Í tengslum við endurskoðun á forsendum Lífskjarasamningsins haustið 2020 lýsti ríkisstjórnin því yfir að hún myndi hafa forystu um stefnumörkun í lífeyrismálum í nánu samstarfi við heildarsamtök á vinnumarkaði og Landssamband lífeyrissjóða, og að afrakstur þess samráðs gæti orðið grænbók um lífeyrismál sem kynnt yrði vorið 2021. 

Í stjórnarsáttmálanum frá því í nóvember 2021 boðaði ríkisstjórnin grænbók um einföldun lífeyriskerfisins. Ríkisstjórnin leggur þar sérstaka áherslu á getu lífeyrissjóðanna til að sinna íslensku efnahagslífi. Hún áformar að skoða það hvernig lífeyrissjóðir geta komið að innviðafjárfestingum til að hraða opinberum verkefnum, og þannig stuðlað að nýsköpun og grænum lausnum til að bregðast við loftslagsbreytingum, uppbyggingu réttinda og samspili ólíkra stoða lífeyriskerfisins. Ennfremur hyggst hún skoða hækkun lífeyrisaldurs og sveigjanleika til töku lífeyris í samhengi við hækkandi lífaldur, tryggingafræðilegar forsendur, fjárfestingarheimildir, starfsumhverfi og eftirlit. Í samstarfi við Stafrænt Ísland verði einnig kannaðir möguleikar á að efla stafræna væðingu í lífeyriskerfinu með því að auðvelda samskipti stofnana til að tryggja betri og samræmdari þjónustu og aðgang notenda að upplýsingum.

Það er ekki fyrr en í mars 2023 að ríkisstjórnin skipar starfshóp um grænbókina en nú stefnir ríkisstjórnin á að ljúka málinu í árslok. Það er margt sem kemur hér spánskt fyrir sjónir. Í fyrsta lagi er það verkefnið sjálft. Í skipunarbréfi nefndarinnar segir: „Vonir eru bundnar við að grænbókin geti orðið grundvöllur að ítarlegri stefnumörkun og undirbúningi að breytingum (hvítbók) á þeim lagaramma sem Alþingi setur um lífeyrismál og skyldutryggingu lífeyrisréttinda. Horft er til þess að áframhaldandi samráð verði milli stjórnvalda og aðila vinnumarkaðarins í þeim áfanga sem snýr að hugsanlegum lagabreytingum en hann er þó ekki verkefni starfshópsins heldur verður skipað í það verkefni sérstaklega.“ Í öðru lagi er það val fulltrúa í starfshópinn. Í starfshópnum eiga eftirtaldir sæti:

Vilhjálmur Egilsson og Elín Björg Jónsdóttir, formenn, skipaðir án tilnefningar.
Tinna Finnbogadóttir, skipuð án tilnefningar.
Henný Hinz, tilnefnd af forsætisráðherra.
Ágúst Þór Sigurðsson, tilnefndur af félags- og vinnumarkaðsráðherra.
Halldór Benjamín Þorbergsson og Páll Ásgeir Guðmundsson, tilnefndir af Samtökum atvinnulífsins.
Hilmar Harðarson og Þórir Gunnarsson, tilnefndir af Alþýðusambandi Íslands.
Gerður Guðjónsdóttir, tilnefnd af Sambandi íslenskra sveitarfélaga.
Friðrik Jónsson, tilnefndur af Bandalagi háskólamanna.
Sonja Ýr Þorbergsdóttir, tilnefnd af BSRB.
Magnús Þór Jónsson, tilnefndur af Kennarasambandi Íslands.
Þórey S. Þórðardóttir og Ólafur Páll Gunnarsson, tilnefnd af Landssamtökum lífeyrissjóða. 

Í fimmtán manna samstarfsnefnd eru atvinnurekendur með átta fulltrúa, félög opinberra starfsmanna þrjá, almenn verkalýðsfélög tvo og lífeyrissjóðir tvo. Hér er enginn fulltrúi frá Eflingu eða VR, en það eru tvö stærstu verkalýðsfélög landsins, en hins vegar eru tveir fulltrúar frá ASÍ, sem ólíkt heildarsamtökum opinberra starfsmanna fer hvorki með samningsmál verkalýðsfélaga né lífeyrismál. Þá eru bæði núverandi og fyrrverandi formaður BSRB í hópnum og Samtök atvinnulífsins hafa þrjá fulltrúa þegar Vilhjálmur Egilsson er talinn með, auk þessara fimm frá ríkisvaldinu. 

