Ekki víst að hert útlendingastefna ríkisstjórnarinnar standist lög

Í nýlegri reglugerð Sigríðar Andersen dómsmálaráðherra er kveðið á um forgangsröðun sjónarmiða sem hvergi koma fram í lögum né lögskýringargögnum.

2. júlí 2018 · 12:50

Jóhann Páll Jóhannsson

ritstjorn@heimildin.is

Hert útlendingastefna núverandi ríkisstjórnar kann að vera komin út fyrir þann ramma sem stjórnvöldum er markaður með lögum. Áhöld eru um hvort ákvæði í reglugerð Sigríðar Andersen dómsmálaráðherra frá 6. mars síðastliðnum standist lög eða feli í sér þrengingu umfram lagastoð á svigrúmi stjórnvalda til mats á því hvort hælisumsóknir skuli teknar til efnismeðferðar.

Fjallað er ítarlega um Dyflinnarreglugerðina og framkvæmd íslenskra stjórnvalda í grein Arndísar Önnu Kristínardóttur Gunnarsdóttur, doktorsnema við Strassborgarháskóla og fyrrum lögfræðings hjá Rauða krossinum, sem birtist í nýjasta hefti Úlfljóts, tímarits laganema við Háskóla Íslands.

Meginniðurstaða greinarinnar er sú að myndast hafi togstreita milli fyrirætlana löggjafans og framkvæmdar stjórnvalda við beitingu Dyflinnarreglugerðarinnar. Meðan Alþingi geri breytingar sem miði að því að rýmka heimildir stjórnvalda til þess að taka hælisumsóknir til efnismeðferðar haldi stjórnvöld áfram að túlka útlendingalöggjöfina mjög þröngt. Reglugerð Sigríðar Andersen, sem samþykkt var sama dag og meirihluti þingmanna varði ráðherrann vantrausti, feli í sér þrengingu á túlkun 36. gr. útlendingalaga, jafnvel þrengingu umfram lagastoð.

Stundin fjallaði ítarlega um reglugerðina í mars síðastliðnum, en í henni er því meðal annars slegið föstu að heilsufar hælisleitenda skuli hafi „takmarkað vægi“ nema ákveðin skilyrði séu uppfyllt, til dæmis að þeir glími við „mikil og alvarleg veikindi, svo sem skyndilegan og lífshættulegan sjúkdóm og meðferð við honum [sé] aðgengileg hér á landi en ekki í viðtökuríki“.

Rauði krossinn gagnrýndi reglugerðina harðlega og benti á að hertu skilyrðin næðu bæði til fullorðinna og barna. „Þannig virðist vera gert ráð fyrir að börn sem eru haldin sjúkdómi sem ekki nær þeim alvarleikaþröskuldi að teljast skyndilegur og lífshættulegur skuli endursend til viðtökuríkis, jafnvel þó að foreldrar barnsins muni þurfa að greiða fyrir meðferð við sjúkdómnum í viðtökuríki, án þess að frekara mat fari fram á einstaklingsbundnum aðstæðum barnsins,“ segir í umsögn Rauða krossins.

Þegar fjallað var um reglugerð Sigríðar í fjölmiðlum birti dómsmálaráðuneytið fréttatilkynningu þar sem fullyrt var að í reglugerðinni væri að finna „almenn viðmið sem líta [bæri] til við meðferð mála og því ekki tæmandi talin þau tilvik sem stjórnvöldum ber eða er heimilt að líta til við afgreiðslu umsókna um alþjóðlega vernd í þeim tilvikum er Dyflinnarreglugerðin á við“. Þá kom fram að „hvert og eitt mál [væri] ávallt metið sérstaklega og stjórnvöldum látið eftir mat á vægi þeirra sjónarmiða sem fram koma í reglugerðinni“.

