Sjávarútvegsmál yrðu ótvírætt stærsta málið í aðildarviðræðum Íslands við ESB, enda vægi sjávarútvegs í íslensku efnahagslífi enn gríðarmikið þótt úr því hafi dregið sem hlutfall af landsframleiðslu og útflutningstekjum. Landbúnaðarmál eru líka mikilvæg, ekki vegna efnahagslegs vægis greinarinnar heldur vegna ótta um að matvælaframleiðsla á Íslandi verði ekki samkeppnisfær ef núgildandi verndar- og stuðningsráðstafanir falla brott.

Í skipulagi aðildarviðræðna er sjávarútvegur 13. kafli og landbúnaður og dreifbýlisþróun 11. kafli af þeim 33 efnisköflum sem viðræðunum er skipt upp í. Í viðræðulotunni 2010-2013 náðist að opna hvorugan kaflann, en talsverð undirbúningsvinna hafði verið unnin. 

EES og sjávarútvegur

Þegar EES-samningurinn var gerður þótti einn stærsti kosturinn sá að hann tæki ekki til sjávarútvegsmála að öðru leyti en því að samið var um hagstæðan, en þó ekki tollfrjálsan, aðgang fyrir íslenskar sjávarafurðir að innri markaði Evrópu – án þess að fiskiskip frá ESB-löndum fengju á móti veiðiheimildir í íslenskri lögsögu. Einnig var samið um að halda mætti þeim takmörkunum sem íslensk lög setja erlendum aðilum um eignarhald á sjávarútvegsfyrirtækjum, þrátt fyrir að þau lög brjóti strangt til tekið í bága við 40. grein EES-samningsins um frjálsa fjármagnsflutninga og jafnræðisreglu staðfesturéttar Evrópuréttarins (sbr. viðauka XII við EES-samninginn).

Fiskveiðistefna ESB endurskoðuð

Allsherjarendurskoðun sameiginlegrar fiskveiðistefnu ESB (SFS) tók gildi í ársbyrjun 2014, ári eftir að hlé var gert á aðildarviðræðum Íslands. Útganga Breta úr ESB (2016–2020) gerði jafnframt margvíslega aðlögun stefnunnar nauðsynlega. Sú stefna sem lægi til grundvallar nýrri atlögu Íslands að aðildarsamningum er því talsvert frábrugðin þeirri sem gilti í fyrri viðræðulotu 2010–2013. Meðal breytinga 2014 var að dregið var verulega úr miðstýringu og stjórnun færð í auknum mæli til svæðisráða sem strandríki mynda um sameiginleg hafsvæði. Stefnan hefur þannig í reynd þróast í átt að þeim hugmyndum sem Halldór Ásgrímsson, þáverandi utanríkisráðherra, kynnti í ræðu í Berlín í apríl 2002 – fyrir nærri aldarfjórðungi.

Lausnir í anda Berlínarræðu

Halldór benti á að Íslendingar litu á fiskistofna innan sinnar lögsögu sem þjóðarauðlind, líkt og Finnar litu á skóga sína, og jafneðlilegt að þeir deildu þeirri auðlind ekki með öðrum þjóðum. Þetta rekst á við grundvallarforsendu SFS um að fiskistofnar í lögsögu ESB-ríkja (utan 12 mílna landhelgi) teljist sameiginleg auðlind. Sú regla er þó til komin vegna þess að á hafsvæðum SFS eru fiskistofnar nýttir í öllum tilvikum af fleiri en einu strandríki, sem gerir sameiginlega veiðistýringu nauðsynlega, óháð SFS.

Halldór varpaði fram þeirri mögulegu málamiðlun að lögsaga yfir sannanlega sameiginlegum stofnum (flökku- og deilistofnum, sem hvort eð er væri samið um sérstaklega) yrði færð undir SFS, en Ísland héldi að öðru leyti óskoraðri lögsögu yfir nýtingu fiskistofna á Íslandsmiðum. Hann vísaði líka til nálægðarreglu ESB um að ákvarðanir skuli teknar á því stjórnsýslustigi sem næst er þeim er þurfa að fara eftir þeim. Með svæðisráðunum sem innleidd voru 2014 var stigið stórt skref í þessa átt, þrátt fyrir að SFS heyri formlega eingöngu undir yfirþjóðlegt stjórnsýslustig, líkt og sameiginlega landbúnaðarstefnan sem hún er upprunnin úr.

