Breytingar sem Alþingi gerði á frumvarpi Ólafar Nordal heitinnar til nýrra heildarlaga um útlendinga sumarið 2016 fólu í sér að hætt var við að lögfesta að hælisumsóknir fólks í sérstaklega viðkvæmri stöðu skyldu almennt teknar til efnismeðferðar.
Hælisleitendur sem tilheyra þessum hópi eru til dæmis fylgdarlaus börn, þungaðar konur, fatlað fólk, fórnarlömb mansals, þolendur kynferðisofbeldis og einstæðir foreldrar með ung börn.
Undanfarin ár hefur Útlendingastofnun ítrekað vísað fólki í slíkri stöðu úr landi án efnislegrar meðferðar, en stofnunin styðst jafnan við þrönga og íhaldssama túlkun á útlendingalögum.
Kærunefnd útlendingamála hefur gert alvarlegar athugasemdir við vinnubrögð og málsmeðferð Útlendingastofnunar og að vissu leyti hnikað framkvæmd útlendingalaga í frjálsræðisátt.
Nefndin telur þó, í ljósi breytinganna sem gerðar voru á útlendingafrumvarpi þáverandi innanríkisráðherra sumarið 2016, að gildandi lög leggi ekki þá skyldu á stjórnvöld að taka alltaf mál hælisleitenda í viðkvæmri stöðu til efnismeðferðar. Rauði krossinn er annarrar skoðunar og telur vilja löggjafans skýran um einmitt þetta. Alþingi hefur þó gert fátt til að renna stoðum undir þá túlkun eða staðfesta slíkan vilja. Raunar hefur löggjafinn setið þegjandi hjá meðan stjórnvöld vísa ítrekað fólki í viðkvæmri stöðu úr landi án efnismeðferðar. Þá hefur meirihluti Alþingis veitt dómsmálaráðherra, Sigríði Á. Andersen, pólitískt svigrúm og stuðning til að setja reglugerðir sem þrengja enn frekar að réttindum hælisleitenda.
Orðalagi breytt í þverpólitískri sátt
Í upprunalegu frumvarpi til nýrra útlendingalaga, sem byggði á vinnu þverpólitískrar þingmannanefndar, var mælt fyrir um að taka skyldi hælisumsóknir til efnismeðferðar „ef útlendingurinn hefur slík sérstök tengsl við landið að nærtækast sé að hann fái hér vernd eða ef sérstakar ástæður mæla annars með því, til dæmis ef umsækjandi er í sérstaklega viðkvæmri stöðu“. Benti Rauði krossinn á að með þessu væri loksins „tekið af skarið um það að umsókn skuli tekin til efnismeðferðar þegar um einstakling í sérstaklega viðkvæmri stöðu er að ræða“ og í því fælist mikil réttarbót.
Við þinglega meðferð málsins lagði hins vegar allsherjar- og menntamálanefnd til að orðalagi ákvæðisins yrði breytt og setningin „til dæmis ef umsækjandi er í sérstaklega viðkvæmri stöðu“ felld út. „Við leggjum til breytingu á ákvæðinu og bendum á að meta þurfi bæði aðstæður einstaklings og aðstæður og ástand í því ríki sem senda á hann til, en þetta er í 2. mgr. 36. gr,“ sagði Unnur Brá Konráðsdóttir, þá þingkona Sjálfstæðisflokksins og formaður allsherjar- og menntamálanefndar Alþingis. Í nefndaráliti allsherjar- og menntamálanefndar var áréttað að „með sérstökum ástæðum er vísað til þess að einstaklingar geta verið í viðkvæmri stöðu“ en jafnframt fullyrt að „meta þurfi bæði aðstæður einstaklings og aðstæður og ástand í því ríki sem senda á hann til“. Að öðru leyti var ekki rætt um þessa tilteknu breytingu á Alþingi og náðist þverpólitísk sátt um hana líkt og annað sem nefndin lagði til. Samkvæmt túlkun útlendingayfirvalda, kærunefndar útlendingamála og Útlendingastofnunar, fólst í breytingunum á frumvarpi Ólafar Nordal að löggjafinn hætti við að lögfesta að umsóknir fólks í sérstaklega viðkvæmri stöðu skyldu ávallt teknar til efnismeðferðar.
