Það er leit að virðulegri félagsskap en stjórnarformönnum skráðra íslenskra hlutafélaga. Því er eðlilegt að staldra við þegar fregnir berast af sameiginlegu áhyggjuefni þess fríða flokks. Það gerðist einmitt árla morguns þriðjudaginn 30. mars. Þá voru látin boð út ganga um að helsta umræðuefni formannanna um þessar mundir þegar þeir messuðu yfir hluthöfum á hverjum aðalfundinum á fætur öðrum væri ... Hvað haldið þið? Kannski faraldurinn sem skekið hefur heimsbyggðina og valdið snarpari samdrætti íslensks efnahagslífs en dæmi eru um á síðari tímum? Eða jafnvel eldgos í sjónmáli við sjálfa höfuðborg landsins?
Nei, það sem virðist halda vöku fyrir okkar bestu mönnum um þessar mundir er Samkeppniseftirlitið. Það voru að minnsta kosti tíðindin sem framkvæmdastjóri Samtaka atvinnulífsins flutti þjóðinni þennan dag. Maður getur ekki annað en haft samúð með hluthöfunum sem þurftu að sitja undir reiðilestri um þessa skelfilegu stofnun kaffi- og kleinulausir á fjaraðalfundunum. Svo mjög varð ritstjórn Fréttablaðsins um þetta mat framkvæmdastjórans að um málið var rituð fimm dálka forsíðufrétt. Frekari sönnun þarf ekki. Þetta er greinilega grafalvarleg staða.
Það er reyndar ekki nýtt að Samkeppniseftirlitið, eða forveri þess, Samkeppnistofnun, sé umdeilt. Það hefur stofnunin alltaf verið – og á alltaf að vera. Það eru miklir og mismunandi hagsmunir undir í samkeppnismálum og því þarf iðulega að taka ákvarðanir sem ekki öllum líkar. Jafnvel ákvarðanir sem einhverjum mislíkar illilega.
Þess vegna er það nánast óhjákvæmilegt að einhverjir séu sífellt að hnýta í Samkeppniseftirlitið og reyna með öllum ráðum að grafa undan því. Þeir sem hafa mesta hagsmuni af veiku eftirliti eru meðal annars stórfyrirtæki sem njóta þægilegrar fákeppni eða hafa yfirburðastöðu á sínum mörkuðum. Þannig er það í raun heilbrigðisvottorð fyrir Samkeppniseftirlitið þegar forsvarsmenn slíkra fyrirtækja hamast gegn því.
Það er auðvitað ekki þar með sagt að aldrei eigi að hlusta á gagnrýni á Samkeppniseftirlitið eða löggjöfina sem stofnunin á að framfylgja. Hún getur vel verið réttmæt í einhverjum tilfellum, þótt alltaf sé rétt að huga að því hver setur gagnrýnina fram og hvaða hagsmuna hann á að gæta. Þjóðmálaumræðan getur nefnilega verið skrýtin þegar fjársterkir aðilar beita sér af þunga, meðal annars í gegnum sér hliðholla fjölmiðla, líkt og nú er gert varðandi Samkeppniseftirlitið, líkt og svo oft áður.
Það er hluti af stærra og alþjóðlegra vandamáli, sérhagsmunaaðilar beita sér af fullum þunga, bæði í þjóðmálaumræðunni og bak við tjöldin, til að sveigja regluverk og starfsemi eftirlitsstofnana þannig að það henti þeirra hagsmunum. Fáir en fjársterkir aðilar, sem oft eru vel tengdir við stjórnmálin, geta þannig iðulega fengið sínu framgengt þótt hinir dreifðu hagsmunir fjöldans sem tapa á því séu miklu meiri. Samkeppnisregluverk getur verið í hættu á reglunámi (e. regulatory capture) með þeim hætti, alveg eins og reglur um til dæmis fjármálaeftirlit, umhverfismál og mengun og svo framvegis.
