Um örorku og fatlað fólk
Ég hef grun um að í almennu tungutaki sé ekki nákvæm skilgreining á því hvað felst í orðunum örorka og fötlun og hver mismunur þeirra sé. Bæði hugtökin eru úr tungutaki fagfólks og stjórnsýslunnar og eiga sér ekki langa sögu í tungumálinu utan hennar. Segja má að örorka snúist um getuna til að afla sér tekna á sambærilegan hátt og flestir aðrir en fötlun um það að þurfa á meiri þjónustu hins opinbera að halda en gildir um flesta aðra. Hugtökin eru ekki algerlega aðskilin; örorka nær einungis yfir aldursbilið 18-67 ára en fötlun getur byrjað við fæðingu og haldið áfram til æviloka. Þannig eru sumir fatlaðir öryrkjar en ekki allir.
Kostnaði samfélagsins vegna örorku og fötlunar er skipt upp í örorkubætur (disability benefit payments) og þjónustu við fatlað fólk (disability benefits in kind eða disability services). Hér á landi er verkaskipting innan stjórnsýslunnar þannig að ríkið sér um örorkubætur en sveitarfélög hafa að mestu séð um kostnað við þjónustu við fatlað fólk frá árinu 2011. Það er úr vöndu að ráða hvar skal byrja en skoðum fyrst heildarútgjöld hins opinbera vegna fötlunar og örorku.
Heildarútgjöld ríkis og sveitarfélaga vegna örorku og fötlunar
Á mynd 1 má sjá hver heildarútgjöld ríkis og sveitarfélaga vegna þessa málaflokks hafa verið á undanförnum árum. Vöxtur í útgjöldum ríkisins hefur farið minnkandi en á föstu verðlagi var hann þó 2,6% að meðaltali undanfarin 10 ár, þrátt fyrir mikinn vöxt í greiðslum endurhæfingarlífeyris. Ég hef ekki upplýsingar um útgjöld sveitarfélaga fyrir árið 2023 en árið 2022 voru þau tæpir 40 milljarðar og á 10 árum fyrir 2022 höfðu þau vaxið að meðaltali um 4,6% á ári að raungildi og frá 2016 til 2022 var aukningin 6,9% á ári. Notendum þjónustu sveitarfélaganna fjölgaði ekki milli 2017 og 2022.
Örorka
Til að geta fengið örorkubætur þurfa umsækjendur að gangast undir mat. Það hefur ekki verið að fullu samræmt en samkvæmt frumvarpi sem nú liggur fyrir Alþingi á að notast við matskerfi sem gert hefur verið á vegum alþjóða heilbrigðisstofnunarinnar (WHO). Hin Norðurlöndin hafa byggt á mati sem byggir meira og minna á kerfi WHO en engu að síður er verulegur munur á tíðni örorku milli landanna. Þetta má sjá á mynd 2 sem unnin er upp úr gögnum frá Eurostat, evrópsku hagstofunni.
Noregur og Ísland hafa þarna verulega sérstöðu. Tíðnin er langlægst í Danmörku og hún hefur ekki mikið breyst á undanförnum árum. Finnar og Svíar hafa fylgst nokkurn veginn að í lækkun á tíðninni. Þessi lönd eru um margt lík og leikmaður hefði ætlað að ekki ætti að vera mikill munur á tíðni örorku. Mismunandi aldursskipting þjóðanna hefur að vísu áhrif vegna þess að við 67 ára aldur hætta einstaklingar að teljast öryrkjar og verða ellilífeyrisþegar. Löndin hafa að einhverju leyti mismunandi skilgreiningar á því hverjir teljast öryrkjar m.a. vegna umfangs endurhæfingar, sérstaklega meðal yngra fólks, í þeim tilgangi að það komi undir sig fótunum á vinnumarkaði. Það þarf að taka það fram að í flestum löndum OECD hefur verið unnið að því að breyta nálgun í skilgreiningu á örorku úr mati á því sem er að yfir í mat á getu til að afla tekna með eigin vinnu.
Tíðni örorku hér á landi er mismunandi eftir kyni og hún er mjög mismunandi eftir aldri eins og sést á mynd 3 sem byggir á gögnum frá Hagstofu Íslands.
Tíðni örorku meðal karla er eilítið meiri en kvenna fram að þrítugu en eftir það eykst hún mun meira hjá konum með aldri. Það er athyglisvert að tíðni örorku eykst mjög hjá báðum kynjum síðustu tvö árin áður en eftirlaunaaldri er náð.