Í grein sinni sem birtist í Úlfljóti bendir Arndís Anna hins vegar á að í reglugerðinni standi skýrum stöfum að stjórnvöldum beri að „leggja megináherslu á mikilvægi samvinnu aðildarríkja Dyflinnarsamstarfsins og skilvirkni umsóknarferlisins“ auk þess sem vísað sé til til þess að sjónarmið um skilvirkni umsóknarferlisins endurspeglist í 47. reglugerðarinnar.

„Eru stjórnvöldum hér beinlínis gefin fyrirmæli um forgangsröðun sjónarmiða, þar sem sjónarmiði sem hvergi kemur fram í lögum eða lögskýringargögnum – þ.e. um mikilvægi samvinnu aðildarríkja Dyflinnarsamstarfsins – er skipað öðrum framar,“ skrifar Arndís. „Þvert á móti er í lögskýringargögnum lögð áhersla á einstaklingsbundið mat stjórnvalda á persónubundnum aðstæðum umsækjanda um alþjóðlega vernd og á vernd einstaklinga í sérstaklega viðkvæmri stöðu.“

Í þessu samhengi vísar hún sérstaklega til úrskurðar kærunefndar útlendingamála frá 10. október 2017 en þar kom skýrt fram sú túlkun nefndarinnar að lögskýringargögn gæfu til kynna að „viðkvæm staða umsækjenda skuli hafa aukið vægi andspænis sjónarmiðum sem tengjast m.a. skilvirkni við meðferð umsókna og mikilvægis samvinnu aðildarríkja Dyflinnarsamstarfsins“.

Áfram hert á útlendingastefnunni

Í stuttri ríkisstjórnartíð Sjálfstæðisflokksins, Viðreisnar og Bjartrar framtíðar var hert talsvert á stefnu Íslands í málefnum flóttafólks. Með lögum sem sett voru þann 6. apríl 2017 voru tilteknir hópar hælisleitenda sviptir réttinum til að fá réttaráhrifum ákvörðunar Útlendingastofnunar um brottvísun frestað vegna kæru til æðra stjórnvalds eða dómstóla. Rauði krossinn á Íslandi og Lögmannafélagið vöruðu við lagabreytingunum og töldu að með þeim væri réttaröryggi hælisleitenda skert og mannréttindum þeirra ógnað en gagnrýnin var hunsuð og frumvarpið samþykkt.

Í lok ágúst í fyrra setti svo Sigríður Andersen reglugerð um að útlendingar yrðu sviptir réttinum til framfærslufjár eftir að hælisumsóknum þeirra væri synjað og meðan þeir biðu eftir að vera sendir úr landi. Í reglugerðinni felst líka að ef hælisleitandi er frá ríki sem er á lista yfir örugg upprunaríki og umsókn er metin „bersýnilega tilhæfulaus“ getur Útlendingastofnun fellt niður alla þjónustu við viðkomandi eftir að framkvæmdarhæf ákvörðun um synjun umsóknar liggur fyrir.

Rauði krossinn gagnrýndi reglugerðina harðlega og benti á að nýju reglurnar gætu orðið til þess að hælisleitendur lentu milli steins og sleggju, án atvinnuréttinda og framfærslufjár, jafnvel vikum saman meðan þeir biðu eftir að vera sendir úr landi. Stundin greindi frá því þann 15. janúar síðastliðinn, eftir að mynduð hafði verið ný ríkisstjórn undir forystu Vinstri grænna, að umrædd reglugerð væri þegar farin að bitna á fólki sem sækir um hæli á Íslandi. Þannig væru dæmi um að barnafjölskyldur hefðu verið sviptar dagpeningum sínum eftir að hafa dregið umsóknir um hæli til baka og tilkynna hefði þurft félagsmálayfirvöldum um útlendinga í neyð.

