Það styttist í næstu Alþingiskosningar því þær verða ekki seinna en 25. september á næsta ári en þá lýkur því umboði sem þingmenn fengu í síðustu kosningum. Sú breyting verður á þingmannafjölda kjördæmanna frá síðustu kosningum að enn færist þingsæti frá Norðvesturkjördæmi í Suðvesturkjördæmi en það er gert til að draga úr misvægi atkvæða. Engu að síður vega atkvæði landsmanna misjafnlega þungt og miðað við kjörskrá við forsetakosningarnar í ár vægi hvert atkvæði í Norðausturkjördæmi 1,8 sinnum þyngra en atkvæði kjósanda í Suðvesturkjördæmi. Fyrir síðustu leiðréttingu hefði atkvæði greitt af íbúa í Hvalfjarðarsveit vigtað meira en tvöfalt meira en hjá nágranna í Kjósarhreppi, hinum megin við fjörðinn.
Þegar núverandi kjördæmaskipun var komið á með breytingu á stjórnarskrá og síðar kosningalögum var til umfjöllunar annars vegar það vandamál að atkvæði landsmanna vógu mjög misjafnlega mikið sem er vissulega vandamál í samfélagi sem telur sig jafnvel vera öðrum til fyrirmyndar í mannréttindamálum en hins vegar að þeir sem um þetta mál fjölluðu voru stjórnmálamenn sem höfðu að mínu mati jafnvel meiri áhyggjur af því að fjöldi þingmanna þyrfti að vera í sem réttustu hlutfalli við fjölda atkvæða sem þær stjórnmálahreyfingar sem að málinu komu fengju á landsvísu.
Skemmst er frá því að segja að sjónarmið stjórnmálahreyfinganna trompuðu landfræðilegan jöfnuð í vægi atkvæða. Að vísu var sett inn ákvæði um að ef misvægi atkvæða yrði meira en tvöfalt væru þingsæti flutt milli kjördæma. Þegar þessi lög voru sett var alveg augljóst hvernig sú tilfærsla mundi verða að minnsta kosti til skemmri tíma og það kann að vera að þessu fyrirkomulagi hafi verið komið á með tilliti til þess að þannig mundi vera hægt að fá meirihluta þingmanna til að samþykkja það. Íbúaþróun í landinu hefur á stuttum tíma breytt landslaginu töluvert mikið og áreiðanlega meira en þeir sem að breytingunni stóðu gerðu ráð fyrir. Í þessari grein ætla ég að taka þessi mál til umfjöllunar.
Jöfnuður milli stjórnmálaflokka
Byrjum á því að skoða hvernig gengið hefur að tryggja jafnræði milli stjórnmálaflokkanna með tilliti til samhengis greiddra atkvæða og fjölda þingsæta.
Fróðlegt er í upphafi að skoða hversu mörg atkvæði hafa á hverjum tíma verið greidd stjórnmálasamtökum sem ekki náðu inn þingmanni. Ef framboð nær ekki kjördæmakjörnum þingmanni í neinu kjördæmi (sem í næstu kosningum þýðir að framboðið nær ekki 8,33% af greiddum atkvæðum í Suðvesturkjördæmi og hærra hlutfalli í hinum kjördæmunum) þarf það að ná 5% atkvæða á landinu öllu þrátt fyrir það að 1,6% ætti að nægja til að ná inn einum af 63 þingmönnum ef jöfnun milli framboða væri fullkomin.
Myndin sýnir að árið 2013 sker sig úr en þá tók mikill fjöldi framboða þátt í kosningunum sem ekki náðu neinum þingmanni inn. Í síðustu kosningum fékk Sósíalistaflokkurinn rúmlega 8.000 atkvæði en engan þingmann þótt litlu munaði. Miðað við atkvæðafjölda að baki þingmönnum annarra framboða hefði flokkurinn átt að fá 2 þingmenn.
Mynd 2 þarfnast nokkurrar skýringar. Hún sýnir hvernig atkvæði sem greidd hafa verið þeim flokkum sem boðið hafa fram í öllum síðustu 7 kosningum til Alþingis hafa nýst þeim miðað við önnur framboð. Myndin sýnir hlutfall atkvæðafjölda að baki hvers þingmanns viðkomandi framboðs miðað við meðaltal atkvæðafjölda að baki hverjum kjörnum þingmanni í kosningunum í heild. Pósitíf tala þýðir að viðkomandi framboð hafi þurft hlutfallslega mörg atkvæði að baki hverjum kjörnum þingmanni meðan negatív tala þýðir að atkvæðin hafi nýst vel. Atkvæði greidd Vinstri grænum hafa nýst tiltölulega jafnt yfir allar þessar kosningar nema árið 2003 og nýst framboðinu nokkuð vel. Framsóknarflokknum hafa nýst sín atkvæði betur en öðrum flokkum og það gerði Sjálfstæðisflokknum líka nema í síðustu tvennum kosningum. Sveiflan hefur verið mest hjá Samfylkingunni. Frá 2016 hefur nýtingin verið verri en hjá hinum framboðunum þótt hún hafi farið batnandi. Þarna fer saman mismunandi fylgi flokkanna í einstökum kjördæmum annars vegar og hvernig jöfnunarkerfið hefur nýst viðkomandi framboði hins vegar.
