„Náttúruauðlindirnar í Noregi hafa alltaf verið álitnar eign almennings,“ segir Gro Steinsland, prófessor emeritus frá Oslóarháskóla, í upphafi greinar í blaðinu Klassenkampen 21. nóvember 2022. Í greininni rekur hún sögu almannaréttar í Noregi. Tilefni greinarinnar voru áform um að leggja auðlindaskatt á ofurhagnað stærstu fiskeldisfyrirtækja landsins. Þau áform urðu tilefni mótmæla frá eigendum fiskeldisfyrirtækja og sveitarfélögum við ströndina. Gro spyr hvað valdi því að tillaga sem enn sé í umsagnaferli kalli fram uppsagnir á starfsfólki og gjaldþrotahótanir atvinnugreinar þar sem vaðið hefur á súðum í áraraðir og búast megi við milljarða arðgreiðslum. Mörgum finnist að uppsagnir þeirra sem sinna fiskinum og háar arðgreiðslur til fjármagnseigendanna samrýmist illa. 

Gro segir að söguþekkingu skorti í umræðuna um auðlindir. Formælendur auðlindaskatts á fiskeldi séu of uppteknir af því „að þeir sem þéna mest eigi að greiða mest til samfélagsins“ eins og að ekki sé þolandi að einhverjir þéni fé. Auðlindagjald eigi að ræða í tengslum við lög og reglur um nýtingu á sameiginlegum auðlindum, sjávar-almenningnum. Almenningurinn hafi í yfir þúsund ár verið eign samfélagsins, náttúruauðlind sem þjóðin á saman og nýta á samfélaginu til heilla. 

Í grein Gro Steinsland er saga almannaréttar í Noregi rakin frá miðöldum til nútímans. Hún á sér sögulega og lagalega hliðstæðu hér á landi og verður efni greinarinnar endursagt hér á eftir.

Eign samfélagsins

Gro rifjar það upp að á árinu 2014 hafi sjávar-almenningnum í Noregi verið ógnað þegar stjórnvöld hafi ætlað að úthluta fiskveiðikvótum til stórútgerða ótímabundið eins og um væri að ræða einkaeign sem ganga mætti í arf og selja, þ.á m. erlendum fjármagnseigendum. Hún spyr þeirrar spurningar hvort ein ríkisstjórn geti afhent og einkavætt til eilífðar það sem er sameign þjóðarinnar. Þegar málið fór til Hæstaréttar hafi dómurinn slegið því föstu að rétturinn til að veiða fiskinn í sjónum væri eign þjóðarinnar. Þetta hefur bein tengsl við auðlindagjöldin. 

Það lítur út sem við höfum glatað sýn á samfélagseignina í sögulegu samhengi.  Þannig hafi í raun verið búinn til „Harmleikur almenninganna“ þar sem fáeinir ríkir auðgast á auðlindum almennings án tillits til hagsmuna heildarinnar. Auðlindagjöld eru skattar á ofurhagnað einstaklinga af nýtingu náttúruauðlinda okkar og það á að tala um þau sem slík. Þau eru ekki lögð á vegna öfundar eða til að ná sér niður á hinum ríku, heldur til þess að hluta af hagnaði af umfangsmikilli notkun á auðlind þjóðarinnar sé skilað til samfélagsins.

Almenningur og almannaréttur eru meðal elstu réttarheimilda okkar, arfur laga og réttarreglna um sameign og sameiginleg réttindi langt aftur í söguna. Almenningur var  að fornu tvenns konar, sá innri og hinn ytri. Innri almenningur náði til úthaga og fjalla en  ytri almenningur var sjórinn og auðlindir hans. Að gömlum rétti voru þetta svæði sem hópur fólks, oftast eitt byggðarlag, átti rétt til að nýta sér til lífsviðurværis. Í ytri almenningnum áttu strandbúar rétt til að veiða fisk, sjávardýr og fugl en í innri almenningnum var réttur til að veiða landdýr, beita búfé, safna eldivið, torfi, mosa og berjum. Allt var þetta talið vera lífsnauðsynlegar auðlindir og voru þess vegna aðgengilegar öllum; fiskimönnum, bændum og verkafólki. Nýting umfram þarfir var aftur á móti talið vera rán frá samfélaginu. Þetta er aldagömul viska um stofnun samfélags og sjálfsmynd með sameiginlega ábyrgð.

Elstu lögin

Sameiginlegur réttur til almenningsins er hluti gömlu landshlutalaganna í Noregi, Gulaþings-, Frostaþings-, Eiðsivaþings- og Borgarþingslaganna. Í Gulaþingslögunum, sem rituð voru á elleftu öld en eiga sér lengri sögu, segir að „sérhver hafi sinn almenning eins og verið hefur frá fyrri tíð“. Þetta á við um nýtingarrétt en ekki það að auðgast á landi samfélagsins. Notkun almenningsins var stjórnað með skrifuðum og óskrifuðum reglum og ákveðið var hvenær mætti stunda fiskveiðar, eggjatöku, beit, mosatöku, seljasetu o.fl.