Tíðni örorku hefur farið lækkandi frá 2016 þótt fjöldinn hafi heldur farið vaxandi en það stafar af því að mannfjöldinn í landinu hefur vaxið gríðarlega á þessu tímabili og meira hjá yngra fólki en eldra. Árleg meðalfjölgun örorkulífeyrisþega síðastliðin 10 ár er 2,1%.Tíðni örorku er örlítið meiri á landsbyggðinni en á höfuðborgarsvæðinu. Hún er hæst á Norðurlandi eystra og á Suðurnesjum.
Um helmingur þeirra sem fengu s.k. 75% örorkumat hjá Tryggingastofnun ríkisins árið 2022 fengu það vegna geðraskana og næstum tveir þriðju þeirra sem fengu endurhæfingarlífeyri. Vegna þess að geðraskanir eru ekki allar varanlegar er von til þess að með aukinni áherslu á endurhæfingu og virkni muni fleiri lífeyrisþegar ná bata og þurfi ekki lengur á fjárhagslegum stuðningi við framfærslu að halda.
Öryrkjar fá örorkubætur frá Tryggingastofnun ríkisins en margir þeirra fá einnig lífeyri frá lífeyrissjóðum sínum. Samsetning lífeyris öryrkja er sýnd á mynd 4 og þróun á fjölda á mynd 5. Fyrir utan þessar tekjur hafa sumir öryrkjar tekjur af atvinnu og fjármagnstekjur. Árið 2023 telur Tryggingastofnun að af 20.000 örorkulífeyrisþegum sem stofnunin hefur upplýsingar um hafi tæplega 5.400 eða 26% haft einhverjar atvinnutekjur, að meðaltali 2,6 m.kr. hver. Nær allir höfðu einhverjar fjármagnstekjur og 2.700 höfðu einhverjar aðrar tekjur.
Það kann að þykja áhugavert að sama ár höfðu 18% þeirra sem þáðu ellilífeyri frá Tryggingastofnun einhverjar atvinnutekjur. Stofnunin hefur hins vegar engar upplýsingar um þá sem ekki sækjast eftir lífeyri frá henni og því er hlutfall fólks á ellilífeyrisaldri sem hefur atvinnutekjur hærra en þetta.
Mynd 4 sýnir að þótt mun fleiri ungir öryrkjar fái lífeyri frá Tryggingastofnun þá er allstór hópur með lífeyri frá lífeyrissjóðum sem fyrst og fremst er ætlað það hlutverk að safna lífeyrisréttindum yfir starfsævina. Einstaklingar geta orðið öryrkjar hvenær sem er á lífsleiðinni, jafnvel þótt þeir hafi litlu safnað upp í lífeyrisréttindum. Örorkubætur falla mun betur að hlutverki stóra samtryggingarsjóðsins sem er ríkissjóður en einstakra lífeyrissjóða.
Alþjóðlegur samanburður
Kostnaður annarra landa af örorkulífeyri er að sjálfsögðu mismunandi og fer þar bæði eftir því hversu mikil tíðni örorku er og hversu vel og hvernig er að lífeyrisgreiðslum staðið.
Mynd 6 sýnir umfang örorkulífeyrisgreiðslna hins opinbera af vergri landsframleiðslu í þeim Evrópuríkjum þar sem það er hæst. Ísland trónir þarna efst en það vekur athygli að hvorki Danmörk né Þýskaland eru meðal þeirra 20 ríkja sem mestu ráðstafa í opinberar lífeyrisgreiðslur til öryrkja. Eftir útgöngu Bretlands úr ESB er ekki skilað neinum gögnum til Eurostat en þaðan eru þessar tölur fengnar. Þessar tölur endurspegla amk að hluta til mismunandi fyrirkomulag lífeyrisgreiðslna. Í sumum löndum þarf fólk á vinnumarkaði að kaupa tryggingar á einkamarkaði vegna mögulegrar örorku og það minnkar að sjálfsögðu opinber útgjöld.
