If you fail to plan, you are plannng to fail

Benjamin Franklin

I.

Í nýrri skýrslu Framfara- og Efnahagsstofnunar Evrópu í París (OECD) er að finna fróðlega samantekt um ferðaþjónustuna. OECD-ríkin, helstu iðnríki heims, gegna lykilhlutverki í uppbyggingu á alþjóðlegri ferðaþjónustu, 54% allra sem ferðuðust um heiminn árið 2014 fóru til þessara ríkja m.v. 57% árið 2012. Komum ferðamanna fjölgaði einnig meira þangað m.v. önnur ríki, eða að meðaltali um 6,4%. Þetta er veruleg fjölgun frá metárinu 2012 en þá nam fjölgunin 3,6% en að meðaltali fjölgaði ferðamönnnum innan OECD-ríkjanna um 4,6% á tímabilinu 2010 til 2014. Á sama tíma nam hlutfall vinnufærra manna í ferðaþjónustunni að meðaltali 5,9% innan OECD ríkjanna.

Ísland sker sig nokkuð úr hópi OECD-ríkjanna. Frá árinu 2010 og til ársins 2015 hefur fjöldi ferðamanna tæplega þrefaldast, úr 460 þúsundum í 1.260 þúsund, og á átta fyrstu mánuðum þessa árs hefur ferðamönnum fjölgað um 32,7% miðað við sama tíma í fyrra. Þessi mikla fjölgun ferðamanna hefur haft talsverð áhrif á þjóðfélagið. Hlutur ferðaþjónustunnar nam 4,6% af landsframleiðslu árið 2014 og ef hlutfallið eykst samstíga fjölgun ferðamanna má búast við að hlutur hennar verði um 7% af landsframleiðslu á þessu ári. Til samanburðar er hlutfall ferðaþjónustunnar í Frakklandi 7% af landsframleiðslu, en þangað fara flestir ferðamenn í heiminum í dag, 10% á Spáni og meðaltal innan ríkja OECD er 4,1%. Hlutfall tekna af erlendum og innlendum ferðamönnum á Íslandi nam 31% af heildartekjum vöru og þjónustu árið 2015, sem er 10% hærra en meðaltal innan OECD ríkjanna, en til samburðar nam hlutfall tekna af útflutningi sjávarafurða á Íslandi 23% af heildarútflutingi og 20% af áli.

Ferðaþjónustan er augljóslega mikilvægasti atvinnuvegur þjóðarinnar og nú starfa um 13% af vinnufærum mönnum á Íslandi við hana, eða þrefalt fleiri en við landbúnað, fiskveiðar og skógrækt til samans. Þáttur stjórnvalda í uppbyggingu ferðaþjónustnnar er hins vegar athyglisverður. Það er ekki fyrr en eftir gosið í Eyjafjallajökli árið 2010 sem ferðamönnum fer að fjölga, og síðan helst þetta í hendur við verðfall olíu, ástandið í Mið-Austurlöndum og vaxandi kynþáttahyggju í Evrópu í kjölfar þess. Ferðamenn leita til öruggari staða og ekki spillir náttúrufegurð Íslands fyrir. Stjórnvöld geta ekki þakkað sér þennan mikla vöxt ferðamanna. Blómstraði ekki ferðaþjónustan þrátt fyrir stefnu og stefnuleysi þeirra? Hvert er annars hlutverk stjórnvalda og hvert skal stefna? Í skýrslu OECD, Framfara- og Efnahagsstofnunar Evrópu í París, er fróðleg samantekt um stefnumótun og hlutverk hins opinbera í þessari mikilvægu atvinnugrein, við skulum aðeins líta á hana.

II.

Flest lönd innan OECD móta stefnu fyrir ferðaþjónustuna til marga ára þar sem áherslur og leiðbeiningar stjórnvalda á öllum stigum stjórnsýslunnar koma fram. Mikið af slíku efni er keimlíkt milli landa, sem ekki þarf að koma á óvart, s.s. markaðssetning, kynningar, vöruþróun og fjárfesting, starfsþjálfun, gæði og nýsköpun og samvinna milli stjórnsýslueininga, svo fátt eitt sé nefnt. Hlutverk stjórnvalda er þó bæði margslungið og margvíslegt. Hér má einkum nefna:

• að sjá um uppbyggingu innri mannvirkja samfélagsins í þágu ferðaþjónustunnar: uppbyggingu stjórnsýslu, samgangna (flug, hafnir, vegir, ljósleiðarar, fráveitur og aðveitur), menntunar, lögreglu, þjónustu heilbrigðis- og sjúkrahúsa, o.s.frv.

