Fréttir af verulegri skerðingu áunninna réttinda og lífeyrisgreiðslna félaga í A deild LSR hafa vakið mikla athygli undanfarna daga. Þetta voru þó engan veginn óvænt tíðindi fyrir þá sem fylgjast vel með sjóðnum. Það stefndi í eitthvað í þessa veru á síðasta ári eftir afleita ávöxtun þess árs. Skýringin er hins vegar ekki bara eitt slæmt ár á mörkuðum. Skerðinguna má rekja beint til þeirra breytinga sem voru gerðar á lagaumhverfi sjóðsins árið 2016. Þá var ábyrgð launagreiðanda afnumin án þess að gerðar væru eðlilegar ráðstafanir til þess að sjóðfélagar yrðu jafnvel settir eftir sem áður, sem þó var ítrekað lofað. Sérstaklega skipti máli að framlög ríkisins til lífeyrissjóðsins vegna breytinganna voru miðuð við forsendur um lífslíkur sjóðfélaga sem vitað var að væru kolrangar. Nú hefur skerðingin verið rökstudd með því að vísa til þess að meðalævin sé að lengjast. Það er vitaskuld rétt – en það var vel þekkt árið 2016 og engin óvænt þróun hefur orðið síðan þá.

Þegar lagabreytingin gekk í gildi árið 2017 spáði Hagstofan því að ólifuð meðalævi íslenskrar meyjar sem fæddist það ár væri 83,8 ár. Árið 2022 hafði sú spá ekkert breyst. Fyrir karla varð nokkur breyting, spá um ólifaða meðalævi sveinbarns sem fæddist árið 2017 var 79,7 ár en árið 2022 var hún orðin 80,9 ár. Það er því alveg rétt að ævin er að lengjast, a.m.k. hjá körlum og langtímaleitnin er þannig fyrir bæði karla og konur. Það hefur áhrif á lífeyriskerfi. Framangreind breyting er þó miklu minni en svo að hún ein og sér geti skýrt hvers vegna færa þarf réttindi sjóðfélaga í LSR niður um því sem næst 10% nú. Að teknu tilliti til þess að félagsfólk í LSR er að miklum meiri hluta konur er breytingin á lífslíkum undanfarin ár einfaldlega í takti við langtímaleitnina. Ekkert óvænt þar.

Þótt ólifuð meðalævi sé sá mælikvarði á lífslíkur sem er mest notaður er hann þó ekki sá sem skiptir mestu fyrir lífeyriskerfið. Þar skiptir meira máli hvaða líkur eru á því að fólk nái eftirlaunaaldri og svo hve líklegt er að það lifi lengi eftir að það hefur töku eftirlauna. Frá því lagabreytingarnar gengu í gildi hefur ólifuð meðalævi eftir að eftirlaunaaldri er náð lengst lítillega. Fyrir konur mátti vænta þess að þær sem náðu 67 ára aldri árið 2017 myndu lifa í 19,3 ár eftir það skv. mati Hagstofunnar nú. Þær sem náðu 67 ára aldri árið 2022 gátu vænst þess að lifa í 19,5 ár eftir það. Munurinn er ekki mikill, 0,2 ár eða u.þ.b. tveir og hálfur mánuður. Hlutfallsleg aukning er einungis 1%. Fyrir karla eru sambærilegar tölur annars vegar 17,4 ár og hins vegar 17,9 ár. Munurinn er því hálft ár eða tæp 3%. Þessar breytingar milli áranna 2017 og 2022 voru ekki óvæntar og kalla augljóslega ekki á neinar róttækar breytingar á lífeyrisgreiðslum.

Hvað breyttist þá?