Verkefni hópsins er þrískipt: greining á núverandi fyrirkomulagi lífeyriskerfisins; skoðun á markmiðum og álitamálum innan lífeyriskerfisins; að lokum hlutverk lífeyrissjóða og annarra vörsluaðila lífeyrissparnaðar. Til að taka af allan vafa um sjálfstæði hópsins er tekið fram í skipunarbréfinu að: „Við framangreinda greiningarvinnu er æskilegt að starfshópurinn taki mið af vinnu þeirra sérfræðinga sem unnið hafa skýrslur um lífeyriskerfið fyrir stjórnvöld á undanförnum árum.“ 

Í framhaldinu skilaði Alþjóðagjaldeyrissjóðurinn, AGS, skýrslu um starfsemi lífeyrissjóða og tillögum um hvað megi betur fara í starfsemi lífeyrissjóða svo hlutverk þeirra falli betur að stefnu ríkisstjórnarinnar nú í júlí. Þessar tillögur eru meginefni greinarinnar. Athygli vekur að AGS fjallar ekkert um samspil lífeyrissjóða við greiðslur Tryggingastofnunar eða við skattkerfið. Um það má hins vegar lesa hér: Lífeyrir og hinn nýi rentuaðall.

Íslenska lífeyriskerfið er þriggja stoða kerfi þar sem fyrsta stoðin byggist á greiðslum frá Tryggingastofnun (TR) með svokölluðu gegnumstreymiskerfi, næsta stoð er skyldugreiðsla í lífeyrissjóð og þriðja stoðin hinir svokölluðu séreignarsjóðir og/eða annar sparnaður. Íslenska lífeyriskerfið einkennist af sterkri annarri stoð með skyldugreiðslum til atvinnutengdra lífeyrissjóða. Lögboðinn hluti annarrar stoðar er veittur af 21 sjálfstæðum lífeyrissjóði sem rekur 25 kerfi. Lífeyrissjóðir greiddu út meirihluta allra eftirlauna árið 2021 (144 milljarðar króna á móti 92 miljörðum frá TR), sem ná til um 50.000 eftirlaunamanna 67 ára og eldri og er búist við að hlutur þeirra vaxi enn frekar. Það segir þó ekki nema hálfa söguna þar sem lífeyrissparnaðurinn eru mun hærri vegna uppbyggingar kerfisins. Alls nema lífeyrisgreiðslur um 6,7% af vergri landsframleiðslu, VLF: þar af 2,6% frá TR og 4,1% frá lífeyrissjóðum, þ.e. stoð II. Greiðslur í lífeyriskerfið eru hins vegar miklu hærri, eða 2,6% til TR eins og áður segir, og 7,9% til lífeyriskerfisins, stoð II. Þá er ótalið séreignakerfið sem nemur um 2,8% af VLF, alls um 13,3% af VLF, sjá nánar hér.