Fjármögnun örorkulífeyris
Í upphafi munu lífeyrisgreiðslur almannatrygginga hafa verið fjármagnaðar af ríkissjóði, sveitarfélögum, atvinnurekendum og launþegum eftir tilteknum hlutföllum. Eftir að tryggingagjald var tekið upp átti elli- og örorkulífeyrir á að vera fjármagnaður með tryggingagjaldi sem lagt er á allar launagreiðslur. Á undanförnum árum og áratugum hefur verið seilst í þennan tekjustofn til að fjármagna fæðingarorlof og til að jafna örorkubyrði lífeyrissjóða eins og síðar verður vikið að. Hins vegar hafa lífeyrisgreiðslur vaxið með ákvörðunum Alþingis og breytingu á fjölda lífeyrisþega.
Samkvæmt fjárlögum yfirstandandi árs er svo komið að almenna tryggingagjaldið skilar ríkissjóði 81 mia kr meðan ellilífeyrir er áætlaður 107 milljarðar og örorkulífeyrir 61 milljarður. Endurhæfingarlífeyrir vegna örorku er áætlaður 37,5 mia en hann er fjármagnaður beint úr ríkissjóði. Til jöfnunar örorkubyrði lífeyrissjóða er veitt 7,2 mia kr af tryggingagjaldi.
Af þessu má sjá að tryggingagjald fjármagnar innan við helming lífeyrisgreiðslna hins opinbera og að beinn kostnaður ríkissjóðs vegna örorku er rúmlega 68 milljarðar þegar með er talinn annar kostnaður ríkissjóðs en lífeyrisgreiðslur, m.a. vegna s.k NPA samninga en þar greiðir ríkissjóður fjórðung. Ríkissjóður greiðir einnig sérstök framlög vegna öryggisvistunar fatlaðra einstaklinga og vegna barna með fjölþættan vanda.
Kostnaður ríkissjóðs takmarkast þannig alls ekki af þeim tekjustofnum sem til málaflokksins eru ætlaðar heldur af ákvörðunum um breytingar á bótakerfum og fjölda lífeyrisþega.
Nú hefur verið lagt fyrir Alþingi frumvarp til laga um kerfisbreytingu í málefnum öryrkja og þar er gert ráð fyrir rúmlega 18 mia kostnaðarauka fyrir ríkissjóð vegna málaflokksins en ekki eru nein ákvæði um tekjuöflun vegna þessara útgjalda. Á móti munu koma auknar skatttekjur ríkissjóðs vegna aukinnar virkni þeirra sem stuðnings munu njóta. Reiknað er með því að í kjölfar þess að þetta frumvarp komi til framkvæmda muni kostnaður samfélagsins vegna örorku dragast saman, einkum vegna aukinnar virkni þeirra sem nú þegar sér stað.
Fatlað fólk
Meðan ríkisvaldið sér um lífeyrisgreiðslur hefur þjónusta við fatlað fólk verið að mestu leyti á verkefnasviði sveitarfélaganna frá árinu 2011. Í janúar í ár kom út áfangaskýrsla starfshóps á vegum félags- og vinnumarkaðsráðuneytisins sem heitir: Greining á kostnaðarþróun í þjónustu við fatlað fólk. Í henni er að finna mjög greinargóða umfjöllun um þennan flókna málaflokk. Þeir einstaklingar sem njóta þjónustu sveitarfélaganna (sem eru saman um þjónustusvæði þar sem íbúafjöldi er ekki nægjanlegur) eru mun færri en þeir sem fá örorkulífeyri. Þannig var fjöldi örorkulífeyrisþega sem fengu lífeyri frá Tryggingastofnun og lífeyrissjóðum 20.000 árið 2022 en þar af voru rúmlega 1.000 búsettir erlendis. Fjöldi fatlaðra einstaklinga sem naut þjónustu sveitarfélaganna það ár var um 1.400 og eins og áður hefur komið fram fá þeir ekki allir örorkulífeyri. Það er ekki til að einfalda myndina að sumir sem hafa fengið mat sem fatlaðir fá ekki þjónustu sveitarfélags vegna fötlunar sinnar, væntanlega af ýmsum orsökum.
Mat á þjónustuþörf fatlaðs fólks hér á landi er gert samkvæmt bandarískum staðli (SIS) en ég hef ekki fundið alþjóðlegar tölur um fjölda þeirra hafa fengið slíka flokkun. Hins vegar eru slíkar tölur til um kostnað samfélagsins vegna þjónustunnar og þær eru sýndar á mynd 7. Þær endurspegla bæði vilja stjórnvalda í hverju landi og getu viðkomandi hagkerfis til að styðja við fatlað fólk og öryrkja.
