Áform ríkisstjórnarinnar um að tengja breytingar á upphæðum lífeyris almannatrygginga (TR) við launavísitölu hafa getið af sér mikla og skrautlega umræðu. Markmið ríkisstjórnarinnar eru sögð þau að draga úr eða stöðva meinta kjaragliðnun, sem sögð er felast í því að lífeyrir almannatrygginga hafi dregist aftur úr launum á vinnumarkaði á síðastliðnum árum. 

Margt í þessum umræðum hefur verið ómarkvisst eða jafnvel beinlínis afvega. Sumir hafa dregið upp villandi myndir af upphæðum lífeyris almannatrygginga og þá gjarnan hamrað á því að hann séu orðinn miklu hærri en lægstu laun á vinnumarkaði. Þá er stutt í ályktanir um að í framhaldinu megi búast við að mjög margir muni frekar vilja vera á bótum en stunda launaða vinnu, rétt eins og það sé frjálst val.¹

Þá hafa margir áhrifamiklir hagfræðingar stórlega ýkt áhrifin af umræddum tengingum lífeyris og launavísitölu og sagt kostnaðinn við það ógna fjárhag ríkisins, ef ekki þjóðarbúsins alls. Sumt af því sem þar hefur flogið er með ólíkindum, eins og Gylfi Magnússon prófessor lýsti í nýlegum skrifum.

Það er því tilefni til að kryfja og skýra stöðuna og reifa fleiri leiðir til úrbóta. Það er markmið mitt í þessari grein.

Ég mun bera saman upphæð óskertra bóta almannatrygginga og lægstu launa á vinnumarkaði á tímabilinu frá 1990 til 2026 og skoða meinta kjaragliðnun, sem er allt önnur hjá einhleypum lífeyrisþegum en hjá lífeyrisþegum sem eru í sambúð. Þá þarf einnig að skýra betur hvað átt er við með hugtakinu „kjaragliðnun“, en það hefur verið heldur óskýrt.

Loks spyr ég hvort sé líklegra til að tryggja betur lágmarksafkomu tekjulægstu lífeyrisþeganna, tenging lífeyris TR við launavísitölu eða við lágmarkslaun á vinnumarkaði.

Lífeyrir almannatrygginga og lágmarkslaun 1990 til 2026

Skoðum fyrst raungögn um samhengið á milli þróunar óskerts ellilífeyris almannatrygginga (TR) og lægstu launa á vinnumarkaði yfir tíma.² Óskertar bætur TR fá einungis þeir sem hafa ekki aðrar tekjur en lífeyri almannatrygginga, hafa t.d. engar eða litlar tekjur frá lífeyrissjóðum. Þetta eru almennt tekjulægstu lífeyrisþegarnir í landinu. Flestir aðrir fá skertan lífeyri frá almannatryggingum, sem lækkar mikið með auknum réttindum og hærri greiðslum frá lífeyrissjóðum.

Á fyrstu tveimur myndunum er sýnt hvernig upphæð óskerts ellilífeyris almannatrygginga (TR) hefur verið í samanburði við lægstu laun á vinnumarkaði, fyrstfyrir einhleypa og svo á mynd 2 fyrir fólk sem er í sambúð. Munurinn milli þessara hópa liggur í heimilisuppbótinni, sem einungis þeir einhleypu fá.

Myndir 1 og 2

Eins og sjá má af fyrstu myndinni hefur óskertur ellilífeyrir TR með heimilisuppbót, sem einhleypir sem búa einir fá, sveiflast í kringum lágmarkslaunin á vinnumarkaði (rauða línan). Á tímabilinu 1990 til 1994 var lífeyrir almannatrygginga 39% hærri en lágmarkslaun, en lækkaði síðan hratt til 1998 og náði botni árið 2001, í 88% af lágmarkslaunum. Á því tímabili voru hörð átök milli samtaka lífeyrisþega og stjórnvalda um að draga úr kjaragliðnuninni.³ Árangur náðist 2003 þegar lífeyririnn var aftur jafnaður við lágmarkslaunin, og hélst það til 2007.

Síðan í kjölfar hrunsins 2008 var lífeyrir almannatrygginga hækkaður um 20% frá 1. janúar 2009, til að freista þess að halda tekjulægstu lífeyrisþegunum yfir fátæktarmörkum í kreppunni.⁴ Þá varð óskertur lífeyrir einhleypra um 15% hærri en lágmarkslaunin. Það fór svo lækkandi (m.a. vegna frystingar lífeyris TR á árinu 2010). Ný ríkisstjórn sem tók við árið 2013 lét síðan lífeyrinn dragast aftur úr launaþróuninni enn frekar þannig að lífeyririnn fór niður í 95% af lágmarkslaunum og var þar í tvö ár (2015 og 2016). 