Með öðrum orðum lagði Halldór til að íslenska lögsagan yrði, burtséð frá flökku- og deilistofnum, skilgreind sem sérstakt fiskveiðistjórnunarsvæði sem lyti öðrum reglum en aðrir hlutar ESB-lögsögunnar – ekki eiginleg undanþága, heldur sveigjanleg beiting SFS sem tæki mið af grundvallarhagsmunum Íslendinga. Framkvæmd SFS hefur síðan þróast í þessa átt: Stefnan skiptist nú þegar upp eftir hafsvæðum – sérstakar reglur gilda um veiðar í Miðjarðarhafi, Atlantshafi undan vesturströnd meginlandsins, lögsögu Írlands, Norðursjó, og á hafsvæðum umhverfis fjarlægar eyjar á borð við Madeira, Asoreyjar og Kanaríeyjar. 

Því blasir við að íslenska lögsagan gæti eðlilega orðið enn eitt slíkt sérstakt stjórnunarsvæði. Ísland væri í sterkri samningsstöðu, enda hafa útgerðir innan núverandi ESB-landa enga veiðireynslu í íslensku lögsögunni, og íslensk fiskveiðistjórnun hefur reynst mun árangursríkari en innan ESB-lögsögunnar, bæði hvað varðar sjálfbærni og arðsemi. Í hnotskurn ætti að vera tiltölulega auðsótt að ná þessu samningsmarkmiði Íslands fram.

Önnur meginatriði í kafla 13

Eftirfarandi yrðu meðal mikilvægustu samingsatriða í sjávarútvegskafla endurnýjaðra aðildarviðræðna: 

Heildaraflamark (TAC): Ákvarðanir yrðu formlega teknar í ráðherraráði ESB, en ávallt í samræmi við tillögu íslenska ráðherrans – í reynd aðeins formleg staðfesting á ákvörðun íslenskra stjórnvalda.

Hlutfallslegur stöðugleiki: Þessi grundvallarregla SFS tryggir ein og sér að eingöngu íslenskar útgerðir eigi tilkall til veiða á Íslandsmiðum, óháð sérlausnum, þar sem veiðiheimildum er úthlutað í samræmi við veiðireynslu – og einungis íslenskar útgerðir hafa slíka reynslu í íslensku lögsögunni.

Fjárfestingar erlendra aðila: Samkvæmt jafnræðisreglu staðfesturéttar Evrópuréttarins hafa borgarar og fyrirtæki frá öllum aðildarríkjum jafnan rétt til að fjárfesta í útgerðarfyrirtækjum rétt eins og fyrirtækjum í öðrum atvinnugreinum. Á þessum grundvelli er vandséð að Ísland gæti samið sig algerlega frá því að heimila við inngöngu í ESB beinar fjárfestingar í sjávarútvegi hérlendis frá fjárfestum í öðrum ESB-löndum – þ.e.a.s. íslensk stjórnvöld yrðu væntanlega að aflétta þeim takmörkunum sem gilt hafa hingað til um fjárfestingar erlendra aðila í sjávarútvegsfyrirtækjum hérlendis. Íslenskir aðilar hafa nú þegar nýtt sér ríkulega þann rétt sem þeir hafa til fjárfestinga í útgerð og fiskvinnslu í ESB-löndum og grundvallarregla fjárfestingafrelsis er gagnkvæmni. Hugsanlega gætu Íslendingar þó í aðildarviðræðum vísað til sérreglna á borð við „hembygdsrätt“ Álandseyinga um takmörkun á rétti þeirra sem ekki eiga lögheimili í viðkomandi landi á að eignast ráðandi hlut í fyrirtækjum sem þar starfa, án þess að slíkar takmarkanir teljist brjóta í bága við jafnræðisregluna. Sérstaklega þegar í hlut á jafn viðkvæmur geiri sem gerir út á auðlind sem skilgreind er í landslögum sem séreign þjóðarinnar. Þar að auki getur Ísland vísað til þess að hafa í yfir 30 ár notið undanþágu frá þessari grunnreglu Evrópuréttarins sem kveðið er á um í 40. grein EES-samningsins. Þann hefðarrétt sem skapast hefur með þessari framkvæmd EES-samningsins í tilfelli Íslands má ef til vill nýta sem röksemd fyrir því að þessi regla haldi gildi þrátt fyrir að Ísland flytji sig úr EES í ESB. Slíkt skýrist þó ekki nema látið verði reyna á að ljúka aðildarviðræðum. 