Sterkasta aðhaldið að Samkeppniseftirlitinu íslenska kemur þó ekki frá þjóðmálaumræðunni heldur dómskerfinu. Þótt nútíma samkeppniseftirlit á Íslandi sé í raun tiltölulega ungt fyrirbrigði þá byggir regluverkið á mun lengri reynslu annarra ríkja. Hingað komu þessar hugmyndir ekki fyrr en með samningnum um Evrópska efnahagssvæðið í upphafi tíunda áratugarins. 1993 var Verðlagsstofnun lögð niður og Samkeppnisstofnun tók til starfa á grundvelli nýrra samkeppnislaga sem samin voru að evrópskri fyrirmynd. Evrópska löggjöfin og eftirlitskerfið byggði raunar beint eða óbeint að verulegu leyti á bandarískum fyrirmyndum sem nú eru orðnar að stofni til meira en einnar aldar gamlar. Grunnhugmyndin í þessu regluverki er sú sama, hvort heldur er á Íslandi, innan ESB eða í Bandaríkjunum; löggjöfin er tiltölulega knöpp og einföld en dómstólar móta framkvæmd hennar með niðurstöðum sínum. Samkeppnisreglurnar byggja því að verulegu leyti á dómafordæmum. Á Íslandi horfa menn auðvitað til innlendra fordæma, einkum frá Hæstarétti, en einnig til fordæma frá nágrannalöndunum, sérstaklega annarra EES landa, og jafnvel víðar. Samkeppniseftirlitið íslenska býr því við skýrt og stíft aðhald dómstóla og raunar einnig sérstakrar áfrýjunarnefndar.
Íslenskar samkeppnisreglur eru heldur ekki séríslenskar eða eitthvað meira „íþyngjandi“ en annars staðar, þótt annað sé iðulega fullyrt. Það er í raun tryggt með EES samningnum að íslenska regluverkið og eftirlit með því á að vera sambærilegt og í hinum EES löndunum og þjóna sama tilgangi. Eftirlitsstofnun EFTA (ESA) og EFTA dómstóllinn gegna talsverðu hlutverki í að tryggja það.
Svigrúmið til að vera með séríslenskar útfærslur er mjög takmarkað. Í nokkrum tilfellum hafa Íslendingar sett ákvæði í samkeppnislögin sem finna má í löggjöf sumra hinna EES landanna en ekki allra. Hér er líklega c liður 16. greinar umdeildastur en hann kveður á um að Samkeppniseftirlitið geti gripið til aðgerða gegn „aðstæðum eða háttsemi sem kemur í veg fyrir, takmarkar eða hefur skaðleg áhrif á samkeppni almenningi til tjóns“. Hart var barist gegn þessu ákvæði á sínum tíma og raunar nánast alla tíð síðan – þótt það hafi aldrei verið notað hérlendis! Síðast var reynt að fella þetta ákvæði út í fyrra en horfið frá því á endanum. Mér er málið raunar skylt því að ég mælti sjálfur fyrir þessu ákvæði sem efnahags- og viðskiptaráðherra árið 2010 þótt það yrði reyndar ekki að lögum fyrr en á næsta þingi á eftir.
Mikilvægi þess að hafa góðar samkeppnisreglur og stíft eftirlit með þeim er líklega óvíða, ef nokkurs staðar, meira en á Íslandi. Eitt helsta einkenni innanlandsmarkaðar er fákeppni ef ekki hrein einkasala. Smæð markaðarins nánast gerir þetta óhjákvæmilegt. Á fjölmörgum lykilmörkuðum er einungis að finna 2-4 fyrirtæki sem verulegu máli skipta. Bankar, tryggingafélög, matvara, byggingavörur, fjarskipti, lyf, sjósamgöngur og svo mætti lengi telja. Við slíkar aðstæður þarf sterkt eftirlit og það á almennt ekki að hafa neinar áhyggjur þótt einhver kveinki sér yfir því!
Smæð innanlandsmarkaðarins og lítil samkeppni skýra að verulegu leyti hvers vegna verðlag er svo hátt hérlendis, jafnvel hærra en í nágrannalöndunum þar sem það þykir þó hátt í alþjóðlegum samanburði. Í samanburði Eurostat á útgjöldum heimila í Evrópu eru Íslendingar þannig iðulega með dýrustu vöru og þjónustu í mörgum liðum. Meðaltalið er yfirleitt einna hæst hér, ef ekki hæst. Sveiflur í gengi krónunnar geta fært okkur aðeins upp eða niður á þeim lista en breyta ekki þessari niðurstöðu. Í nýjustu mælingum, frá árinu 2019, lentum við í öðru sæti, á eftir Sviss. Þá var 59% dýrara að kaupa inn fyrir meðalheimili hér að meðaltali en innan ESB. Í einungis einum lið af þeim sem skoðaðir voru var verðlag hér lægra en að jafnaði annars staðar, það var fyrir orku frá veitustofnunum, það er rafmagn og heitt vatn.