Vert er að hafa í huga að íslenskir lífeyrissjóðir falla ekki undir lög um lífeyrissjóði innan evrópska efnahagssvæðisins. Evrópsk löggjöf um lífeyrissjóði, þ.e. stoð II, á ekki við um íslenska lífeyrissjóði þrátt fyrir aðild okkar að Evrópska efnahagssvæðinu, EES, sjá nánar um stofnun og fjármögnun íslenska lífeyriskerfisins frá 1936, sem gerir allan samanburð við önnur lönd erfiðan, sjá þó hér og hér. Tilskipanir ESB um stofnanir um starfstengd eftirlaun (IORP, Institutions for Occupational Retirement Provisions) veita lagaramma til að tryggja starfstengda lífeyrissjóði og efla vernd meðlima lífeyriskerfisins. Tilskipun IORP I var innleidd í íslenskan rétt árið 2007 með lögum um starfstengda eftirlaunasjóði (lög nr. 78/2007). Hins vegar, þar sem íslenska starfstengda lífeyriskerfið, stoð II, er skylda fyrir alla launamenn, fellur það undir almannatryggingar (Í ESB og EES heyra almannatryggingar undir reglugerðir nr. 883/2004 og nr. 987/2009). Lífeyrissjóðir falla því ekki undir ramma IORP. Tilskipunin IORP II tók gildi í janúar 2017 og var aðildarríkjum ESB skylt að innleiða hana í landslög innan tveggja ára. Tilskipunin innleiddi auknar kröfur um stjórnarhætti, nýjar reglur um eigið áhættumat IORP, auknar kröfur til vörsluaðila og auknar heimildir eftirlitsaðila. Það jók enn frekar gagnsæi upplýsinga fyrir lífeyriseigendur og skýrar verklagsreglur við að framkvæma millifærslur og starfsemi yfir landamæri. Þar sem Ísland er ekki aðili að ESB, heldur að EES, er það ekki bundið af framangreindum innleiðingarfresti fyrir aðildarríki ESB, heldur fylgir sérstakri tímalínu sem EES-EFTA hefur ákveðið og tilkynnt til framkvæmdastjórnar Evrópusambandsins. Samkvæmt þessari tímalínu er stefnt að því að IORP II tilskipunin sé innleidd í íslenskan rétt á fyrri hluta árs 2023. Gildissvið tilskipunarinnar breytist hins vegar ekki og íslenskir lífeyrissjóðir munu ekki falla undir löggjöfina. Margar af tillögum AGS miðast við að koma þessum tilskipunum inn í íslenska löggjöf. Með öðrum orðum falla íslenskir lífeyrissjóðir hvorki undir tilskipun um lífeyrissjóði né almannatryggingar og í stað þess að sameina stoð II og almannatryggingar í skattkerfinu er, eins og ég hef áður fjallað um, plástrað yfir verstu misfellurnar. Eftir stendur að það skýtur skökku við að AGS leggi til að lífeyrissjóðir geti ráðið stjórnarmenn frá aðildarríkjum utan EES þar sem sérfræðingar séu ekki nógu margir fyrir innan EES. Þetta eru rök sem þær Von der Leyen, forseti framkvæmdarstjórnar ESB, og Margrethe Vestager, framkvæmdarstjóri samkeppnissviðs ESB, beittu þegar þær vildu ráða Fionu Scott Morton sem hagfræðing samkeppni og samruna fyrr í sumar. Fiona Scott Morton kemur beint undan verndarvæng GAFAM, þ.e. Google, Amazon, Facebook, Apple og Microsoft, og hefur fengið milljónir dala fyrir. Hlutverk hennar fór heldur ekkert á milli mála. Hún átti að gæta hagsmuna þessara stórfyrirtækja gegn hinum almenna borgara. Macron Frakklandsforseti var ekki par ánægður með þetta en Fiona Scott Morton uppfyllir ekki grundvallarskilyrði til að fá vinnu innan sambandsins, þ.e. hún er bandarískur ríkisborgari, en ekki ríkisborgari aðildarríkis ESB. Von der Leyen fer ekki leynt með stuðning sinn við Bandaríkin og vinnur ljóst og leynt að því að taka við af Jens Stoltenberg sem næsti framkvæmdastjóri NATO, og Margrethe Vestager er að sækja um bankastjórastöðu við evrópska fjárfestingarbankann. Þær stöllur urðu að lúffa fyrir Macron í þetta sinn en áætlað er að Austurríkismaðurinn Florian Edere taki við stöðunni. Hvernig verður gengið frá fléttunni á Íslandi? Það er eftir miklu að sækjast. Hér má minna á að tæplega tveir þriðju af ávöxtun svokallaðra 401(k) lífeyrisreikninga í Bandaríkjunum renna beint til Wall Street.

