepp­unni í Svíþjóð 1992/3 felldu Svíar sjálfir gengið og þeim dettur ekki í hug að taka upp evr­una. Geng­is­fell­ingu fylgdi auk­inn útflutn­ingur og hag­vöxtur og nið­ur­skurður í vel­ferð­ar­málum var óveru­legur. Í Lett­landi var gengið fast og ráð­ist í mik­inn nið­ur­skurð í rík­is­fjár­málum sem bitn­aði mest á fátæk­asta fólki lands­ins. Þess má svo geta að þegar for­sæt­is­ráð­herra Lett­lands sagði af sér árið 2014 fékk hann strax topp­stöðu hjá Evr­ópu­sam­band­inu sem „Commissioner for the Euro and Social Dialogue“.  Þetta voru auð­vitað skýr skila­boð til ann­arra aðild­ar­ríkja ESB eins og Grikk­lands um að gríð­ar­legur nið­ur­skurður opin­berra útgjalda sam­hliða fast­geng­is­stefnu væri for­múlan fyrir hag­vexti og vel­sæld ríkj­anna.“ 

Hilmar segir að þegar hann hafi rætt við Barry Eichengreen, hag­fræði­pró­fessor við UC Berkeley, um áhrifa­vald Norð­ur­landa­ríkja og Evr­ópu­sam­bands­ins yfir efna­hags­stefnu Eystra­salts­ríkj­anna, hafi Eichengreen lýst stefn­unni með orð­unum „Do what we say and not as we do.“ „Mér fannst þetta eiga ágæt­lega heima í titli bók­ar­innar,“ segir Hilmar.

Hagstjórnarlegt frelsi lykilatriði

Í bók Hilmars er efna­hags­ár­angur Norð­ur­land­anna og Eystra­salts­ríkj­anna bor­inn saman. Hvað segir sam­an­burð­ur­inn okkur um kosti þess og ókosti að halda úti sjálf­stæðum gjald­miðli og sjálf­stæðri pen­inga­stefnu í stað þess að taka upp evr­una? 

„Við þurfum auð­vitað að hafa í huga að til að taka upp evr­una þurfa ríki fyrst að ganga í Evr­ópu­sam­bandið og vera aðili að sam­band­inu í að minnsta kosti tvö ár. Og þetta hefur ekki aðeins áhrif á pen­inga­stefn­una heldur einnig rík­is­fjár­málin.“

Hann bendir á að þegar alþjóð­lega fjár­málakreppan skall á 2008 féll gengi íslensku krón­unnar og stjórn­völd gátu ekki varið hana nema að tak­mörk­uðu leyti. „Í fram­hald­inu jókst útflutn­ingur og hag­vaxt­ar­skeið fylgdi í kjöl­farið með minnk­andi atvinnu­leysi. Svipaða reynslu höfðu til dæmis Svíar og Finnar 1992/3 þegar þeir lentu í fjár­málakreppu. Þar var geng­is­fell­ing lyk­ill­inn að vax­andi útflutn­ingi, hag­vexti og minnk­andi atvinnu­leysi. Ísland var ekki bundið af rík­is­fjár­mála­stefnu ESB 2008 og Svíþjóð og Finnland gengu ekki í ESB fyrr en 1995. Sjálf­stæður gjald­mið­ill og frelsi í rík­is­fjár­málum hjálp­aði þessum löndum við þessar aðstæður.“

Tvöfalt hag­stjórn­arsið­ferðiÍ bók­inni er rýnt í áhrif Norð­ur­land­anna og Evr­ópu­sam­bands­ins á efna­hags­stefnu Eystra­salts­ríkj­anna og greint hvernig sterk­ari ríki þrýstu á nýmark­aðs­ríkin í austri að fylgja efna­hags­for­múlu fast­geng­is­stefnu og nið­ur­skurðar sem Norð­ur­landa­þjóð­irnar hafa forð­ast.

MYND: ROUTLEDGE

Aðstæður voru öðru­vísi í Eystra­salts­ríkj­unum. Fljót­lega eftir að þau urðu sjálf­stæð ríki tengdu Eystra­salts­ríkin gengi sinna gjald­miðla við aðra gjald­miðla. Eistland tengdi gjald­miðil sinn við þýska markið, Lettland við sér­stök drátt­ar­rétt­indi Alþjóða­gjald­eyr­is­sjóðs­ins (e. Special Drawing Rights) og Litháen við Banda­ríkja­dollar. Síðar tengdu þau gjald­miðla sína við evr­una og tóku hana svo upp eftir hrun, Eistland árið 2011, Lettland 2014 og Litháen 2015. 