Ný heildarlög um útlendinga voru samþykkt með stuðningi allra flokka þann 2. júní 2016, en Brynjar Níelsson og Ásmundur Friðriksson úr Sjálfstæðisflokknum sátu hjá. Hjörtur Bragi Sverrisson, formaður kærunefndar útlendingamála, bendir á það í ársskýrslu nefndarinnar fyrir árið 2017 að þegar ný útlendingalög voru samþykkt á Alþingi árið 2016 átti eftir að bæta úr ýmsum annmörkum á lagatextanum. Enn í dag sé ákvæði um dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða „eins og hálfklárað í lögunum“. Fyrir vikið hafi stjórnvöld þurft að reiða sig á lögskýringargögn til að ljá lögunum merkingu og geta afgreitt hælisumsóknir. „Ýmsir aðrir gallar eru á lögunum og talsverð vinna er óunnin við lagfæringu þeirra,“ skrifar Hjörtur.
Óskýr „vilji löggjafans“
Alþingi hefur aldrei slegið því föstu með ótvíræðum hætti að viðkvæm staða hælisleitenda skuli undantekningarlaust teljast til sérstakra ástæðna og kalla á efnismeðferð. Engu að síður hafa þingmenn fullyrt að það sé „vilji löggjafans“ að ávallt skuli taka umsóknir fólks í sérstaklega viðkvæmri stöðu til efnismeðferðar.
Þegar formenn allra flokka á Alþingis nema Sjálfstæðisflokksins lögðu fram frumvarp um réttarbætur fyrir barnafjölskyldur sem leita hælis á Íslandi í lok september 2017 kom eftirfarandi málsgrein fram í greinargerð: „Áréttaður skal sá vilji löggjafans að ávallt skuli taka til efnislegrar meðferðar umsóknir um alþjóðlega vernd ef umsækjandi er í sérstaklega viðkvæmri stöðu, sbr. 6. tölul. 3. gr. laga um útlendinga, líkt og fram kom í athugasemdum við 2. mgr. 36. gr. frumvarps þess sem varð að gildandi lögum um útlendinga.“ Þarna er vísað til athugasemda við upprunalega ákvæðið í lagafrumvarpi Ólafar Nordal frá 2016 sem tók breytingum í meðförum þingsins með þeim afleiðingum að setningin „til dæmis ef umsækjandi er í sérstaklega viðkvæmri stöðu“ féll út.
Í júlí síðastliðnum fjallaði Stundin um fræðigrein eftir Arndísi A. K. Gunnarsdóttur, lögfræðing og doktorsnema við Strassborgarháskóla, sem þá hafði birst í Úlfljóti, ritrýndu tímariti laganema við Háskóla Íslands. Í grein Arndísar eru færð rök fyrir því að orðalag í nefndaráliti sem meirihluti allsherjar- og menntamálanefndar lagði fram þegar útlendingalögum var breytt í þágu barnafjölskyldna haustið 2017 hafi haft þrengjandi áhrif á túlkun kærunefndar útlendingamála á 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga þar sem fjallað er um efnismeðferð hælisumsókna vegna sérstakra ástæðna. Vitnar Arndís til mála þar sem hælisleitendur í sérstaklega viðkvæmri stöðu fengu ekki efnismeðferð í ljósi þess að nefndin taldi þá ekki myndu eiga erfitt uppdráttar í viðtökuríki. „Kærunefnd útlendingamála virðist […] túlka hin nýju lögskýringargögn með þeim hætti að það að umsækjandi muni eiga erfitt uppdráttar í viðtökulandi sé í raun forsenda þess að það að viðkomandi sé álitinn í sérstaklega viðkvæmri stöðu teljist til sérstakra ástæðna í skilningi 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga nr. 80/2016,“ skrifaði Arndís.