Tollfrjáls markaðsaðgangur: Eftirsóknarverðasti ávinningur fullrar aðildar væri að allar hömlur á viðskiptum með sjávarafurðir innan innri markaðarins féllu niður. Þetta myndi bæta samkeppnisstöðu íslensks sjávarútvegs verulega (ekki síst gagnvart norskum og færeyskum keppinautum), auka tekjur af helsta útflutningsmarkaðnum (þangað sem um tveir þriðju afurða fara nú þegar) og ýta undir aukna fullvinnslu innanlands.

Samningar við þriðju ríki: Framkvæmdastjórn ESB fer með umboð til samninga við ríki utan sambandsins um sjávarútvegsmál, sem hefði bæði kosti (þungavigtarstofnun semur fyrir hönd Íslands, t.d. við Noreg eða Rússland) og galla (engin trygging fyrir að íslenskir sérhagsmunir njóti forgangs). Eðlilegt væri að Ísland krefðist skuldbindingar um að sérstakt tillit yrði tekið til íslenskra hagsmuna þegar framkvæmdastjórnin annast slíka samninga.

Áhrif á stefnuna sjálfa: Í hvert sinn sem umsvifamiklar fiskveiðiþjóðir hafa gengið í ESB hafa breytingar verið gerðar á SFS, sem gefur tilefni til að ætla að Ísland gæti sett mark sitt á stefnuna eftir inngöngu, takist það ekki þegar í aðildarsamningi. Eðlilegt samningsmarkmið væri að íslenski fulltrúinn í framkvæmdastjórninni færi með sjávarútvegsmál — sambærilegt vilyrði og Norðmenn fengu 1994, þótt þeir hefðu síðan hafnað aðild í þjóðaratkvæðagreiðslu (fyrst og fremst vegna vantrausts á lausnirnar í sjávarútvegsmálum).

Breyttur landbúnaðarstuðningur

Ólíkt landbúnaðarstuðningi innan ESB, sem að langstærstum hluta er greiddur út á land (landgreiðslur óháðar framleiðslu, „grænn“ stuðningur), er nær allur landbúnaðarstuðningur á Íslandi enn framleiðslutengdur – fyrst og fremst beingreiðslur til sauðfjár- og kúabænda á grundvelli greiðslumarks sem samsvarar beint framleiðslu. Vísir að landgreiðslum er til í formi jarðræktarstuðnings, en hann er bundinn við akurrækt; enginn stuðningur er greiddur út á hefðbundin tún eða úthaga. Kvótakerfi hefur lengi verið við lýði í mjólkurframleiðslu.

Auk beingreiðslna er innlend framleiðsla varin með tollum, en vægi tollverndar er mjög breytilegt milli búgreina. Árið 2011 var gert mat á svokallaðri PSE-markaðsvernd í tengslum við undirbúning opnunar landbúnaðarkaflans í aðildarviðræðunum þá. PSE-markaðsvernd mælir hversu miklu hærra verð innlendir framleiðendur fá en erlendir viðmiðunaraðilar. Hlutfallið reyndist vera langhæst hjá kjúklingaframleiðendum (76%) og eggjaframleiðendum (61%), því næst hjá svínabændum (43%) og nautakjötsframleiðendum (20%), en langlægst hjá sauðfjárbændum (aðeins 3%) og í mjólkurframleiðslu (19%). Tollvernd skiptir því tiltölulega litlu máli fyrir sauðfjárrækt, sem er sú búgrein þar sem beinir styrkir vega þyngst – en er lykilstoð fyrir alifugla- og svínarækt, sem njóta lítils beins stuðnings.