„Þetta þýddi fast­gengi svo lengi sem þau eru aðilar að sam­eig­in­legum gjald­miðli ESB,“ segir Hilmar. „Balt­nesku löndin gengu öll í ESB árið 2004 og voru því aðilar að rík­is­fjár­mála­stefnu þess þegar kreppan 2008 skall á.“ 

Hann bendir á að aðhald í rík­is­fjár­málum og fast­geng­is­stefna hafi sann­ar­lega ekki skilað Evr­ópu­sam­band­inu, hvað þá Eystra­salts­ríkj­unum, hag­vexti eftir hrunið 2008. „Það hafa að vísu komið góð ár hjá Eystra­salts­ríkj­unum síð­ast­liðin 10 ár en með­al­hag­vöxtur hjá þeim er ekki hár á þessu tíma­bili, sér­stak­lega ef litið er til þess að þetta eru nýmark­aðs­ríki sem þurfa mik­inn hag­vöxt. Nú, 27 árum eftir að löndin fengu sjálf­stæði, eru þau enn langt á eftir rík­ustu löndum Evrópu, þar á meðal Norð­ur­lönd­unum.“ 

Hilmar segir að vissu­lega fylgi sam­eig­in­legum gjald­miðli ákveðnir kostir, til dæmis sparn­aður á kostn­aði við að skipta einni mynt yfir í aðra og minni líkur á verð­mis­munun milli landa. 

„En meðal galla sam­eig­in­legrar myntar er að land sem gengur í mynt­banda­lag fórnar sjálf­stæði sínu í pen­inga­málum. Það getur til dæmis ekki lengur stýrt vöxtum og fórnar get­unni til að bregð­ast við áföllum með því að breyta gengi eigin gjald­mið­ils. Þegar Seðla­banki Evrópu ákveður pen­inga­mála­stefnu sína, hafa lönd eins og Eystra­salts­ríkin lítið vægi vegna smæðar sinnar. Vægi Íslands væri enn minna. Vægi stærsta hag­kerf­is­ins, Þýska­lands, er hins vegar gríð­ar­legt.“ 

Lýðræðið aðskilið frá efnahagsstefnu ESB

Hann bendir á að Seðla­banki Evrópu í Frank­furt starfi í raun líkt og seðla­banki Þýska­lands, Bundes­bank, gerði. „Meg­in­á­herslan er lögð á stöðugt verð­lag. Seðla­banki Banda­ríkj­anna leggur áherslu á stöðugt verð­lag, en þar er líka horft til atvinnustigs, hag­vaxtar og fjár­mála­legs stöð­ug­leika. Seðla­banki Evrópu er í raun valda­mesta stofnun ESB, mun valda­meiri en seðla­banki Banda­ríkj­anna eins og ég fjalla um í bók­inni. Það má segja að búið sé að aðskilja lýð­ræðið frá efna­hags­stefnu ESB. Pen­inga­mála­stjórn er í höndum sjálf­stæðs seðla­banka með þröng mark­mið auk þess sem stjórn rík­is­fjár­mála eru settar þröngar skorður.“

Nýlega kom út bókin Small States and Shelter Theory: Iceland’s External Affairs, greina­safn sem Baldur Þór­halls­son, stjórn­mála­fræði­pró­fessor við Háskóla Íslands, rit­stýrði. Þar er staða Íslands í sam­fé­lagi þjóð­anna greind út frá kenn­ingum um mik­il­vægi þess að smá­ríki leiti skjóls stór­velda og ríkja­sam­banda á borð við ESB í félags­legu, efna­hags­legu og póli­tísku til­liti. Að ein­hverju leyti lágu slíkar hug­myndir að baki aðild­ar­um­sókn Íslands að Evr­ópu­sam­band­inu í rík­is­stjórn­ar­tíð Sam­fylk­ing­ar­innar og Vinstri grænna eftir hrun. 