Hvernig stendur þá á því að nú er vísað til breytinga á lífslíkum til að skýra harkalegan niðurskurð á lífeyrisgreiðslum og lífeyrisréttindum hjá LSR? Til að skilja það þarf að kafa dýpra og m.a. kynna til sögunnar merkan félagsskap sem heitir Félag íslenskra tryggingastærðfræðinga. Þótt félagið sé afar fámennt gegnir það og félagsmenn þess lykilhlutverki í íslenska lífeyriskerfinu. Félagsmennirnir reikna út svokallaða tryggingafræðilega stöðu íslenskra lífeyrissjóða og félagið gerir tillögur um það á hvaða forsendum á að vinna þá útreikninga. Öll sú vinna er að því er virðist ágætlega unnin og kynnt á tiltölulega gagnsæjan hátt.

Það er hins vegar ekki svo að þetta merka félag ráði því hvaða forsendum byggt er á. Lengi hefur þannig legið fyrir að þær forsendur sem byggt hefur verið á hafa verið rangar og á það hefur félagið ítrekað bent og það hafa fleiri gert. Sérstaklega hefur fjármála- og efnahagsráðuneytinu verið bent á þetta en það ráðuneyti setur reglugerð um hvernig standa skuli að útreikningunum.

Skekkjurnar í útreikningum á tryggingafræðilegri stöðu íslenskra lífeyrissjóða voru til skamms tíma tvenns konar. Annars vegar var almenn skekkja sem leiddi af því að byggt var við tryggingafræðilega útreikninga á sögulegum gögnum um dánartíðni og þar með lífslíkur. Vegna þess að lífslíkur voru sífellt að batna með árunum þýddi þetta að útreikningarnir gáfu kerfisbundið of jákvæða mynd af tryggingafræðilegri stöðu lífeyrissjóða. Hin skekkjan kom til af því að lífeyriskerfið íslenska raðar fólki í lífeyrissjóði að mestu eftir verkalýðsfélögum. Verkalýðsfélögin eru svo skipt eftir starfsstéttum og lýðfræði þeirra er mjög mismunandi. Sumar starfsstéttir eru þannig að uppistöðu til konur, sem lifa lengur, og aðrar einkum karlar. Þá eru sum verkalýðsfélög að mestu með menntafólk sem félagsfólk og það lifir að jafnaði lengur en minna menntaðir. Enn önnur verkalýðsfélög sinna einkum fólki sem vinnur mjög erfið störf þar sem örorkutíðni er há. Allt þetta þýðir að meðaltöl fyrir landið allt um lífslíkur og örorkutíðni eru lítt nothæfar forsendur fyrir tryggingafræðilega útreikninga fyrir einstaka lífeyrissjóði.

Þetta var vitað og vel þekkt árið 2016 þegar lögin sem breyttu lífeyriskerfi opinberra starfsmanna árið eftir voru samþykkt. Það var bara horft fram hjá því. Látið eins og þetta skipti engu máli.

Breytingarnar sem gengu í gildi 2017 juku verulega flækjur í rekstri lífeyriskerfis opinberra starfsmanna. Mestar voru flækjurnar vegna þess að breytt var að hluta úr svokallaðri jafnri réttindaávinnslu í aldurstengda réttindaávinnslu. Það var út af fyrir sig skynsamlegt skref, bæði til að auka samræmi milli almenna vinnumarkaðarins, sem notar aldurstengda réttindaávinnslu, og opinbera vinnumarkaðarins og vegna þess að jöfn réttindaávinnsla er óeðlileg í lífeyriskerfi. Þegar réttindaávinnsla er jöfn fást jafnmikil réttindi fyrir iðgjald sem er greitt í sjóð skömmu áður en farið er á eftirlaun og fyrir iðgjald sem sjóðurinn nær að ávaxta áratugum saman. Þessi breyting var löngu tímabær þótt útfærslan á henni hafi verið óþarflega flókin sem m.a. skýrðist af því að nú greiddu í sama sjóð einstaklingar með aldurstengda réttindaávinnslu og þeir sem fyrir voru í sjóðnum og gátu haldið áfram jafnri réttindaávinnslu.