Snúum okkur þá að jöfnunarkerfinu og hvernig það hefur virkað. Jöfnunarsætin eru samtals 9 og skiptast þannig að eitt er í hverju af landsbyggðarkjördæmunum þremur en tvö í hverju kjördæmi á höfuðborgarsvæðinu. Jöfnunarsætin eru fyrir fram ákveðin fyrir hvert kjördæmi en úthlutunin byggir á atkvæðafjölda sem viðkomandi framboð hefur fengið á landsvísu sem ekki hefur nýst til að fá kjördæmakjörna þingmenn. Eitt af markmiðum lagabreytinganna sem ákváðu þetta fyrirkomulag var að það yrði gert einfalt og auðskiljanlegt miðað við það sem verið hafði. Engu að síður er greinargerð stærðfræðings til útskýringar á úthlutun þingsæta 20 blaðsíður.
Mynd 3 sýnir niðurstöður síðustu Alþingiskosninga fyrir og eftir úthlutun jöfnunarsæta. Flokkunum er raðað eftir fjölda atkvæða að baki hverjum þingmanni. Rauðu súlurnar sýna fjöldann að baki hverju kjördæmasæti en bláu súlurnar fjöldann þegar jöfnunarsætunum hefur verið úthlutað. Píratar voru með meira en 5.700 atkvæði að baki hverjum af þremur kjördæmakjörnum þingmönnum en þeir fengu úthlutað 3 jöfnunarsætum og eftir það eru flokkurinn með næst fæst atkvæði að baki hverjum þingmanni. Viðreisn og Miðflokkur færast niður við úthlutunina en eru samt með mesta og næstmesta fjölda atkvæða að baki hverjum sinna þingmanna. Þrír flokkar fá ekki neina jöfnunarþingmenn en þeir voru allir með fæst atkvæði að baki hverju þingsæti, bæði fyrir og eftir jöfnunina fyrir utan Pírata. Þessi jöfnunaraðferð nær ekki meiri árangri en það, a.m.k. í þessum kosningum að eftir hana munar 37% á atkvæðamagni að baki hverjum þingmanni Miðflokks miðað við Framsóknarflokkinn og 25% hjá Viðreisn og Samfylkingu.
Það er nokkuð ljóst að þetta kerfi jöfnunarþingsæta er í besta falli gallað. Það gæti verið áhugavert að reikna út hversu mikið jöfnuður milli flokkanna mundi aukast ef jöfnunarþingsætum væri fjölgað en er ekki gert hér. Þá er enn minnt á að Sósíalistaflokkurinn fékk yfir 8.000 atkvæði en engan þingmann.
Jöfnun atkvæðavægis eftir búsetu
Það var áður komið fram að stjórnarskráin heimilar að við kjósendur stöndum ekki öll jafnfætis þegar við komum inn í kjörklefann. Munurinn hefur verið allt að því tvöfaldur á síðustu árum en með síðustu breytingu, þegar kjördæmiskjörinn þingmaður færðist enn á ný frá Norðvesturkjördæmi í Suðvesturkjördæmi (Kragann) minnkaði hann. Eftir það er munur á atkvæðavægi mestur milli Kragans og Norðausturkjördæmis um 1,8 á móti einum. Það er í raun með ólíkindum hvað kjósendur hafa sýnt þessu augljósa óréttlæti litla athygli og með því sætt sig við það. Hér á árum áður var ef til vill hægt að réttlæta þennan mismun með því að íbúar á landsbyggðinni væru fjær ákvarðanatöku í landsmálum en íbúar þéttbýlisins og þá var mismunur á atkvæðavægi mun meiri en eftir síðustu tvennar breytingar. Það tíðkaðist líka að stjórnmálaflokkar biðu fram íbúa höfuðborgarsvæðisins í landsbyggðarkjördæmum. Rökin fyrir fjarlægð frá ákvarðanatöku hafa minnkað mjög með bættum samgöngum og tækniframförum en einnig með íbúaþróuninni. Taka má sem dæmi að fjórðungur kjósenda í Norðvesturkjördæmi í síðustu Alþingiskosningum bjó á Akranesi.