Með umbótum á ellilífeyri TR sem tóku gildi árið 2017 var lífeyririnn aftur jafnaður við lágmarkslaunin. En frá og með 2019 hefur óskertur lífeyrir fyrir einhleypa verið lægri en lágmarkslaun á vinnumarkaði og er nú um 4% lægri en lágmarkslaunin á árinu 2026. Það er nokkur kjaragliðnun ef miðað er við árið 2017 en mjög mikil kjaragliðnun ef miðað væri við árið 2009.

Allt önnur mynd hjá lífeyrisþegum í sambúð

Mynd 2, sem sýnir óskertan lífeyri TR fyrir sambúðarfólk sem hlutfall af lágmarkslaunum, gefur allt aðra útkomu, bæði af kjörum og kjaragliðnun. Lífeyrir þessa hóps er almennt lægri en lífeyrir einhleypra, sem nemur húsnæðisuppbótinni sem þau einhleypu fá aukalega. Auk þess eru meiri sveiflur á upphæð óskerta lífeyrisins til sambúðarfólks á tímabilinu. 

Óskertur ellilífeyrir TR til fólks í sambúð hefur sveiflast frá því að vera 60% af lágmarkslaunum árið 1998 upp í 98% árið 2009, eftir hina miklu hækkun grreiðslna almannatrygginga eftir hrunið 2008. Frá árinu 2009 hefur lífeyrir sambúðarfólks sem hafði litlar tekjur frá lífeyrissjóðum eða af atvinnuþátttöku hins vegar farið hríðlækkandi úr 98% af lágmarkslaunum og er nú um 77%. Þar hefur því orðið mikil kjaragliðnun ef útgangspunkturinn er árið 2009. Ef miðað er við upphafspunkt árið 2017 þá hefur kjaragliðnun einnig orðið umtalsverð, enda fór óskertur lífeyrir sambúðarfólks úr um 82% af lágmarkslaunum árið 2017 niður í 77% í ár.

En lægstur var lífeyrir sambúðarfólks á árunum 1997 til 2001, þegar hann var á bilinu 60% til 72% af lágmarkslaunum. Kjaragliðnun er því háð tímabilinu sem skoðað er.

Rétt er að hafa í huga að óskertur lífeyrir TR til öryrkja er ívið hærri en hjá ellilífeyrisþegum. Þar munar m.a. um aldursuppbót sem þeir fá er verða öryrkjar snemma á starfsferlinum. Staða öryrkja í almannatryggingakerfinu hefur heldur skánað á síðustu árum, mest í fyrra. Nú er óskertur örorkulífeyrir einhleypra um 2% hærri en lágmarkslaun þegar samsvarandi lífeyrir ellilífeyrisþega er um 4% undir lágmarkslaunum (sjá nánar samanburðarmynd í viðauka).

Er vægi heimilisuppbótarinnar of mikið á kostnað grunnlífeyris?

Eitt sem rétt er að velta upp í þessu samhengi er hvort of mikill munur sé á afkomutryggingu almannatrygginga (óskertum elli- og örorkulífeyri TR) milli einhleypra og sambúðarfólks. Flest árin á tímabilinmu 1990 til 2026 hefur grunnlífeyririnn (án heimilisuppbótarinnar) verið undir 80% af heildarlífeyri einhleypra. Það er lágt. Algengt er að hlutfall grunnlífeyris sambúðarfólks sé nær 90% af lífeyri einhleypra. Þannig er það t.d. í Svíþjóð og einnig í Ástralíu sem býr við svipað tekjutengingakerfi almannatrygginga og Ísland.

Ef grunnlífeyrir sambúðarfólks væri nær 90% af afkomutryggingu einhleypra myndi fækka mjög í hópi tekjulægstu lífeyrisþeganna í landinu og þar með draga úr fátækt meðal lífeyrisþega.

Kjaragliðnun á ólíkum tímabilum

TIl að meta kjaragliðnun lífeyris almannatrygginga er ýmist skoðað hvernig lífeyrir er í dag og svo hvernig hann hefði orðið ef hann hefði verið tengdur við launavísitölu eða lágmarkslaun á tilteknu tímabili. Útkomar er algerlega háð þeim tímabilum sem valin eru. Margir hafa horft til 2017 í umræðunni undanfarið. Þá var óskertur lífeyrir einhleypra á pari við lágmarkslaun. Svo er spurt; hvernig hefur það þróast síðan?