„Gæfa Íslands í hrun­inu 2008 var meðal 
ann­ars sú að við höfðum frjáls­ari hendur“

Hilmar telur að skjól Evr­ópu­sam­bands­ins hafi oft verið dýru verði keypt. „Smá­þjóðir geta orðið illa úti í átökum við ESB og stærri aðild­ar­ríki þess. Þetta höfum við séð greini­lega í til dæmis Grikk­landi sem hefur gengið í gegnum miklar hörm­ungar í sam­skiptum við ESB og sum stærri aðild­ar­ríki ESB. Aðstoð ESB við Lettland leiddi líka til mik­illa hörm­unga þar,“ segir hann. „Gæfa Íslands í hrun­inu 2008 var meðal ann­ars sú að við höfðum frjáls­ari hendur. Gengið féll og við þurftum ekki að fylgja neinni for­múlu frá Brussel á sviði rík­is­fjár­mála. Við þurftum heldur ekki að hlýða stærri ríkjum, Bret­landi og Hollandi, sem leit­uð­ust við að vernda sína hags­muni og fengu þar stuðn­ing ESB gagn­vart Íslandi. Mér finnst skjóls­kenn­ingar frekar vafa­samar þegar maður skoðar reynslu smá­ríkja. Ég álít að far­sælla sé fyrir Ísland að leggja áherslu á góð sam­skipti við aðrar þjóðir, þar á meðal stór­veldin, og taka svo sjálf­stæðar ákvarð­anir út frá eigin hags­munum eins og reynd­ist far­sælt í hrun­inu 2008. Það er engin stór mamma úti í heimi sem mun alltaf vernda okkur.“

Hann bendir á að í Eystra­salts­ríkj­unum eru póli­tískar og land­fræði­legar aðstæður allt aðrar. „Eystra­salts­ríkin eru með erfið landa­mæri við Rússland og meta stöð­una þannig að ólík­legt sé að Rússland ráð­ist inn á evru­svæðið. Stór­veldi á evru­svæð­inu eins og Þýska­land og Frakk­land gætu ekki látið það afskipta­laust. Að þessu leyti eru Eystra­salts­ríkin í skjóli.“

Grafið undan velferð og Keynes-isma

John Maynard Keynesáhrifa­mesti hag­fræð­ingur 20. aldar, hélt því fram að í góð­æri ætti að reka rík­is­sjóð með afgangi en að umtals­verður halla­rekstur væri nauð­syn­legur á tímum nið­ur­sveiflna í efna­hags­líf­inu. Þannig gæti rík­is­valdið örvað eft­ir­spurn og haldið atvinnustig­inu háu, safnað skuldum sem greiddar yrðu upp í næsta góð­æri.

Á und­an­förnum árum hefur sú gagn­rýni orðið æ hávær­ari að evru­sam­starfið, fjár­mála­reglur Evr­ópu­sam­bands­ins og ein­streng­ings­leg pen­inga­mála­stefna Seðla­banka Evrópu sé orðin að hindrun í vegi hag­vaxtar og félags­legrar upp­bygg­ingar í Evrópu. Í Mastricht-sátt­mál­anum, Treaty on European Union, er því þó slegið föstu að ESB skuli stuðla að sam­keppn­is­hæfu og félags­legu mark­aðs­hag­kerfi (e. social market economy), með félags­legar fram­farir og atvinnu fyrir alla (e. full employ­ment) að mark­miði. Er hugs­an­legt að evru­sam­starfið, fjár­mála­regl­urnar og hin efna­hags­lega umgjörð sé farin að grafa undan þess­ari yfir­lýstu stefnu og þrengja að mögu­leikum ríkja til að reka öfl­ugt vel­ferð­ar­ríki og Keynes-íska hag­stjórn­ar­stefnu?

„Keynes-ískar hag­stjórn­ar­að­gerðir eru ekki á dag­skrá hjá ESB. Það fé sem ESB hefur yfir að ráða sam­eig­in­lega er um 1% af vergri lands­fram­leiðslu þess í heild og ekki mikið pláss að örva hag­kerfi ESB með þessum tak­mörk­uðu fjár­munum,“ segir Hilmar. „Hverri aðild­ar­þjóð er svo ætlað að reka rík­is­sjóð halla­lausan, en hall­inn má ekki vera meira en 3 pró­sent af vergri lands­fram­leiðslu. Það er óljóst hvers vegna nauð­syn­legt er að reka rík­is­sjóð halla­lausan í landi þar sem er hag­vöxtur.“