• að stjórna markaðnum og aðgengi með lögum og reglum til að auðvelda aðgengi og til að tryggja samkeppni.

• að tryggja sjálfbæra þróun náttúrulegra og menningarlegra verðmæta en þau leggja grunninn að upplifun ferðamanna hérlendis.

• að örva vöxt sjálfbærrar og einstakrar ferðþjónustu, þar sem styttri ferðir með persónulegri upplifun ferðamanna sækja á markað hefðbundinnar ferðaþjónustu.

• að setja staðla um gæði, menntun, þjálfun, umhverfi, öryggi og björgunaraðgerðir.

• að greina áhrif loftslagsbreytinga á ferðaþjónustu og áhrif þess á staðarval ferðamanna (bráðnun jökla, uppþornun lands og árfarvega, ofsaveður) og setja fram stefnu til að draga úr framtíðarkostnaði samfélagsins. 

• að hafa tilbúna viðbragsáætlun vegna náttúrulegra hamfara og fjárhagskreppu sem gætu skaðað atvinnugreinina. 

III.

Ólíkt mörgum öðrum atvinnugreinum krefst ferðaþjónustan mikillar samvinnu ríkis, sveitarfélaga og fagaðila. Ríkið sér um landamæravörslu og samninga við önnur ríki. Það setur markaðnum lög og reglur og stýrir þannig heimsóknum til áhugaverðra staða. Þarna má til dæmis nefna tölfræði, þ.e. hvert fara ferðamenn og hvert vilja stjórnvöld beina þeim, skilgreining á því hvaða hópar skapa mestan virðisauka og aðgerðir stjórnvalda til að auka hann; einnig lög um flugsamgöngur, fjölda þjóðgarða, og aðgengi að öðrum náttúrperlum. Jafnframt stjórnar ríkið innri uppbyggingu samfélagsins. Þetta fjármagnar ríkið með skattlagningu. Hins vegar eru það einkafyrirtæki sem veita sjálfa ferðaþjónustuna, sem að mestu er starfrækt innanlands, s.s. rútu- og afþreyingarfyrirtæki, á meðan aðrir hlutar ferðaþjónustunnar eru veittir af alþjóðafyrirtækjum, einkum flugsamgöngur og ferðaskrifstofur sem starfa á Netinu. Þetta getur þó skarast og þarf ríkið að tryggja að allir sitji við sama borð og að samkeppni sé virk. Slíkt gerist ekki nema hagsmunaaðilar vinni saman, þ.e. hið opinbera, ferðaþjónustufyrirtæki, fagaðilar innan ferðaþjónustunnar og verkalýðshreyfingin.

Það sem er heillandi við ferðaþjónustuna er fjölbreytni hennar. Hún snertir helstu þætti efnahagslífsins: milliríkjaviðskipti, hagvöxt, fjárfestingu og rekstur, og ólíkt hefðbundinni framleiðslu byggist hún á miklum persónulegum samskiptum til að skapa traust og ekki síst upplifun ferðamannanna. 

Hlutverk stjórnvalda innan OECD er að stærstum hluta vöru- og markaðþróun, og aukning framboðs og gæða, með því að hvetja til nýsköpunar. Aðstæður og áherslur innan ríkja OECD eru þó mjög mismunandi en þau eiga það sameiginlegt að stjórnvöld setja heildarramma utan um atvinnugreinina til að tryggja hagsmuni alls samfélagsins og styrkja veikar byggðir með fjölbreyttara vinnuframboði, einkum fyrir konur. Lítum á nokkur dæmi:

• Ástralir hafa nýlega gert fríverslunarsamning við Kínverja. Samkvæmt samningnum fá Ástralir heimild til að eiga fyrirtæki og veita þjónustu í Kína. Í staðinn fá Kínverjar að fjárfesta í Ástralíu. Þessi staða er „win win“ fyrir bæði ríkin og hefur verið mikil lyftistöng fyrir efnahag beggja ríkja en samningurinn veitir árlega um 5000 kínverskum ferðaþjónufyrirtækjum heimild til að starfa í Ástralíu, og búast Ástralir við um 1,5 miljón kínverskra ferðamanna árið 2022-23.

