„Fiskveiðistjórnun á Íslandi er flókið vandamál og því full ástæða til þess að skoða marglaga lausnir frekar en að ginnast af gylliboðum einfaldleikans.“ Kjartan Páll Sveinsson veltir fyrir sér sátt um í sjávarútvegi og segir mikilvægt að hafa í huga að einfaldar lausnir á flóknum vandamálum virka aldrei.

Þegar skoða á hvað gæti stuðlað að sátt um sjávarútveg er ágætt að byrja á því að skoða hverju ósættið snýr að. Í grunninn er svarið við þeirri spurningu afar einfalt: Að örfáir einstaklingar sitji einir að auðlindinni, hleypi engum öðrum að og neiti að deila sanngjörnum hluta arðsins með þjóðinni. Eðli málsins samkvæmt ætti ósættið að gefa okkur vísbendingar um hvernig hægt væri að stuðla að frekari sátt.

Þetta kemur skýrt fram í skoðanakönnun Félagsvísindastofnunar Háskóla Íslands þar sem fram kemur að meirihluti Íslendinga telur íslenskan sjávarútveg vera spilltan, mengandi og skapa verðmæti fyrir fáa. Engu að síður virðist þjóðin vera staðföst í skoðun sinni að fiskveiðar séu mikilvægar fyrir efnahag landsins. Könnunin sýnir því ekki eingöngu að þjóðin sé vel meðvituð um hvernig kvótakerfið hefur grafið undan atvinnumöguleikum þjóðarinnar og tekið sjálfsákvörðunarrétt af fólki heldur líka hvernig megi lagfæra það sem aflaga hefur farið í kerfinu. Það er greinilega sterk réttlætiskennd í landinu sem sést á skoðunum almennings um hvað myndi stuðla að sátt um sjávarútveginn. Efst á lista eru gagnsæi á kvótaeign, hækkuð veiðigjöld, ákvæði í stjórnarskrá að þjóðin eigi fiskinn, bann á framsali kvóta, og auknar smábátaveiðar. Það er engin ástæða til þess að halda að þjóðin viti ekki hvað hún sé að segja með þessu, en ágætt engu að síður að greina þessar niðurstöður og setja þær í samhengi.

Hugmyndafræðilegur grunnur kvótakerfisins

Hugmyndafræðilegur grunnur kvótakerfisins er kredda. Kerfið byggir á hugmyndum hagfræðingsins Garrett Hardin um „harmleik almenninganna“ (e. tragedy of the commons). Einkunnarorð þessarar hugmyndafræði er „það sem flestir eiga, gæta fæstir“ og þar af leiðandi er eingöngu hægt að sporna við vistfræðilegri hnignun með því að einkavæða sameiginlegar auðlindir og færa nýtingu þeirra á færri hendur.

Til að útskýra mál sitt studdist Hardin við ímyndað dæmi („Picture a pasture open to all…“) um sameiginleg beitilönd í Bretlandi 19. aldarinnar þar sem bændur leiddu búfé sínu á beit án þess að hugsa um hversu mikla beit landið gæti þolað. Sökum eiginhagsmunagæslu einstaklinga yrði að lokum gengið svo stíft á þennan almenning að ofbeit leiðir til vistfræðilegs hruns og almenningurinn væri þar með ónýtur.

Síðan þá hafa fjölmargir fræðimenn bent á dæmi úr raunheimum sem afsanna þessa kenningu, og Hardin sjálfur leiðrétti tilgátu sína til að fyrirbyggja frekari misskilning, enda voru beitilöndin og nærsamfélögin sem hann skrifaði um aldrei til. Samt sem áður hafa einkavæðingarsinnar í meira en hálfa öld básúnað þetta ímyndaða dæmi sem sönnun þess að einkaeign sé eina leiðin til að ná ábyrgri og sjálfbærri nýtingu auðlindar. Þannig varð aflamarkskerfi með framseljanlegum kvóta til. Úr sér gengin og afsönnuð kredda var grundvöllurinn fyrir því að útvöldum voru færð sameign þjóðarinnar á silfurfati.

Það er Íslendingum löngu orðið ljóst að kvótakerfið hefur ekki skilað þeim árangri sem lagt var upp með. Vistfræðilega hefur illa tekist til að stækka nytjastofna og kerfið hefur hyglt þeim sem menga mest og valda mestum umhverfisskaða á kostnað umhverfisvænni veiða. Byggðarlega hefur kerfið haft afar neikvæð áhrif þar sem fjölmörg sjávarþorp komu mjög illa út úr kvótasetningu. Félagslega hefur kerfið aukið ójöfnuð og minnkað réttindi almennings til að velja sér vinnu í sinni heimabyggð. Efnahagslega hafa umsvif kvótaeigenda þanist langt út fyrir fiskveiðar og eiga þeir nú og stjórna stórum hluta fjölmiðlamarkaðarins, fasteignamarkaðarins og tryggingafyrirtækja. Stjórnmálalega hafa ítök og afskipti stærstu útgerðanna leitt til aukinnar spillingar, fyrirgreiðslu og stjórnsýslulegs fúsks.