Síðasta áratuginn hefur innlent eignasafn lífeyrissjóða aukist þrisvar sinnum hraðar en hagvöxtur að raunvirði og áttu þessir sjóðir um þriðjung allra eigna landsins; ennfremur eru þeir stærstu fagfjárfestarnir, eiga um 80% af öllum eignum fagfjárfesta. Heildareignir lífeyrissjóða námu 163% af vergri landsframleiðslu (VLF) í árslok 2019. Í árslok 2021 höfðu heildareignir þeirra aukist í 208% en árinu 2022 lauk með verulega neikvæðri afkomu. Á árunum 1995 til 2021 skiluðu lífeyrissjóðir stoð II 4,3 prósent að meðaltali að raunvirði. Á um það bil helmingi þessa tímabils náðist ávöxtun á bilinu 6 til 12 prósent á ári, en árið 2008 töpuðu þeir jafnvirði 30% landsframleiðslunnar með um 22 prósenta neikvæðri ávöxtun. Árið 2022 var einnig slæmt ár með neikvæða raunávöxtun upp á 12 prósent, sem stafar af samsetningu neikvæðrar ávöxtunar, bæði á hlutabréfa- og skuldabréfamarkaði og tiltölulega hárri verðbólgu. Heildareignir lífeyrissjóðakerfisins fóru úr 208% af landsframleiðslu 2021 í 176% í árslok 2022.

Þetta mikla tap lífeyriskerfisins lendir á eigendum sjóðanna, sjóðfélögum og eftirlaunamönnum. Alþjóðagjaldeyrissjóðurinn reiknar út frá þessum forsendum verðmæti framtíðarlífeyris fyrir dæmigerða félagsmenn lífeyriskerfisins með 10 og 30 ár til starfsloka að gefinni markaðsáhættu á fyrstu þremur árum áætlunartímabilsins, 2023–2025, en eftir það yrði árleg ávöxtun fjárfestinga aftur í samræmi við upprunalega áætlun. Fyrir þessa grunnspá eftir t+3 ár er framtíðarávöxtun fjárfestingar með hliðsjón af sögulegri ávöxtun einstakra eignaflokka, byggð á eignaúthlutun hvers lífeyrissjóðs á viðmiðunardegi. AGS gerir ráð fyrir að lífeyrissjóðir haldi eignaúthlutun sinni yfir allan áætlunartímann og endurjafni hana árlega. Framlög á árunum 2023–2025 eru hærri vegna aukinnar verðbólgu, en AGS gerir ráð fyrir að framlög eftir t+3 ár hækki stöðugt um 4,0 prósent á ári.

Í spálíkani Alþjóðagjaldeyrissjóðsins er gert ráð fyrir tveimur sjóðfélögum á mismunandi aldri en miðar við núverandi uppsafnaðan lífeyrissparnað og núverandi iðgjöld:

• 10 árum fyrir starfslok; 25 m.kr. uppsafnaður lífeyrissparnaður; 1,2 m.kr. árleg framlög.

• 30 árum fyrir starfslok; 10 milljóna króna uppsafnaður lífeyrissparnaður; 1 milljón króna árleg framlög.

Samkvæmt þessu lækka eignir lífeyrissjóða um 13 prósent árið 2023 og um önnur 3 prósent árið 2024, en þær aukast árið 2025 (+10 prósent). Mest af verðmatsáhrifunum stafar af lægra verði hlutabréfa, bæði beint og óbeint í gegnum fjárfestingarsjóði. Sérstaklega fyrsta árið vegur lækkun krónunnar upp á móti lækkuninni með aukningu á verðmæti fjárfestinga í erlendum gjaldmiðlum. Framtíðarlífeyrir lækkar um 8 til 15 prósent fyrir sjóðfélaga með 10 ár fyrir starfslok. Yngri sjóðfélagar með 30 ár til töku ellilífeyris, þar sem framtíðarvirði lífeyris er frekar háð framtíðaruppsöfnun, verða síður fyrir áhrifum - lífeyrisverðmæti þeirra lækkar um innan við 1 prósent í tilviki miðgildis lífeyrissjóðs og árangur er á bilinu mínus 2 prósent til plús 0,5 prósent. Þá tekur AGS fram að íslenskir lífeyrissjóðir hafi ekki sömu fjárfestingarstefnu fyrir stoð II og stoð III. Miklar niðursveiflur gætu því bitnað á félögum nálægt eftirlaunaaldri en lífeyrir er mjög næmur fyrir frammistöðu á síðari árum starfsferilsins. Því leggur AGS til íhaldssamari eignaúthlutun fyrir þennan hóp og jafnvel uppsöfnuðum lífeyrisverðmæti þeirra verð læst. 