Ábyrgð launagreiðanda

Meiru skipti þó – og var harðlega gagnrýnt á sínum tíma en engu að síður þvingað í gegn – að samhliða var ábyrgð launagreiðanda á því að iðgjöld stæðu undir lífeyrisréttindum afnumin. Þetta var líka rökstutt með vísan til þess að samræma ætti opinbera kerfið og almenna kerfið. Vissulega var í þessu fólgin viss samræming en framkvæmdin var galin. Breytingin var þannig látin ná yfir þegar áunnin réttindi, sem launþegar höfðu greitt fyrir í fortíðinni, jafnvel á langri starfsævi. Launþegarnir höfðu ekkert val um þetta, höfðu raunar enga aðkomu að málinu. Eina undantekningin var að þeir sem höfðu þegar hafið töku lífeyris eða voru orðnir sextugir nutu áfram ábyrgðar launagreiðanda.

Þegar gerðar voru róttækar breytingar á LSR tuttugu árum fyrr, árið 1997, var farin allt önnur leið. Þá var sjóðnum skipt í tvær deildir. Þeir sem komu nýir inn í sjóðinn fóru í nýja deild, A, en þeir sem fyrir voru gátu kosið að vera áfram í sama kerfi og áður, í deild sem kölluð er B, eða valið að skipta yfir í nýju deildina. Þar með missti enginn réttindi við þá breytingu og þeir sem vildu gátu safnað áfram lífeyrisréttindum með sama hætti og áður.

Það hefði augljóslega átt að fara sambærilega leið árið 2017, þ.e. bjóða þeim sem það kusu að vera áfram í A eða B deildum LSR en e.t.v. loka þeim deildum fyrir nýjum sjóðfélögum. Þær deildir hefðu eftir sem áður notið ábyrgðar launagreiðanda og engar flækjur orðið vegna munar á jafnri og aldurstengdri réttindaávinnslu. Nýir sjóðfélagar hefðu greitt í þriðju deildina, sem hefði mátt kalla deild C, með aldurstengdri réttindaávinnslu og án ábyrgðar launagreiðanda. Þeir sem vildu færa sig yfir í hana úr A eða B deildum hefðu getað það.

Það var hins vegar ekki gert. Þess í stað var ábyrgð launagreiðanda afnumin bótalaust. Sjóðfélagar voru færðir með lagaboði úr lífeyrissjóði með skilgreindum réttindum (e. defined benefit) yfir í eðlisólíkt kerfi með skilgreindum iðgjöldum (e. defined contribution) hvort sem þeim líkaði betur eða verr og án þess að þeir væru einu sinni spurðir hvernig þeim litist á hugmyndina. Breytingin var að fullu afturvirk þannig að jafnvel þeir sem voru undir sextugu en höfðu greitt áratugum saman í lífeyrissjóð í trausti þess að ríkið (eða sveitarfélag og í örfáum tilfellum aðrir launagreiðendur) tryggðu þeim tiltekin réttindi nutu nú engrar slíkrar tryggingar, hvorki vegna iðgjalda í fortíð né framtíð.

Á þetta verður án efa látið reyna fyrir dómstólum á næstunni. Það hefur þegar verið reynt, að frumkvæði Kennarasambandsins. Ekki fékkst efnisleg niðurstaða úr þeirri tilraun því málinu var vísað frá í héraðsdómi og sú niðurstaða staðfest af Landsrétti árið 2020. Rök dómstólana voru að ekki hefði reynt á missi tryggingarverndarinnar þar eð réttindi sjóðfélaga höfðu þá ekki verið skert. Ekki væri því hægt að meta hugsanlegt tjón þótt það kynni að koma fram síðar. Nú liggur hins vegar fyrir að réttindin verða skert og mun því koma til kasta dómstóla að leggja mat á það hvort breytingin sem gekk í gildi 2017 stenst stjórnarskrá. Þar verður m.a. tekist á um þá grundvallarspurningu hvort ríkið getur beitt löggjafar- og reglusetningarvaldi sínu til að svipta starfsfólk sitt þegar áunnum lífeyrisréttindum.