Mynd 3

Myndir 1 og 2 sýna afstöðuna milli lífeyris og lágmarkslauna á tímabilinu öllu (í %), frá einu ári til annars, en á mynd 3 er sýnd útkoma í krónum fyrir annars vegar sambúðarfólk og hins vegar einhleypa frá 2017 til 2026. Samkvæmt þessum mælikvarða varð mun meiri kjaragliðnun hjá sambúðarfólki en einhleypum. 

Lífeyrir sambúðarfólks með engar eða litlar aðrar tekjur en frá almannatryggingum var um 51 þúsund krónum undir lágmarkslaunum árið 2017 en fór niður í tæpar 108 þúsund krónur undir lágmarkslaunum 2026. Bilið milli þess lífeyris og lágmarkslauna ríflega tvöfaldaðist. Það er mikið á alla mælikvarða.

Hjá einhleypum endaði afkomutrygging almannatrygginga um 15.500 krónum undir lágmarkslaunum í byrjun þessa árs (2026).

Þetta má kalla kjaragliðnun. Ef lífeyririnn hefði verið beintengdur við lágmarkslaun hefði ekki komið til þessarar gliðnunar, sem myndin sýnir. En ef lífeyrir almannatrygginga hefði verið tengdur launavísitölunni á þessu tímabili hefði útkoman verið enn betri fyrir lágtekju lífeyrisþegana, því launavísitalan hækkaði meira en lágmarkslaun á tímabilinu.

Það er þó ekki einhlítt hvort almennt skilar hærri afkomutryggingu almannatrygginga, tenging við launavísitölu eða lágmarkslaun. Það er háð tímabilum. Þetta er sýnt á mynd 4.

Mynd 4

Tenging óskerts ellilífeyris almannatrygginga og annars vegar lágmarkslauna og hins vegar launavísitölu er hér sýnd fyrir ólík tímabil (sjá vísitöluþróunina á mynd í viðauka). 

Vísbendingin af þessum samanburði er sú, að ef lífeyrir almannatrygginga hefði verið beintengdur alfarið við lágmarkslaun frá 1990 til 2026 þá væri lífeyririnn hæstur í dag, hærri en ef hann hefði verið tengdur við launavísitölu allt tímabilið. Hins vegar snýst dæmið við ef horft er á tímabilið eftir fjármálahrunið 2008. Þá hefði tenging við launavísitölu skilað meiri hækkunum á afkomutryggingu almannatrygginga (óskerta lífeyrinum). Ástæðan er sú að á síðasta áratug hefur launaskrið aukist á vinnumarkaði sem skilar meiri hækkunum launavísitölu en lágmarkslauna.

Útkoman er því algerlega háð þeim tímabilum sem valin eru og þeirri útkomu sem verður í kjarasamningum og á launaskriði.

Niðurstaða

Ef spurt er hvort sé betra fyrir lífeyrisþega sem hafa litlar eða engar aðrar tekjur en frá almannatryggingum, þ.e. tekjulægstu lífeyrisþegana, að tengja lífeyri TR við launavísitölu eða lágmarkslaun verður svarið því talsverðri óvissu háð. En báðir þessir kostir væru betri fyrir tekjulága lífeyrisþega en núverandi skipan.

Raunar er það lotterí fyrir þennan hóp hvort er betra til lengri tíma, héðan í frá.⁵

En ef horft er á reynsluna á síðasta áratug þá er líklega nærtækast að horfa til tengsla við launavísitölu til að tryggja að tekjulágir lífeyrisþegar haldi í við almenna þróun kjara á vinnumarkaði, eins og ríkisstjórnin áformar.

Ef markmiðið væri hins vegar að bæta afkomu tekjulægstu lífeyrisþeganna sérstaklega, sem ástæða er til, þá koma ýmis önnur atriði til álita, svo sem breytt vægi heimilisuppbótar og grunnlífeyris (þ.e. hækkun grunnlífeyris og samsvarandi lækkun heimilisuppbótar), hærri frítekjumörk gagnvart greiðslum frá lífeyrissjóðum og breytt skerðingarhlutföll í almannatryggingakerfinu.

Tenging lífeyris TR við launavísitölu ein og sér mun ekki gera neina stökkbreytingu á kjörum tekjulægstu lífeyrisþeganna á næstu árum - þó hún sé til bóta.

Mynd 5Sýnir að á síðustu árum hefur afkomutrygging öryrkja hjá TR verið heldur hærra hlutfall af lágmarkslaunum en ellilífeyririnn. Það gildir bæði um einhleypa og sambúðarfólk.

Mynd 6Á myndinni má sjá hvernig vísitala lágmarkslauna og launavísitalan almennt hafa þróast í samanburði við óskertan ellilífeyri TR á öllu tímabilinu frá 1990 til 2026.