Með öðrum orðum lækkar lífeyrir manna á aldrinum 55 og eldri ára úr stoð II um 8 til 15% þegar þeir fara á lífeyri. Hafa skal í huga að líkanið gerir ráð fyrir að lífeyrissjóðir jafni sig árið 2025. Það er ekki sjálfgefið. Samkvæmt AGS stafar lækkun eigna lífeyrissjóða árið 2022 af samsetningu neikvæðrar ávöxtunar bæði á hlutabréfa- og skuldabréfamarkaði og tiltölulega hárri verðbólgu. Íslendingar þekkja vel til sögu verðbólgunnar. Hver ríkisstjórnin á fætur annarri ásamt og með seðlabankanum hefur haldið henni í hæstu hæðum áratugum saman. Það yrði því saga til næsta bæjar ef hún næðist niður. Eins er það með hlutabréfa- og skuldabréfamarkaðinn, en ekki sér fyrir endann á stríðinu í Úkraínu og ófriðaröldur rísa nú víða um heim. Þá er það blessuð krónan. Ríkisstjórnin jók erlenda fjárfestingarheimild lífeyrissjóða úr 50% í fyrra sem hækkar í áföngum í 65% árið 2036. Sömuleiðis voru hömlur á afleiðuviðskipti í tengslum við íslensku krónuna afnumdar með nýjum gjaldeyrislögum nr. 70/2021. Í kjölfarið hefur krónan lækkað um 8,6% gagnvart evru en fer nú aftur hækkandi. Hvað það verður lengi veit ekki nokkur maður. Án þessarar gengislækkunar hefðu eignir lífeyrissjóða lækkað mun meira. Hádegisverðurinn fæst aldrei ókeypis, eins og þar stendur, en lækkun krónu gagnvart öðrum gjaldmiðlum þýðir minni kaupmátt almennings í landinu. Þá tekur AGS fram að ef ávöxtunarkrafa lífeyrissjóða yrði lækkuð úr 3,5 prósentum – sem hefur verið haldið síðan 1998 – í 3,0 prósent, myndu skuldbindingar lífeyrissjóða aukast um 15 prósent. Tryggingafræðileg staða myndi lækka um tæp 10 prósentustig, með aðeins meiri lækkun fyrir framtíðarstöðu (-11 prósentustig) en fyrir áfallna stöðu (-8 prósentustig). Jafnframt hefur aukið langlífi áhrif á tryggingafræðilega stöðu sjóðanna. Þannig aukast skuldbindingarnar um 2% þegar dánartíðnin lækkar um 10% og tryggingafræðileg staða lækkar um 2%. 

Þetta mikla tap í lífeyriskerfinu leiðir hugann að eftirlitinu. Eftirlit með lífeyrissjóðunum skiptist milli fjármála- og efnahagsráðráðuneytis og fjármálaeftirlits. Fjármála- og efnahagsráðuneytið sinnir ákveðnum eftirlitsverkefnum, veitir nýjum lífeyrissjóðum heimildir og samþykkir breytingar á samþykktum sjóðsins, og samþykkir þar með samruna og yfirtökur, en fjármálaeftirlitið sinnir öðru eftirliti. Frá og með fyrsta janúar 2020 tók seðlabanki Íslands við verkefnum fjármálaeftirlitsins sem ber ábyrgð á nánast öllu eftirliti fjármálageirans á Íslandi, þar með töldum bönkum og sparisjóðum, en AGS leggur til að allt eftirlit með lífeyrissjóðum verði fært til seðlabanka. 

Það er margt sem mælir á móti þessari ráðstöfun. Í fyrsta lagi er fjármálaeftirlitið ekki sjálfstæð stofnun, heldur heyrir það beint undir seðlabankann. Sjálfstæð eftirlitsstofnun er grundvallaratriði í allri stjórnskipan, auk þess er framganga seðlabankastjóra ekki til að auka traust verkalýðshreyfingarinnar.