Hér gæti skipt máli að réttindin sem sjóðfélagar áttu að njóta frá og með 2017 voru óumdeilanlega verðminni en þau höfðu verið áður. Var það m.a. vegna þess að opinber ábyrgð (sérstaklega ábyrgð ríkis) á fjárskuldbindingum er í eðli sínu verðmæt. Til að bæta upp missi þeirrar ábyrgðar hefði þurft að láta önnur jafnmikil verðmæti koma í staðinn. Það var ekki gert. Vissulega voru gerðar ráðstafanir til að koma tryggingafræðilegri stöðu A deildar LSR í jafnvægi, með tiltölulega flóknum gerningum, m.a. svokölluðum lífeyrisaukasjóðum og varúðarsjóði, sem ekki verða nánar raktir hér. Líta má á það sem viðleitni til að bæta sjóðfélögum upp missi ábyrgðar launagreiðanda. Varúðarsjóðnum var sérstaklega ætlað að bæta fyrir afnám ábyrgðarinnar. Útreikningarnir á þörfinni fyrir þessa sjóði voru hins vegar byggðir á röngum lýðfræðilegum forsendum, eins og rakið var hér að framan. Raunveruleg tryggingafræðileg staða A deildar LSR var því mjög neikvæð eftir að breytingarnar tóku gildi þrátt fyrir að ríkissjóður hefði lagt deildinni til talsvert fé. Hefði ábyrgð launagreiðanda gilt áfram hefðu þeir borið hallann af því en þar eð ábyrgðin var ekki lengur til staðar lendir tjónið á sjóðfélögum. Það tjón raungerist núna 1. júlí ef svo fer sem horfir.

Gert í þremur skrefum    

Breytingarnar sem gerðar hafa verið á forsendum tryggingafræðilegra útreikninga LSR eftir 2017 hafa verið gerðar í þremur skrefum. Fyrsta skrefið fór hljótt. Það var tekið þegar ákveðið var að reikna tryggingafræðilega stöðu A deildar LSR í árslok 2019 út frá því sem kallaðar eru sértækar dánar- og örorkulíkur. Þetta þýddi að í stað þess að nota sömu dánar- og örorkulíkur og almennt voru notaðar og miðuðust við þjóðina alla var horft til reiknaðra líka fyrir félagsmenn LSR sérstaklega. Það skipti máli því að félagsfólk LSR er talsvert langlífara en gengur og gerist þótt á móti vegi lægri tíðni örorku. Þetta þýddi högg upp á 44,2 milljarða króna og reiknuð tryggingafræðileg staða taldist neikvæð um 2,9% af heildareignum í árslok 2019 í stað þess að verða jákvæð um 1,2%, þ.e. versnaði um 4,1%. Ástæða þess að þetta fór hljótt var væntanlega m.a. að aðgerðin kallaði ekki á lækkun réttinda sjóðfélaga, a.m.k. ekki strax því að staða sjóðsins taldist innan viðmiðunarmarka.

Næsta skref var svo tekið síðla árs 2021 þegar fjármála- og efnahagsráðuneytið innleiddi nýja aðferð við útreikning á lífslíkum að tillögu Félags íslenskra tryggingastærðfræðinga. Þær fólu í grófum dráttum í sér að byggja á spám um lífslíkur í stað þess að nota sögulegar lífslíkur. Það er vissulega eðlilegri og réttari nálgun en þýddi að tryggingafræðileg staða lífeyrissjóða almennt og þar á meðal LSR A taldist mun verri en miðað við fyrri reikniaðferð. Í árslok 2021 taldist hún neikvæð um 2,7% af heildareignum en hefði verið jákvæð 5,6% miðað við sömu reikniaðferð og áður. Sveifla um hvorki meira né minna en 8,3% af heildareignum eða um 124 milljarða króna. Ávöxtun ársins 2021 var hins vegar mjög góð og þetta var þriðja árið í röð með mjög góðri ávöxtun. Í ljósi þess þurfti ekki að bregðast við verri tryggingafræðilegri stöðu strax þótt hún væri orðin neikvæð.