Hlutfallið er áberandi hæst á Norðurlöndunum fyrir utan Noreg en þar hefur mikil landsframleiðsla vegna olíuvinnslu áhrif til lækkunar á hlutfallinu.
Í greinargerð starfshópsins sem vitnað var í hér að ofan er fjallað um þróun mismunandi þátta kostnaðar við þjónustuna. Á tímabilinu 2011 til 2021 hefur kostnaður farið úr 10,5 milljörðum (verðlag 2011) í 38,5 milljarða. Á grundvelli gagna starfshópsins má flokka breytinguna á þann veg að 12,6 milljarðar af 28 milljarða hækkun séu vegna verðbreytinga (almennt verðlag, kjarasamningar og stytting vinnuvikunnar) eða 45 %. Hinn ríflegi helmingurinn er vegna magnbreytinga (fjölgun einstaklinga en einkum aukin þjónusta við þá) en þær eru að töluverðu leyti til komnar vegna fyrirmæla frá ríkisvaldinu. Tekjustofnar sveitarfélaga sem ætlað er að mæta þessum kostnaði eru samkvæmt áfangaskýrslunni 24,3 milljarðar og því má segja að frá 2011 hafi þeir einungis getað greitt fyrir 1,2 milljarða af þeirri magnbreytingu í þjónustu sem orðið hefur á tímabilinu en hún nemur 15,4 milljörðum. Mismunurinn hefur verið fjármagnaður af öðrum tekjum sveitarfélaganna og því ekki að undra að þau kvarti sárlega.
Á undanförnum árum hafa verið teknar ákvarðanir um að breyta þjónustu við fatlað fólk til þess að gefa því tækifæri til að lifa eins sjálfstæðu lífi og mögulegt er. Má nefna það að s.k. herbergjasambýli hafa verið aflögð. Þetta hefur haft í för með sér aukinn kostnað við að veita þjónustuna en hefur jafnframt aukið velferð hinna fötluðu.
Þjónusta við fatlað fólk er orðin fjölmenn atvinnugrein. Samkvæmt ofangreindri áfangaskýrslu voru stöðugildi við þjónustu sveitarfélaga við fatlað fólk nær 2.600 árið 2022 og hafði fjölgað um þriðjung frá 2018. Þarna eru ekki meðtaldir þeir sem starfa fyrir aðila sem hafa gert þjónustusamninga við sveitarfélög. Nær 2/3 stöðugilda sveitarfélaganna er vegna búsetu fatlaðs fólks.
Óháð því hvaða stig stjórnsýslunnar annast þjónustu við fatlað fólk er um að ræða mjög flókin og fjölbreytt viðfangsefni sem krefjast mikillar þekkingar og sérhæfingar hjá stórum hluta þeirra starfsmanna sem við hana starfa. Því þurfa þjónustusvæði sem annast skipulag og framkvæmd í málaflokknum að vera nægilega fjölmenn til að geta tekist á við þessi verkefni svo vel sé.
Fjármögnun þjónustu við fatlað fólk
Það er ekki hægt að fjalla um þessa mikilvægu þjónustu án þess að fjalla um fjármögnun hennar. Sú leið var farin í upphafi að fjármagna þjónustu við fatlað fólk með því að útsvarshlutfall var hækkað á kostnað tekjuskatts og skiptist það milli viðkomandi sveitarfélags og Jöfnunarsjóðs. Þrátt fyrir að sveitarfélögum hafi fækkað frá því þjónusta við fatlað fólk fluttist til þeirra eru þau mörg hver enn það fámenn að þau geta ekki annast hana ein og óstudd. Þess vegna hafa þau þurft að mynda þjónustusvæði, sem eru sum hver samt of fámenn til að halda uppi faglegri þjónustu. Þetta á ekki einungis við um þjónustu við fatlað fólk. Því hefur verið farin sú leið að tekjustofnar vegna þjónustunnar hafa að mestu leyti runnið til Jöfnunarsjóðs sveitarfélaga sem síðan hefur deilt fjármununum út. Jöfnunarsjóður er þannig að hafa sífellt meira yfirbragð litla bróður ríkissjóðs. Ríkisvaldið hefur nú samþykkt að heimila einu sinni enn hækkun útsvars á kostnað tekjuskatts til að koma til móts við sveitarfélögin. Sú aðferð er meingölluð ekki síst vegna þess að útsvarsstofn sveitarfélaga er mjög misgjöfull. Þannig munar 30% á útsvarsstofni á mann hjá hæsta og lægsta sveitarfélaginu meðal 10 fjölmennustu sveitarfélaga landsins árið 2021.