Í öðru lagi eru bankar helstu mjólkurkýr lífeyrissjóðanna en lífeyrissjóðir fjármagna þá með innlánum, skuldabréfum og hlutabréfaeign. Hagnaður þriggja stærstu bankanna nam um 2% af landsframleiðslu árið 2022. Björn Pálsson á Löngumýri varaði strax við þessu, sósíalisma andskotans sem á ensku kallast corporate socialism í þingræðu frá 1971 og sagði m.a.: „Sjóðir þessir mun því eiga verulegan hluta af eignum landsmanna eftir nokkra áratugi, hliðstætt því́, sem kaþólska kirkjan átti fyrir siðaskiptin. Hér er á ferðinni meiri sósíalísering en áður hefur þekkzt hér á landi, því að ríkisvaldið mun vilja ráða yfir þessum sjóðum og þeirra starfsemi að meira eða minna leyti. Þetta þýðir því meira ríkisvald, en minna efnalegt sjálfstæði einstaklinga.“ Sjá nánar hér. Áhætta lífeyrissjóða gagnvart íslensku bönkunum hefur aukist úr 250 milljörðum króna árið 2017 í 670 milljarðar árið 2021, eða úr 6 í 10 prósent af eignum lífeyrissjóða – það samsvarar 14 prósentum af fjárskuldbindingum banka. Að hluta til var þessi aukning knúin áfram af einkavæðingu Arion banka og Íslandsbanka sem voru með útboð á árunum 2018 og 2021. Lífeyrissjóðir eru einnig virkir á húsnæðislánamarkaði, þótt markaðshlutdeild þeirra hafi minnkað á árinu 2020/21—samt sem áður nema útistandandi útlán þeirra 526 milljörðum króna, eða 8 prósent af heildareignum þeirra og 18 prósent af útistandandi húsnæðislánum, samhliða eignum í innlendum ríkisskuldabréfum sem nema um 1.409 milljörðum króna eða 21 prósent af heildareignum þeirra. Samþjöppuð áhættuskuldbinding í tengslum við ríkisbankaeign er því veruleg að sögn AGS. Þessi tengsl gætu skapað hagsmunaárekstur við skort á lausafé sem myndast við djúpa kreppu, en AGS gerir ráð fyrir að lífeyrissjóðir gætu hlaupið undir bagga með þjóðarbúinu við skort á lausafé. Slíkur skortur á lausafé kom upp í Hruninu 2008. Seðlabankinn lagði þá til að lífeyrissjóðirnir flyttu eignir sínar heim en til allra hamingju höfðu þeir þá neitunarvald.

Núverandi lífeyriskerfi líkist einna helst vogunarsjóði. Verkalýðshreyfingin semur við atvinnurekendur og ríkisvaldið um eftirlaun, en þegar kemur að útborgun þeirra hvílir öll áhættan af ávöxtun lífeyrissjóðanna á herðum eftirlaunamanna, sem þá geta illa varist enda komnir af vinnumarkaði og verkfallsvopnið dautt. Þetta skeytingarleysi þætti ekki boðlegt annarsstaðar. Rjúfa þarf tengslin milli ávöxtunar lífeyris og greiðslu arðs til fyrirtækjaeigenda sem, eins og sagan sýnir, leiðir til „sósíalisma andskotans“ með samvæðingu lífeyrissjóða og eignarhaldi á hlutabréfum þar sem í reynd allir tapa. Framtíðarlífeyrir þeirra sem eru 55 ára og eldri í dag gæti lækkað enn meira en sem nemur þessum 8 til 15% sem Alþjóðagjaldeyrissjóðurinn gerir ráð fyrir–þetta er fyrir utan ofurskattlagningu eftirlauna frá almannatryggingum sem Grái herinn hefur sent Mannréttindadómstól Evrópu. Hér verða bæði stjórnvöld og verkalýðshreyfing að bregðast tafarlaust við. Eftirlaunamenn eiga ekki að þurfa að lifa í angist og óvissu eftir duttlungum markaðarins. Leggja verður af þetta séríslenska lífeyriskerfi og sameina stoðir I og II, þ.e. greiðslur frá almannatryggingum og skyldubundinni aðild að lífeyrissjóðum, í eina stoð sem uppfyllir löggjöf evrópska efnahagssvæðisins. Lífeyriskerfið yrði ódýrara, réttindi eftirlaunamanna myndu skýrast og eftirlitið með kerfinu lagast. Samhliða þarf að leggja af ofurskattlagningu eftirlauna frá almannatryggingum og laga réttindi þessa hóps sem tapar mest, svipað og gert var í byrjun áttunda áratugarins.