Almannaréttur landshlutalaganna var tekinn upp í landslög Magnúsar lagabætis 1274, fyrstu heildarlög fyrir heilt ríki í Evrópu, nú nefnd Landslögin. Á súlum við stigann upp úr anddyri Þjóðarbókhlöðunnar í Osló eru veggmálverk; Landslögin til hægri og Heimskringlu til vinstri, áminning listamannsins Emmanuel Vigelands um að norska ríkið sé byggt á lögum og sögu.

Krafa einveldisins um almenninginn

Með styrkingu konungdæmisins í Noregi á 13. öld urðu nokkrar breytingar á hinum eldforna almannarétti. Frá tíma Hákonar Hákonarsonar kröfðust konungar yfireignarréttar við stofnun nýbýla í almenningnum. Þeir sem þau stofnuðu urðu að greiða konungi skatt. En krúnan skerti ekki hinn almenna afnotarétt sem leyfði öllum að nýta auðlindir í úthaga og í hafi til eigin þarfa.

Með einveldi kóngsins í dansk-norska ríkinu voru gerðar breytingar á almannaréttinum. Í Norsku lögum Kristjáns IV frá 1604 kemur fram misskilningur á hluta af norska almannaréttinum en þau staðfesta engu að síður rétt íbúanna til fiskveiða, beitar og seljasetu í almenningnum. En danski kóngurinn gerði kröfu til að eiga þann almenning sem lá að jörðum sem krúnan gerði upptækar við siðaskiptin 1537. Það var ekki lítið. Reiknað er með að á miðöldum hafi kirkjan átt um 40% af öllu jarðnæði í landinu. Þessar jarðir hafði kirkjan fengið frá bændum o.fl. sem gjafir eða arf, oft sem endurgjald fyrir sáluhjálp. Við siðaskiptin eignaðist kóngur þessar jarðir endurgjaldslaust. Þannig var skilið á milli almennings byggðanna og almennings kóngsins, síðar ríkisins.

Gjafir konungs 

Í danska einveldinu 1660–1814 krafðist kóngurinn eignarréttar á skógar- og námuréttindum í almenningnum og varð skógarhögg, viðarframleiðsla og námugröftur þar með eign hans. Stórfelld sala var á eignum krúnunnar á 17. og 18. öld. Hún þarfnaðist fjár og hinir ríku gátu keypt eignir í almenningnum af krúnunni. En fæstir landsmanna höfðu fé til þess.

„Notkun umfram eigin þarfir var álitið rán frá samfélaginu“

Konungurinn gat líka veitt útvöldum þegnum forréttindi og nýtingarrétt, gefið vinum og aðalsmönnum námur og viðartekjur, sömu forréttindahópum og nutu einnig skattfrelsis. Þannig komst arðbær skógarnýting, viðarvinnsla, járngerð og námuvinnsla í einkaeign. Bændum var hins vegar íþyngt með vinnukvöðum við timburflutninga og í námugreftri í almenningnum sem þeir höfðu átt sameiginlega. Með þessu var efnt til átaka. Það átti einnig við um sölu og gjafir konungsins á fiskivötnum, veiðiréttindum og jarðnæði í almenningnum til einkaaðila. Bændurnir þekktu fyrir sitt leyti hver hinn gamli almannarétturinn var og kröfðust veiðiréttinda. 

Þegar Ólafur (helgi) Haraldsson dreifði gjöfum til stuðningsmanna sinna á kristniboðsferðum í Norður-Guðbrandsdalnum snemma á elleftu öld gaf hann Þormóði Gamla á Garmo Tessevatnið til einkaeignar (eftir því sem Snorri segir í Heimskringlu). Var það í bága við þá réttarvitund bænda að allir hefðu rétt til veiða í vatninu. Í mörgum byggðum hafa bændur á síðari tímum keypt til baka landsvæði sem tilheyrt höfðu almenningi en verið tekið af honum.

Samfélagshugsunin þarfnast verndar

Saga almenningsins er saga um réttindi og átök um þá réttarhugsun að auðlindir hafs og fjalla séu fyrir alla sem búa á tilteknu svæði og hvernig þeirri sameign hefur verið ógnað og hún rýrð með valdi. Nýtingarrétti í almenningnum í Noregi er nú stýrt með lögum frá 1920, 1975 og 1992. Lögin leggja áfram áherslu á hin gömlu ákvæði um að réttur til nýtingar í almenningnum liggi hjá þeim sem hafa haft hann frá fornu fari.

Almenningurinn er grundvallarréttindi sem enn eru varin af lögum en geta gengið samfélaginu úr greipum. Engin lög eru höggvin í stein. Sameiginleg réttindi, sem eru einkavædd, ganga í erfðir og geta gengið kaupum og sölum innanlands og utan, verður erfitt að endurheimta aftur til samfélagsins og geta verið töpuð um allan aldur.