Að nokkru marki er eðlilegt að verðlag sé hátt þar sem laun eru há en verðlagið hér hefur verið talsvert hærra en í löndum þar sem laun eru svipuð eða hærri en hér, eins og til dæmis í Danmörku og Noregi. Smæðin hér, sem leiðir til þess að fyrirtæki sem starfa eingöngu á innanlandsmarkaði eru bæði smá og fá, er helsta skýring þessa.
Á þessu er auðvitað engin töfralausn – Ísland verður aldrei mjög fjölmennt – en öflugt samkeppniseftirlit og opnun sem flestra innlendra markaða fyrir erlendri samkeppni eru þær leiðir sem helst eru færar. Eitt skref í þá átt, sem ætti að verða mikilvægt, er bann við notkunum fyrirtækja á svæðalokunum (e. geo blocking) sem samþykkt hefur verið að muni ná til alls EES svæðisins. Með svæðalokunum er til dæmis átt við að vefverslanir neita að selja vörur eða þjónustu til tiltekinna landa eða mismuna í verði á milli landa. Þótt það ákvæði sé almennt og gildi fyrir allt EES svæðið gæti það haft sérstaklega mikla þýðingu fyrir íslenska neytendur.
Tvískipting íslenska efnahagslífsins í annars vegar alþjóðageirann og hins vegar innanlandsgeirann dregur fram veikleika þess síðari. Alþjóðageirinn íslenski mætir eðli máls skv. harðri alþjóðlegri samkeppni og þarf að standa sig í henni. Þar er að duga eða drepast. Fyrirtæki í þeim geira eru líka ekkert endilega mjög smá samanborið við það sem gengur og gerist erlendis. Í þessu virka samkeppnisumhverfi hefur Íslendingum blessunarlega tekist að byggja upp mörg góð fyrirtæki eða laða erlend til landsins.
Alþjóðageirinn hefur líka vaxið mjög kröftuglega. 2020 var vitaskuld mjög sérstakt ár og erfitt að nota það til viðmiðunar en ef við skoðum áratugina þar á undan þá blasir vöxturinn við. Frá árinu 1995 til 2019 meira en fimmfölduðust útflutningstekjur íslenskra fyrirtækja, mældar í evrum. Árlegur vöxtur var 7,1% að meðaltali. Vöxturinn var bæði í útflutningi á vörum (5,3% á ári) og þjónustu (9,9%). Ör vöxtur útflutnings á þjónustu var keyrður áfram af ferðaþjónustu síðasta áratug. Samdrátturinn 2020 var snarpur, sérstaklega í ferðaþjónustu, en þó ekki meiri en svo að heildarútflutningstekjur það ár, mældar í evrum, voru svipaðar og árið 2014, og meiri en öll ár þar á undan.
Innanlandsgeirinn íslenski er miklu veikari, fyrirtækin lítil og fá, samkeppni takmörkuð, verð á vörum og þjónustu hátt og framleiðni oft lítil. Það er ekki vegna þess að menn séu latir og hugmyndasnauðir þeim megin eða hagnaður endilega mjög mikill. Það er bara mjög erfitt að ná eðlilegri hagkvæmni á litlum markaði í lítilli samkeppni.
Það er þó líka afskaplega freistandi fyrir suma að taka því rólega og fá hina örfáu samkeppnisaðila til að gera það líka. Ef ekki með fundum í Öskjuhlíðinni (man einhver enn eftir þeim?) þá með öðrum hætti. Þegjandi samkomulag dugar stundum ágætlega. Þeir sem eru staðnir að verki kannast ekki við að hafa gert neitt rangt en hella sér að því er virðist nánast sjálfkrafa yfir Samkeppniseftirlitið með óbótaskömmum.
Það verður eilífðarverkefni fyrir Íslendinga að fást við þann vanda. Efling Samkeppniseftirlitsins væri ágæt leið til að styrkja okkur í þeirri baráttu. Frjáls félagasamtök eins og Neytendasamtökin eða FÍB geta líka veitt fyrirtækjum aðhald. Það getur verkalýðshreyfingin líka. Slík fjöldasamtök geta einnig reynt að standa gegn reglunámi sérhagsmunaafla þótt þar sé við ramman reip að draga.
Við Íslendingar njótum líka yfirleitt góðs af viðleitni ESB til að auka samkeppni. Flestar af þeim aðgerðum ná á endanum til alls EES svæðisins og þar með Íslands. Þó á það til dæmis ekki við um matvælamarkaðinn því að EES samningurinn tryggir ekki fríverslun með landbúnaðarafurðir. Það er því lítið skjól í þeim samningi fyrir íslenska neytendur þegar kemur að matvælum.
Athugasemdir