Afleit ávöxtun ársins 2022 breytti þeirri niðurstöðu og í september það ár var LSR A komið í þá stöðu að þurfa að skerða réttindi til að halda sjóðnum innan viðmiðunarmarka laga. Það var gert í tveimur skrefum. Það fyrra var tekið í upphafi þessa árs – og fór furðuhljótt – þegar hægt var á réttindaávinnslu. Það síðara stendur til að taka 1. júlí, þegar áunnin réttindi verða færð niður og lífeyrisgreiðslur lækkaðar. 

Breytingarnar sem gerðar voru 2019 og 2021 á tryggingafræðilegu útreikningunum fyrir LSR A voru allar fyrirsjáanlegar þegar lögunum var breytt 2016. Þörfin fyrir að gera þær hafði verið rædd árum saman en í stað þess að taka á vandanum með breytingu á reglugerð hafði ráðuneytið velt honum á undan sér. Skýringin er væntanlega einföld, breytingarnar hefðu í mörgum tilfellum kallað á lækkun greiðslna úr lífeyrissjóðum sem er alltaf óvinsælt.

Ef raunverulega hefði verið ætlunin að breyta LSR A þannig að sjóðfélagar væru jafnvel settir fyrir og eftir breytingarnar 2017 hefði þurft að gera fyrst breytingar á tryggingafræðilegum útreikningum. Síðan hefði þurfa að bæta sjóðnum upp það sem á vantaði miðað við rétta útreikninga. Miðað við áhrif nýrra forsendna á tryggingafræðilega stöðu, 44 milljarða högg 2019 og 124 milljarðar til viðbótar 2021, hefði það kallað á u.þ.b. 130 milljarða framlag inn í LSR A árið 2017 (að teknu tilliti til verðbólgu og vaxta) til viðbótar við það sem í raun var lagt fram. Til að bæta fyrir að það var ekki gert þyrfti núna rúmlega 200 milljarða króna greiðslu frá ríkissjóði inn í LSR A. Það er því um háar fjárhæðir að tefla í þessu máli. 

Málsvörn ríkisins í málaferlum vegna skerðingarinnar verður ansi erfið ef ekki vonlaus. Það blasir við að staða sjóðfélaga í LSR A var rýrð verulega með lögum og aðgerðum ríkisins, þ.á m. ákvörðunum fjármála- og efnahagsráðuneytisins um forsendur tryggingafræðilegra útreikninga, án þess að sjóðfélagar hefðu neitt um það að segja. Verkalýðsfélög sem komu að málinu og fengust sum til að styðja það með semingi en önnur ekki gátu aldrei haft neitt umboð til að semja um breytingar á þegar áunnum réttindum sjóðfélaga, þ.á m. þeirra sem voru ekki einu sinni lengur félagsmenn. 

Þetta mál vekur líka upp áleitnar spurningar um hvort það geti verið eðlilegt að sami aðilinn, þ.e. fjármála- og efnahagsráðuneytið, geti bæði gætt hagsmuna ríkissjóðs og á sama tíma borið ábyrgð að verulegu leyti á regluverki og eftirliti með lífeyriskerfinu. Í síðara hlutverkinu hlýtur það að eiga að gæta hagsmuna sjóðfélaga miklu frekar en ríkissjóðs. Það getur ekki með góðu móti sinnt báðum hlutverkunum í einu. Ráðuneytið velur síðan að auki hálfa stjórn LSR sem enn flækir málið. Óháð því hvernig þetta mál fer er löngu tímabært að sameina eftirlit með lífeyriskerfinu hjá einni stofnun, þ.e. fjármálaeftirliti Seðlabankans, líkt og eftirlit með öðrum fjármálafyrirtækjum.