Málefni almenningsins og hverjir hafa rétt til að nýta hafið til fiskeldis og veiða hefur mikil áhrif á framtíðina og snýst um mikilvæg atriði. Sérstaklega á það við um skiptingu á umframhagnaði af notkun sameiginlegra náttúruauðlinda en ekki síður um umhverfis- og náttúruvernd. Fiskeldi er  mikilvægt fyrir atvinnu og verðmætasköpun en hefur einnig neikvæðar hliðar því það eyðileggur hafsbotninn með fóðurúrgangi, eykur laxalús o.fl. Það þarf að finna sanngjarnt jafnvægi milli nýtingar og skiptingar á verðmætum og það hvernig tryggja má lífsskilyrðin í byggðarlögunum. 

Umræðan um þessi mál þarf að vera opinber og það er nauðsynlegt að fleiri en íbúar nyrstu fylkjanna sjái um hvaða eignarhald, réttindi og verðmæti hún snýst. Auðlindaskattur á fiskeldi í Noregi var kannaður í tíð ríkisstjórnar Ernu Solber (2018–2021) og hefði átt að vera komið í framkvæmd fyrir löngu. 

Ísland og almannarétturinn

Eins og í Noregi hefur umræðan hér á landi um náttúruauðlindir að litlu leyti náð til sögulegra og réttarfarslegra atriða. Í því efni hefur ríkt snöggsoðin kenning um atvinnuréttindi útgerðarmanna sem hefur nú augljóslega afsannast með því að fiskveiðiréttindin og arður af þeim er að miklu leyti kominn í hendur fámenns hóps, sem hvorki hefur atvinnu af sjósókn né útgerð. 

Efni greinar Gro Steinsland um sögu réttarþróunar varðandi auðlindir á við um Ísland í öllum aðalatriðum. Við upphaf byggðar hér á landi voru náttúruauðlindirnar eins og í Noregi sameign íbúanna og nýting þeirra öllum frjáls til eigin framfærslu. Almannarétturinn var hluti norsku landshlutalaganna, þ.á m. Gulaþingslaganna sem voru helsta fyrirmynd Úlfljótslaganna sem tóku gildi við upphaf þingveldis hér á landi.

Eins og í Noregi er ekkert sem bendir til þess að grundvallaratriðinu um sameign á almenningnum og þar með náttúruauðlindunum hafi verið breytt með lýðræðislegum hætti en kirkjulegir og veraldlegir valdsmenn gengu á rétt almennings með ýmsum hætti. Sameignarrétturinn stóð því óraskaður þar til trúarlegum áhrifum var beitt til að koma yfirráðum á jörðum í hendur kaþólsku kirkjunnar og veraldlegra höfðingja m.a. staðarhaldara sem auðgast höfðu eftir að tíundin var lögfest 1096. Eftir siðaskiptin tók danski kóngurinn til sín eignir kirkjunnar sem átti þá orðið drjúgan hluta jarða í landinu. Afleiðingin var eins og í Noregi að fjöldi bænda urðu leiguliðar kirkju og ríkra jarðeigenda með vinnuskyldu og afgjaldskvöð vegna jarðnæðisins.

Staðan í þessum málum er því svipuð og í Noregi. Auðlindir landsins eru sameign þjóðarinnar en fjárhagsleg nýting þeirra hefur að stórum hluta verið flutt til einkaaðila með kirkjulegri og veraldlegri valdbeitingu fyrr á tíð en á síðari árum með ríkisvaldi sem setur hagsmuni auðmanna ofar almannaheill.

Hinn forni réttur um sameign á náttúruauðlindum miðaðist við atvinnuhætti þess tíma þegar almenningur lifði af landinu og sjónum og vísaði þá til beitar, eggjatöku, fiskveiða o.s.frv. en grundvallarhugsunin var að þau gæði til lands og sjávar sem íbúar gátu nýtt sér til lífsframfærslu og höfðu aðgang að væri sameign þeirra. Með breyttum lifnaðarháttum og verkmenningu tekur sú hugsun til breytilegra viðfanga í tímans rás, þ.e. þeirra gæða lands og sjávar sem nýtt voru á hverjum tíma. Þannig má nú fella undir þá hugsun nýtingu jarðhita, fallvatna og lands til orkuframleiðslu, nýtingu sjávar til fiskveiða eða fiskeldis, nýtingu fallvatna og stöðuvatna til veiði og nýtingu jarðefna.

Á öllum þessum sviðum eru þegar uppi ágreinings- og álitamál sem ekki verða leyst á viðunandi hátt nema á grundvelli heildstæðrar sýnar á það hverjir eiga landið og náttúruauðlindir þess, þjóðin sem heild eða einhverjir einstaklingar, innlendir og erlendir, sem náð hafa undir sig nýtingu auðlindanna og arðinum af þeim með fjárhagslegu valdi eða í skjóli pólitísks valds. Lögfesting í stjórnarskrá á hinum forna rétti að auðlindir landsins séu sameign þjóðarinnar yrði grundvöllur að sjálfbærri nýtingu þeirra og tryggði þjóðinni eðlilegan hluta af arðinum af þeim.