Eftir að umboð Sigríðar Andersen á ráðherrastóli var endurnýjað með myndun ríkisstjórnar Katrínar Jakobsdóttur hefur hún haldið áfram að þrengja að réttindum fólks sem leitar hælis á Íslandi eins og breytingarreglugerðin frá 6. mars ber vitni um. Að undanskildum örfáum þingræðum stjórnarandstöðuþingmanna hefur nær ekkert verið fjallað um þessa hertu útlendingastefnu á Alþingi undanfarna mánuði.

Sé fallist á þessa túlkun kærunefndarinnar á vilja löggjafans má leiða líkum að því að dómsmálaráðherra hafi ekki fylgt lögmætisreglu stjórnarskrárinnar við setningu reglugerðarinnar, þ.e. að stjórnvaldsfyrirmælin samræmist ekki þeim markmiðum og viðhorfum löggjafans sem lágu að baki lögunum sem reglugerðin byggir á.

Arndís fjallar sérstaklega um tvo meginþætti breytingarreglugerðarinnar frá 6. mars, annars vegar um túlkun á sérstökum ástæðum og hins vegar á þýðingu hagsmuna barns.

Samkvæmt 2. mgr. 36. útlendingalaga ber stjórnvöldum að taka hælisumsókn til efnismeðferðar ef útlendingurinn hefur slík sérstök tengsl við landið að nærtækast sé að hann fái hér vernd eða ef sérstakar ástæður mæla annars með því. Arndís bendir á að samkvæmt athugasemdum við ákvæðið í frumvarpi til laganna er byggt á því að um einstaklingsbundna ákvörðun sé að ræða þannig að metið sé hvort varhugavert væri að senda tiltekinn hælisleitanda til annars ríkis samkvæmt ákvæðum Dyflinnarreglugerðarinnar. Í öllum málum er varða endursendingar til þriðja lands skuli fara fram „ítarlegt mat á aðstæðum viðkomandi útlendings og aðstæðum og ástandi í móttökuríki“. Arndís vitnar líka í athugasemdir við frumvarp um breytingar á útlendingalögum sem samþykkt var í fyrra en þar er áréttaður sá vilji löggjafans að „ávallt skuli taka til efnislegrar meðferðar umsóknir um alþjóðlega vernd ef umsækjandi er í sérstaklega viðkvæmri stöðu“. Hún telur ekki hægt að álykta annað af lögskýringargögnum en að markmið 2. mgr. 36. gr. laganna hafi verið að skylda stjórnvöld til að meta aðstæður umsækjenda í hverju einstöku tilviki, meta viðkvæma stöðu umsækjanda persónubundið í hverju máli fyrir sig, og að ef einstaklingur teljist í sérstaklega viðkvæmri stöðu skuli almennt taka umsóknina til efnismeðferðar.

Bent er á að samkvæmt almennum lögskýringarreglum ber að túlka undantekningarheimildir í lögum þröngt og samkvæmt 1. mgr. 36. gr. útlendingalaga er meginreglan sú að hælisumsókn skuli tekin til efnismeðferðar nema tilteknir stafliðir laganna eigi við og rétt þyki að beita þeim. Þótt lögin veiti stjórnvöldum heimild til að synja um efnismeðferð undir vissum kringumstæðum leggja þau jafnframt skyldu á stjórnvöld að taka umsóknir til efnismeðferðar við tilteknar aðstæður. Í reglugerð Sigríðar Andersen eru hins vegar hendur stjórnvalda bundnar og þeim gefin nokkuð nákvæm fyrirmæli um hvenær má og má ekki taka umsókn til efnislegrar meðferðar á grundvelli sérstakra aðstæðna. „Í ljósi þess sem fram er komið um þrönga túlkun undantekningarákvæða í lögum og um túlkun matskenndra reglugerðarheimilda leikur vafi á um hvort ákvæði 3. og 4. mgr. 32. gr. a reglugerðar um útlendinga þrengi svigrúm stjórnvalda til mats umfram lagastoð,“ skrifar Arndís.