Þegar Stundin leitaði viðbragða Þórhildar Sunnu Ævarsdóttur, sem var einn af flutningsmönnum umrædds nefndarálits, sagði hún að með túlkuninni sem Arndís fjallaði um hefði kærunefndin „snúið vilja löggjafans á haus“, enda hefði ætlunin með nefndarálitinu verið að „árétta þann vilja löggjafans“ að tryggja að einstaklingar í sérstaklega viðkvæmri stöðu fengju ávallt efnismeðferð á Íslandi.
Ef rýnt er í þingskjöl vegna breytinga undanfarinna ára á útlendingalögum blasir við að Alþingi sló því aldrei föstu að hælisleitendur í sérstaklega viðkvæmri stöðu skyldu alltaf fá efnismeðferð. Réttarbótin sem Rauði krossinn batt vonir við árið 2016 varð ekki að veruleika enda breyttist ákvæðið úr lagafrumvarpinu frá 2016 í meðförum þingsins og hafa því útlendingayfirvöld ekki talið athugasemdir sem fylgdu upprunalegu ákvæði hafa sérstakt lögskýringargildi.
Lögskýringargögnin leiddu til fleiri hælisveitinga
Í nefndarálitinu frá 2017 kemur fram að allsherjar- og menntamálanefnd hafi verið bent á að „lögskýringargögn væru ekki skýr“ um að ávallt skyldi taka umsóknir fólks í viðkvæmri stöðu til efnismeðferðar og „varhugavert geti verið að nýtt þing árétti vilja fyrri þinga án þess að því fylgi breytingar á lögum“. Í stað þess að „árétta“ þann óljósa vilja hnykktu nefndarmenn á því að taka skyldi umsóknir hælisleitenda til efnislegrar meðferðar ef „sérstakar ástæður“ mæltu með því. Skilgreindu þeir „sérstakar ástæður“ á þann veg að „að einstaklingar geta verið í viðkvæmri stöðu sem leiði til þess að þeir muni eiga erfitt uppdráttar í viðtökulandi“. Þetta áréttaði svo Nichole Leigh Mosty, þáverandi þingkona Bjartrar framtíðar, í framsöguræðu sinni um nefndarálitið og sagði að það ætti „ekki að vera neinn vafi á því hvað átt er við með sérstakri stöðu“. Skilgreining nefndarmanna samrýmist vel ummælunum sem Unnur Brá Konráðsdóttir lét falla þegar ákvæðinu í frumvarpi Ólafar Nordal var breytt árið 2016: „Við leggjum til breytingu á ákvæðinu og bendum á að meta þurfi bæði aðstæður einstaklings og aðstæður og ástand í því ríki sem senda á hann til“.
Kærunefnd útlendingamála túlkaði nefndarálitið á þann veg að löggjafinn teldi viðkvæma stöðu hælisleitenda eiga að hafa þyngra vægi en áður hefði tíðkast. Auk þess bæri að líta svo á að þegar viðkvæm staða hælisleitenda leiddi til þess að þeir myndu eiga erfitt uppdráttar í viðtökulandi fæli slíkt í sér „sérstakar ástæður“ og þar með yrði að taka umsóknina til efnismeðferðar.
„Það sem kærunefndin gerði var að
víkka út túlkun orðasambandsins“
„Það sem kærunefndin gerði á grundvelli þessa nefndarálits, athugasemda við lagafrumvarpið sem varð að lögum nr. 81/2017, og ummæla í framsöguræðu Nichole Leigh Mosty var að víkka út túlkun orðasambandsins „sérstakar ástæður“ í 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga og gefa viðkvæmri stöðu umsækjenda aukið vægi andspænis sjónarmiðum sem tengjast meðal annars skilvirkni við meðferð umsókna og mikilvægis samvinnu aðildarríkja Dyflinnarsamstarfsins,“ segir Hjörtur Bragi Sverrisson, formaður kærunefndarinnar, í tölvupósti til Stundarinnar. „Þessi túlkun nefndarinnar hefur leitt til þess að fleiri mál umsækjenda um vernd hafa fengið efnismeðferð en raunin hefði orðið ef þessara lögskýringargagna hefði ekki notið við.“
Athugasemdir