• Þýsk stjórnvöld leggja höfuðáherslu á að styrkja og efla lítil og meðalstór fyrirtæki á dreifbýlu landsvæði, sem spannar u.þ.b. 60% landsins og 32% ferðamanna dvelja á, en aðeins 12% af virðisauka greinarinnar verður til þar. Nafn áætlunarinnar er: Áfangastaðurinn sem leiðarendi. Menningartúrismi kemur landsbyggðinni til bjargar. Má t.d. nefna 500 ára ártíð siðbótarinnar, þ.e. þegar Lúther negldi 95 kenningar á kirkjudyrnar í Wittenberg sem ber heitið „Lúther 2017“.

• Frakkar leggja höfuðáherslu á móttöku erlendra ferðamanna, en þó er meirihluti ferðamanna þar í landi Frakkar sjálfir. Áætluninni er ætlað að vera gegnsæ og hvetja alla hagsmunaaðila að vinna saman svo tækifærin nýtist öllum og sé í takt við áætlun stjórnvalda. Hér má nefna klaustrið fræga við Ermarsund, Mont Saint-Michel, sem er á skrá yfir menningarverðmæti UNESCO en slíkur gæðastimpill eykur kröfur og eftirspurn; einnig má nefna Leirudalinn og höfuðborg hans, Nantes; þá er ónefnt kampavínshéraðið og vínmarkaðurinn með þróun og markaðssetningu, og loks ber að geta þróunarstarfsins í norðurhluta Frakklands undir verkstjórn Louvre-safnsins í París, en þar feta Frakkar í fótspor Baska á Spáni sem opnuðu Guggenheimsafn í Bilbao árið 1997 og hefur það gjörbreytt ímynd borgarinnar.

IV.

Íslendingar hafa ekki valið slíka leið. Engir staðlar eru til, né heldur stefna um hvernig megi byggja upp starfsemi í dreifbýli. Í stað þess að styrkja og efla stjórnsýsluna hafa stjórnvöld ákveðið að dreifa henni. Innviðir samfélagsins sitja á hakanum. Vegakerfið ber ekki þessa miklu fjölgun ferðamanna. Engar tölfræðiupplýsingar liggja fyrir um það hvert ferðamennirnir fara hérlendis, hvert stjórnvöld vilja beina þeim eða hvað virðisauka þeir skilja eftir. Hreinlætis- og frárennslismál eru víðast hvar í ólestri.  Það sama verður að segja um menntunar og öryggismál og mjög ólíklegt er að íslensk ferðaþjónustufyrirtæki geti sótt á aðra markaði en þann íslenska á meðan krónan er gjaldmiðill og  meðan gjaldeyrishafta gætir. 

Engri stefnu er heldur fylgt varðandi það hver eigi að greiða fyrir uppbyggingu ferðamannastaða, aðrir en almennir skattborgarar með minni og lélegri opinberri þjónustu. Þingvellir, höfuðdjásn Íslands, hafa verið látnir grotna niður. Enginn hefur verið gaumur gefinn að þeim veglega sess sem staðurinn hefur öðlast með því að vera skráður á heimsminjaskrá UNESCO. Sömu sögu er að segja af öðrum perlum íslenskrar náttúru, s.s. Geysi og Gullfossi, þrátt fyrir góðan vilja margra einstaklinga sem einskis mega sín gegn embættismannakerfinu. Ekki hefur mátt minnast á komugjöld, heldur hefur málinu verið þvælt fram og til baka svo enginn veit lengur um hvað það snýst. Virðisaukaskattskerfið hefur ekki verið lagað. Tekjustofnar sveitarfélaga nægja ekki fyrir almennri þjónustu, hvað þá til að byggja upp ferðaþjónustu, en ekki hefur mátt minnast á gistináttagjald sem rynni til þeirra. Slíkt gjald tíðkast víða, er almennt lágt og vinnur gegn skattsvikum.

Skýrsla OECD er gott innlegg í stefnumótun stjórnvalda um ferðaþjónustu. Þar er mælt með heildrænni aðferðafræði til þess að auka samvinnu hagsmunaaðila og virkja almenning, hið opinbera og einkageirann í þágu ferðaþjónustunnar svo virðisaukinn skili sér til samfélagsins.