Ein afleiðing af fyrirkomulaginu við útdeilingu fjármuna í gegn um hinar stirðu vinnureglur Jöfnunarsjóðs er að þrátt fyrir að sveitarfélögin í heild hafi þurft að leggja málefnum fatlaðs fólks fé af almennum tekjustofnum sínum hafa sum fámenn sveitarfélög til skamms tíma haft meiri tekjur en gjöld af þessum málaflokki. Það yrði hins vegar allt of langt mál að fjalla um Jöfnunarsjóðinn í þessari grein.
Hér er um að ræða allt of flókið og ógegnsætt fyrirkomulag en að mínu mati er skýringarinnar á því af hverju þetta er gert svona einkum að leita í þremur atriðum:
-
Sveitarfélögin eru of mörg og fámenn og því hefur ekki verið hægt fyrir ríkisvaldið að semja við þau hvert og eitt um að annast þessa þjónustu – og önnur verkefni. Ef þau væru t.d. 15-20 væri þetta hægt. Í fjárlögum eru fjárveitingar til vel á annað hundrað ríkisstofnana og fyrir margar þeirra hafa verið gerðir þjónustusamningar sem kveða á um hvaða þjónustu hverri stofnun er ætlað að annast og hvað hún fær greitt fyrir það.
-
Sveitarfélög hafa viljað hafa sérstaka tekjustofna og frelsi til að ráðstafa þeim. Tekjustofnarnir eru oft ekki í samræmi við þjónustuþörfina á hverjum stað. Þarna nægir að nefna höfuðborgarsvæðið sem dæmi þar sem mikill hluti félagslegra vandamála svæðisins alls (og raunar landsins alls) lendir á Reykjavíkurborg án þess að borgin fái sérstakar tekjur til að annast þau verkefni. Í raun er frelsi sveitarfélaganna til að ráðstafa tekjum sínum mjög takmarkað vegna mikilla verkefna nema í tilvikum sveitarfélaga sem hafa tekjustofna (einkum fasteignir) sem gefa þeim tekjur langt umfram það sem önnur sveitarfélög þurfa að lifa við.
-
Að mínu mati hefur um langa hríð ríkt vantraust á milli ríkis og sveitarfélaga sem leiðir til þess að ekki er hægt að fjármagna úr ríkissjóði útgjöld til málaflokka sem sveitarfélögin annast. Með því að hafa sérstaka tekjustofna hafa sveitarfélögin tryggingu fyrir því að tekjur þeirra breytist í samræmi við þróun þeirra og - eins og dæmin sanna – möguleika á að fá skatthlutföllum breytt. Þannig losna sveitarfélögin við endalausar hagræðingarkröfur eins og gjarna eru í fjárveitingum ríkisvaldsins. Á móti kemur að eins og ástandið er núna fer ekkert heildarmat fram á stöðu mála og kostnaðurinn heldur því áfram að vaxa, ekki síst vegna krafna sem eiga uppruna sinn í ákvörðunum ríkisins.
-
Það er ekki hægt að stjórna málaflokki fatlaðra með þeirri margháttuðu og einstaklingsbundnu þjónustu sem þarf að veita fötluðum gegnum tvöfalt tekjukerfi. Annars vegar hlutdeild í útsvari (sem er í engu samræmi við þörf í sveitarfélaginu) og hins vegar óheyrilega flóknu reikniverki Jöfnunarsjóðs. Það er líka þannig að það getur ekki verið að nýjar kröfur trompi alltaf þær tekjur sem til ráðstöfunar eru. Við erum með mörg önnur verkefni á vegum opinberra aðila sem þurfa að sætta sig við að takmarkað fjármagn sé til staðar. Í þjónustu við fatlað fólk er engin regluleg yfirsýn yfir málaflokkinn í heild. Í nýlega samþykktri framkvæmdaáætlun um málefni fatlaðs fólks er mikið um áform um úrbætur og aukningu en það fer lítið fyrir áformum um hagræðingu og að reynt verði að aðlaga útgjöld að þeim tekjum sem til ráðstöfunar eru.
Höfundur er skipulagsfræðingur
Athugasemdir