Vegna þessa mikla munar á stuðningskerfum landbúnaðar á Íslandi og í ESB er aðlögun íslensks landbúnaðar að sameiginlegu landbúnaðarstefnunni (SL) snúið verkefni. Þó ber að hafa í huga að þótt hlutfallstölur stuðnings hérlendis séu háar eru upphæðirnar hverfandi litlar í evrópsku samhengi. Verkefni íslensku samninganefndarinnar yrði því að færa rök fyrir því, út frá reglum ESB sjálfs, að réttlætanlegt sé að viðhalda rausnarlegum stuðningi við íslenskan landbúnað eftir inngöngu. Enda er það ekki markmið ESB-samstarfsins að kippa fótunum undan matvælaframleiðslu nýrra aðildarríkja. 

Önnur meginatriði í kafla 11

Meðal röksemda sem íslenska samninganefndin gæti beitt í viðræðum um samningskafla 11 um landbúnað og dreifbýlisþróun:

Norðurslóðalandbúnaður: Sérákvæði úr aðildarsamningum Svíþjóðar og Finnlands 1994 heimilar aukastuðning norðan 62. breiddargráðu; Ísland er á milli 64. og 66. breiddargráðu.

Harðbýl svæði (LFA): Allt Ísland myndi falla undir þessa skilgreiningu, sem veitir rétt til sérstakra harðbýlisstyrkja.

Fjarlæg eylönd: Fordæmi eru í ESB-löggjöf um sérreglur um stuðning við matvælaframleiðslu á fjarlægum eyjasvæðum (s.s. Madeira, Asor- og Kanaríeyjar), þótt slík ákvæði hafi hingað til ekki gilt um fullvalda ríki nema að takmörkuðu leyti (Malta, Kýpur). Ný heildstæð eyjastefna ESB var kynnt í júní sl., en í henni er meðal annars sérstaklega tekið tillit til fákeppnis-heimamarkaðar sem fylgir eyjasamfélögum. 

Millifærsla milli sjóða: Kjósi Ísland að nýta ekki rétt til styrkja úr sjávarútvegssjóði ESB (EMFAF) mætti hugsanlega semja um að hækka í staðinn stuðning við landbúnað.

Verndun fornra búfjárstofna: Íslenskir búfjárstofnar eru að mestu komnir frá þeim skepnum sem landnámsmenn fluttu til Íslands og því fornir, svæðisbundnir stofnar sem full rök eru fyrir að njóti verndar og sú vernd njóti fjárhagslegs stuðnings – fordæmi eru fyrir slíku innan ESB.

Innflutningur lifandi dýra: Ísland héldi sínum reglum um þetta svo lengi sem vísindaleg rök liggja að baki, líkt og kom fram í undirbúningsviðræðum fyrir samningskafla 11 í fyrri viðræðulotu (sbr. kafla 6 í úttekt Alþjóðamálastofnunar HÍ á aðildarviðræðunum sem kom út 2014). Spurn eftir slíkum innflutningi er reyndar lítil, helst er þess vænst að hún kæmi frá eigendum verðmætra reiðhesta sem keppa erlendis.

Íslenskir neytendur gætu hagnast verulega af brottfalli tollverndar, enda er hún ein helsta ástæða hærra matvælaverðs hérlendis en í grannríkjum innan tollabandalags ESB (s.s. Danmörku), þótt gera megi ráð fyrir að þeir yrðu áfram reiðubúnir að greiða hærra verð fyrir innlenda framleiðslu. Staða íslensks landbúnaðar og dreifbýlis myndi eftir inngöngu einnig ráðast af því hvernig dreifbýli Íslands yrði skilgreint innan annarra sjóðakerfa ESB – ekki síst byggðastefnu sambandsins, þar sem stórir sjóðir styrkja atvinnu- og innviðaþróun á jaðarsvæðum. 

Samantekt

Í hnotskurn: Í sjávarútvegsmálum (samningskafla 13) yrði Ísland í sterkri samningsstöðu, með afkastamikinn, arðbæran og sjálfbæran sjávarútveg. Þróun sameiginlegrar fiskveiðistefnu ESB síðustu ár ætti að ýta undir líkur á farsælli samningsniðurstöðu. Óljósara er hvernig lausnir yrðu fundnar til að viðhalda rausnarlegum stuðningi við íslenskan landbúnað (samingskafla 11) eftir að tollverndin félli brott við inngöngu. Ýmsar leiðir virðast þó færar til að sjá til þess að landbúnaður og dreifbýli þrífist áfram á Íslandi þótt tollverndin hyrfi.