Í reglugerð Sigríðar er sérstaklega tekið fram að almenn viðmið reglugerðarinnar gildi einnig í málum barna. Þá er vikið að fylgdarlausum börnum og mælt fyrir um að „Útlendingastofnun [sé] heimilt að taka umsókn fylgdarlauss barns til efnislegrar meðferðar á grundvelli sérstakra ástæðna, samrýmist það hagsmunum þess og afstöðu. Hagsmuni fylgdarlauss barns ber m.a. að meta með hliðsjón af möguleikum barns til fjölskyldusameiningar, sbr. 8. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar […]. Við mat á sérstökum ástæðum er heimilt að horfa til ungs aldurs viðkomandi sem náð hefur 18 ára aldri en sannanlega verið fylgdarlaust barn við komu til landsins“.

Arndís bendir á að þarna eru settar reglur um heimildir stjórnvalda til að taka umsóknir fylgdarlausra barna til efnismeðferðar sem ganga skemur en ákvæði Dyflinnarreglugerðarinnar í þessum efnum, en í 8. gr. hennar er ábyrgðin á meðferð umsóknar barns í þeirri stöðu lögð á það ríki þar sem barnið er statt. „Er íslenskum stjórnvöldum því skylt að taka slíka umsókn til efnismeðferðar samkvæmt ákvæðum Dyflinnarreglugerðarinnar. Verður því að telja þetta ákvæði reglugerðar um útlendinga hafa takmarkaða, ef nokkra, þýðingu við beitingu 36. gr. laga um útlendinga,“ skrifar Arndís.

Þetta er athyglisvert í samhengi við ákvæði 32. gr. sömu reglugerðar sem áður var fjallað um, þar sem stjórnvöld eru skylduð til að „leggja megináherslu á mikilvægi samvinnu aðildarríkja Dyflinnarsamstarfsins og skilvirkni umsóknarferlisins“. Þrátt fyrir þetta felur sama reglugerðin semsagt í sér ákvæði sem samræmast ekki Dyflinnarreglum um fylgdarlaus börn.

Í reglugerð Sigríðar er þrengt að svigrúmi stjórnvalda til mats á því hvort heimilt sé að taka mál til efnismeðferðar á grundvelli tengsla umsækjanda við landsins. Þannig kemur fram að Útlendingastofnun sé heimilt að líta til tengsla á grundvelli fyrri dvalar ef umsækjandi hefur „áður verið með útgefið dvalarleyfi hér á landi í eitt ár eða lengur“, en þó ekki ef umsækjandi hefur „dvalist erlendis lengur en 18 mánuði samfellt frá útgáfu síðasta dvalarleyfis“ nema tengslin séu „mjög sterk“.

Arndís bendir á að í athugasemdum við frumvarp til útlendingalaga er ekki gert ráð fyrir svo ströngu mati. „Þar segir um sérstök tengsl að þau geti átt við í tilfellum þar sem tengsl eru ríkari en við viðtökuland, svo sem vegna fyrri dvalar. Ekki er þar gerð nein krafa um dvalarleyfi eða lágmarksgildistíma. Vaknar því enn upp sú spurning hvort ákvæði breytingarreglugerðarinnar hafi næga lagastoð,“ skrifar hún.

Í niðurstöðukafla greinarinnar kemur fram að svo virðist sem löggjafinn hafi gert nokkrar tilraunir til að víkka út gildissvið 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga og samsvarandi ákvæði í eldri lögum. Hins vegar séu stjórnvöld almennt hikandi við beitingu þessara heimilda og hafi tilhneigingu til að beita þeim þröngt. Þó hafi á allra síðustu misserum orðið þróun í aðra átt. Þeirri þróun hafi að nokkru leyti verið snúið við með setningu nýrrar reglugerðar Sigríðar Andersen um túlkun og beitingu 2. mgr. og 36. gr. útlendingalaga. Enn eigi þó eftir að reyna á bæði túlkun og lagastoð reglugerðarinnar.