Nýjar og spennandi leiðir að sjálfbærum almenningum

Það er því fullreynt að kvótakerfið í núverandi mynd sé lausnin á þeim „harmleik almenninga“ sem sjávarauðlindir Íslendinga eru orðnar og tími til kominn að skoða nýjar leiðir. Í því samhengi má leita í smiðju annars hagfræðings, Elinor Ostrom, sem hlaut nóbelsverðlaun í hagfræði fyrir kenningar sínar á almenningum. Frekar en að byggja kenningarnar á ímynduðu dæmi, þá benti Ostrom á fjölmörg raundæmi þar sem smærri staðbundin nærsamfélög hafa nýtt sameiginlega náttúruauðlind á sjálfbæran hátt án aðkomu einkavæðingar eða ríkisvalds. Fólk af holdi og blóði var sem sagt að hegða sér á annan hátt en hinir ímynduðu sauðfjárbændur Hardins.

Kosturinn við kenningar Ostroms er að þær eru lausar við kreddur og innihalda engar töfralausnir. Ostrom segir þvert á móti að skoða þurfi hvert tilfelli fyrir sig og sníða staðbundnar og marglaga lausnir sem passa við staðbundin og marglaga vandamál. Stjórnmál og stjórnsýsla eiga vissulega aðkomu að því, sem og markaðurinn, en til þess að lausnirnar vinni á vandamálunum þurfa þær að vera unnar í samvinnu við staðbundin nærsamfélög. Hún kryfur fjölmörg raundæmi máli sínu til stuðnings: beitilendur í Sviss og Japan; vatnsveitukerfi í Filippseyjum; uppistöðulón í Kaliforníu; smábátaútgerðir í Tyrklandi og Kanada. Rauði þráðurinn í þessum dæmum er sá að verndun og sjálfbær nýting almenninga ganga best upp þegar nærsamfélög almenninganna eru í lykilstöðu hvað varðar ákvarðanatöku, enda þekki þau almenningana og takmarkanir þeirra hvað best. Út frá þessum hugleiðingum ætti samstjórnun (e. co-management) að vera farsælasta lausnin á hnignandi almenningum.

Fjölmargar rannsóknir hafa staðfest að kenningar Ostroms eigi vel við fiskveiðistjórnunarkerfi. Yfirgripsmikil samantekt í Nature á 130 fiskveiðisvæðum í 44 löndum leiddi í ljós að samstjórnun væri vissulega farsæl leið til þess að stuðla að sjálfbærri nýtingu sameiginlegra auðlinda en bentu jafnframt á að innan þessarar samstjórnunar væru fleiri þættir sem þarf að skoða. Mikilvægastir eru góðir leiðtogahæfileikar (bæði í miðlægri stjórnsýslu og innan nærsamfélagsins), félagslegir fiskveiðipottar, samfélagsleg samstaða og verndarsvæði (skilgreind í samvinnu við nærsamfélög).

Samspil ólíkra kerfa

Það er mikilvægt að hafa það í huga að einfaldar lausnir á flóknum vandamálum virka aldrei, eins og raun ber vitni með kvótakerfið. Fiskveiðistjórnun á Íslandi er flókið vandamál og því full ástæða til þess að skoða marglaga lausnir frekar en að ginnast af gylliboðum einfaldleikans. Þegar bráðabirgðaniðurstöður Auðlindarinnar okkar voru kynntar var haft að orði að best væri að hafa fiskveiðistjórnunarkerfið sem einfaldast og færa jafnvel félagslega pottinn inn í kvótakerfið í nafni einföldunar. Þetta viðhorf gengur út frá því að kvótakerfið sé töfralausn. Skipafloti Íslands er fjölbreyttur þar sem ýmis útgerðarform eru brúkuð til þess að sækja ólíkan fisk við fjölbreyttar vistkerfislegar aðstæður. Kerfið verður að endurspegla og gera ráð fyrir þessum fjölbreytileika.

Röksemdafærslan í þessari ritgerð er ekki sú að kvótakerfið hafi með öllu brugðist og að það þurfi að sópa því út og byrja upp á nýtt. Margar jákvæðar breytingar hafa átt sér stað í íslenskum sjávarútvegi undanfarna áratugi og það er mikilvægt að halda því til haga. Enginn heldur því fram að smábátar geti eða eigi að veiða allan fisk í íslenskri lögsögu. Togarar munu halda áfram að gegna lykilhlutverki í fiskveiðum um ókomna framtíð og mikilvægt er að veita þeim svigrúm til þess að þróa vistvænni veiðiaðferðir. Að sama skapi þarf að horfast í augu við það að kvótakerfið hefur leitt til fjölmargra og alvarlegra vandamála sem eru uppistaða þess samfélagslega ósættis sem raun ber vitni. Enn og aftur endurspeglar þetta visku íslensku þjóðarinnar. Í afstöðu hennar til stærðar fyrirtækja í sjávarútvegi töldu langflestir heppilegast að það væri jafnvægi milli fárra stórra fyrirtækja og margra smærri fyrirtækja.