Fjölgun landsmanna á kjörskrá hefur verið gríðarleg á þessum tíma, alls yfir 40%. Rétt er að minna á að til að vera á kjörskrá þarf að hafa íslenskan ríkisborgararétt sem þýðir að stór hluti innflytjenda hefur ekki kosningarétt hér á landi. Íbúaþróunin hefur verið mjög mismunandi eftir kjördæmum; minnst i Norðvesturkjördæmi, um 6% enda hefur fjölgun íbúa þar verið mun meiri meðal þeirra sem ekki njóta kosningréttar en hinna. Langmest er fjölgunin í Suðvesturkjördæmi (Kraganum), nær tvöföldun, enda hefur fjölgun íbúa þar byggst á aðflutningi innanlands meira en í öðrum landshlutum. Er nú svo komið að í Suðvesturkjördæmi eru einungis örfáum færri á kjörskrá en í Reykjavík og því eru sömu rök fyrir því að skipta kjördæminu í tvennt og voru fyrir því að hafa Reykjavík í tveimur kjördæmum á sínum tíma ef ekki væri fyrir það að atkvæðavægi Kragabúa er 27% minna en í Reykjavík, að ekki sé talað um önnur kjördæmi. Meðal annars í ljósi þessa er allt að því fáránlegt að það þurfi að breyta fullkomlega ónáttúrulegum kjördæmamörkum milli Reykjavíkur suður og norður í hverjum kosningum til að tryggja að allir íbúa höfuðborgarinnar hafi sama atkvæðavægi.
Ný kjördæmaskipting
Stjórnarskráin heimilar fjölgun kjördæma en þá þyrfti að fækka þingmönnum í öðrum kjördæmum enda mega kjördæmakjörnir þingmenn i hverju kjördæmi ekki vera færri en sex. Nýtt kjördæmi þyrfti að sjálfsögðu að vera á suðvesturhorninu þótt ég treysti mér ekki til að segja til um hvernig ætti að skipta núverandi Suðvesturkjördæmi í tvennt. Þó vil ég minna þau sem að því koma að skoða það að láta Seltjarnarnes fylgja öðru hvoru Reykjavíkurkjördæmanna (ef þau verða látin halda sér). Það mundi létta örlítið á litlu atkvæðavægi Kragans.
Ef skipta á landsbyggðinni upp í fleiri kjördæmi vegna þess að þau séu landfræðilega of stór fyrir þingmenn til að geta verið í nálægð við kjósendur sína án óásættanlega mikilla ferðalaga fer ekki hjá því að hvert þeirra hefði færri þingmenn, 4 til 6. Ef síðan væri talið óæskilegt að kjördæmin á suðvesturhorninu mundu geta útilokað áhrif landsbyggðarþingmanna með því að standa saman (hversu líklegt sem það annars er) þyrfti að fjölga kjördæmum þar. Raunar ætti hvert sveitarfélag á höfuðborgarsvæðinu fyrir utan Seltjarnarnes sjálfstæðan rétt á frá tveimur upp í 23 þingmenn ef allir kjósendur ættu jafnan kosningarétt.
Fækkun þingmanna í hverju kjördæmi mun óhjákvæmilega fækka þeim framboðum sem ná fulltrúum á þing meðan eitt Reykjavíkurkjördæmi mundi hafa gagnstæð áhrif eins og hefur sést í borgarstjórn Reykjavíkur eftir að borgarfulltrúum var fjölgað. Minni möguleikar sérstakra framboða til að ná kjöri á þing vegna eins eða fárra áherslumála mundi til lengri tíma litið leiða til þess að fólk sem í meginatriðum hefur sömu sýn á pólitískar stefnu þyrfti að ná saman í breiðar stjórnmálahreyfingar sem gætu náð árangri. Sömu rök ganga gegn hugmyndinni um að gera landið að einu kjördæmi. Að vísu mundu allir landsmenn hafa jafnan atkvæðisrétt ef svo væri en eftir það væru engin rök fyrir því að framboð þyrftu að fá meira en 1,6% af heildaratkvæðum til að ná einum þingmanni. Nokkuð öruggt er að slíkt fyrirkomulag mundi leiða til þess að fleiri framboð kæmu fram, jafnvel utan um eitt eða mjög fá áherslumál. Myndun meirihluta gæti orðið gæti orðið afar erfið og tímafrek og hætt við að mjög flókið meirihlutasamstarf gerði stjórn landsmálanna óskilvirka. Í því fulltrúalýðræði sem við viljum búa við kjósum við þingmenn til að stjórna sameiginlegum málefnum okkar en ekki til að rífast sín á milli.
Höfundur er skipulagsfræðingur
Athugasemdir (2)