Eins og Ostrom bendir á, þá hefur verið litið svo á innan stjórnsýslunnar að eina lausnin við harmleik almenninganna sé ríkisvald og einkaeign. Hún segir ekki að sú nálgun sé endilega röng, heldur frekar að sú hugmynd hafi hrakið allar aðrar nálganir burt. Kerfið er því orðið of einsleitt og of fáir útgerðarflokkar sem rúmast innan þess. Einhæfni í hugmyndafræði og hugsunarhætti hefur leitt af sér kerfislæga einsleitni, sem hefur aftur leitt til þess að þrengt hefur verulega að útgerðarflokkum sem rúmast illa innan kerfis sem hvetur til samþjöppunar. 

Grundvallarforsenda að sátt í sjávarútvegi er því sú að hlúa að fjölbreyttum útgerðarformum og hafa opnar dyr fyrir fólk sem vill stunda sjóinn á eigin forsendum. Styrkja þarf hið svokallaða félagslega kerfi og þá sérstaklega strandveiðikerfið innan þess. Aðrar mögulegar útfærslur væri leigupottur á vegum ríkisins. Sá pottur væri eingöngu fyrir kvótalausar/kvótalitlar útgerðir og einskorðaður við vistvænar veiðar. Þeir sem eiga kvóta fyrir þyrftu að klára sinn kvóta fyrst. Óheimilt væri að leigja frá sér kvóta og ókláruðum heimildum yrði skilað aftur í pottinn. Tekjur ríkisins af leigunni yrði svo nýttar í uppbyggingu á landsbyggðinni. Þá mætti skoða samvinnufélagslegan kvóta, þar sem byggðarfélög ættu báta sem ungt fólk gæti leigt yfir sumarmánuðina. Þannig gæti það aflað sér reynslu undir handleiðslu reyndari sjómanna og safnað sér um leið fyrir eigin bát. Eins er mikilvægt að leita leiða til þess að greiða götu þeirra sem vilja færa sig úr félagslega kerfinu yfir í kvótakerfið.

Það eru margar lausnir til, það eina sem þarf er hugmyndaflug og lausnamiðað hugarfar en það er oft svo að kreddur kæfa skapandi hugsun.

Sæmd er hverri þjóð að eiga sægarpa enn

Hafið og auðlindir þess eru miðlægur punktur í sjálfsmynd Íslendinga. Í grein sinni „Sæmd er hverri þjóð að eiga sægarpa enn: Hafið í sjálfsmynd Íslendinga“ reifar Unnur Dís Skaptadóttir hvernig hafið og sjósókn hefur mótað þjóðina í aldanna rás. Hún tengir umræðu um sjávarútveg við sjálfsmynd Íslendinga og bendir á hvernig talað er um „nálægð Íslendinga við óblíð náttúruöfl í norðurhöfum og hvernig baráttan við þau og árstíðabundnar sveiflur hefur skapað persónuleika Íslendinga. Það að byggja á sjávarútvegi hafi skapað hjá þjóðinni skynsamleg viðhorf til nýtingar náttúruauðlinda sem einkennast jafnframt af virðingu fyrir náttúrunni“. Þarna birtist ef til vill annað sjónarhorn á ósættinu: framferði stórútgerðarinnar brýtur í bága við það sem gerir okkur að Íslendingum.

Frá kvótasetningu hafa sægarparnir þurft að víkja fyrir annars konar „hagrænum“ hetjum: „Í núverandi orðræðu um hafið er meiri áhersla lögð á hagrænt gildi þess og hvernig það beri að nýta auðlindir þess á þann hátt að sem best þjóni efnahagslegum og pólitískum hagsmunum „þjóðarinnar“ innanlands og á alþjóðlegum vettvangi. Sjómenn hafa lítið gildi í þessari orðræðu. Það er í auknum mæli litið á þá sem hverja aðra verkamenn“. Eflaust spilar þetta stóran þátt í ósættinu. „Sameiginleg sjálfsmynd, eins og sameiginleg þjóðernisvitund, hjálpar okkur að skilja hver við erum með því að vísa til sameiginlegrar fortíðar, nútíðar og framtíðar“. Með kvótasetningu og einkavæðingu auðlindarinnar okkar hefur myndast rof milli sjós og lands og þar með höfum við misst sjónar af því hver við erum. Það er búið að taka hafið af okkur sem þjóð. Við biðjum um að því sé skilað aftur til okkar.