Það hefur verið vísindalega sannað að dýr, að minnsta kosti apar, hafa réttlætiskennd. Í tilraunum hefur komið í ljós að api sem upplifir ósanngjarna skiptingu gæða, til dæmis ef honum er boðið minna af einhverju en öðrum apa, er líklegur til að hafna því sem honum er boðið, jafnvel þó hann fái þá ekki neitt. Ég minnist sérstaklega sögu sem ég las í einhverju blaði um apa sem var boðinn lítill gúrkubiti þegar félagi hans fékk heila gúrku. Hann grýtti bitanum frá sér með fyrirlitningu og vildi ekki sjá hann. Frekar vildi hann ekkert. Þetta er bæði skiljanlegt og ber vott um tilfinningar sem við erum vön að kalla mannlegar. Að finnast ósanngirnin niðurlægjandi – því auðvitað er hún það.

Af einhverjum ástæðum dettur mér í hug sagan um apann og gúrkuna þegar ég les viðbrögð mesta ágætisfólks við nýjustu tillögum um stjórnarskrárbreytingar. Margir eru afar uppteknir af því að tillögurnar feli í sér virðingarleysi við þjóðina. Skarpgreint fólk á borð við hina þekktu stjórnlagaráðsliða Illuga Jökulsson og Þorvald Gylfason hafna þessum tillögum algjörlega. Illugi segist aldrei munu greiða atkvæði með þeim og heldur því jafnvel fram að eina leiðin til að fá nýja stjórnarskrá sé að segja nei við þeim með þjósti. Þorvaldur segir tillögur stjórnarskrárnefndar hrákasmíð og þeim verði að hafna. Hann virðist sannfærður um að brátt komist píratar til valda og geti þá séð til þess að frumvarp Stjórnlagaráðs verði lagt fyrir þjóðina í heild sinni.

Fátt bendir til að samstaða sé um það í stjórnarandstöðunni að endurvekja frumvarp Stjórnlagaráðs. Jafnvel píratar sem helst virðast styðja frumvarpið eru ekki sammála um að rétt sé að leggja alla áherslu á stutt kjörtímabil næst til þess að koma nýrri stjórnarskrá í gegn. Það er ekki einu sinni hægt að gefa sér að mikill áhugi á slíku sé meðal almennings, engar kannanir liggja fyrir um það. Og jafnvel þó svo væri þá þyrfti samstöðu með öðrum flokkum, en innan þeirra er líklega enn minni áhugi en meðal pírata. Enda standa flokkarnir allir að tillögum stjórnarskrárnefndarinnar, líka píratar.

Hvers vegna að vera á móti?

Ég verð að viðurkenna að ég á erfitt með að taka þá skoðun alvarlega að það geti talist góð niðurstaða að tillögum stjórnarskrárnefndarinnar sé hafnað í þjóðaratkvæðagreiðslu eða ef svo fer að áhugi almennings reynist ekki nægur til að þátttökuskilyrði séu uppfyllt. Þeir sem hafa áhuga á að breyta stjórnarskránni um umhverfismál, auðlindir eða þjóðaratkvæðagreiðslur geta ekkert gefið sér um að slíkar breytingar séu mögulegar með öðru en því að tillögurnar verði samþykktar og ef slíkar breytingar eru mikilvægar hvers vegna þá að sleppa tækifærinu? Það er ekki nema eðlilegt að tekist sé á um orðalag greinanna, enda er enn hægt að gera breytingar á því, en þó sýnist mér sú gagnrýni sem mest ber á, þegar búið er að flysja málskrúð og æsing utan af henni, í raun frekar hófstillt. Það er bent á að orðalag sé ekki nógu afdráttarlaust (að stuðlað sé að hlutum frekar en að þeir séu tryggðir, að talað sé um „að jafnaði eðlilegt“ frekar en fullt gjald, og svo framvegis), og að undirskriftahlutfall til að halda megi þjóðaratkvæðagreiðslu sé of hátt. Umræða um slík atriði er nákvæmlega það sem þarf að fara fram þegar tillögur af þessu tagi eru birtar. Ég get hins vegar ekki séð að efnisleg gagnrýni á tillögurnar gefi neinum tilefni til að hafna þeim, nema þá því fólki sem er einfaldlega á móti því að breyta stjórnarskránni.

„Ákvæði um þjóðaratkvæðagreiðslur er aðhaldsákvæði: Það hefur fyrst og fremst þann tilgang að tryggja að þingið taki eðlilegt tillit til almennings.“

Þröskuldurinn er ekki málið

Sú tillaga sem getur haft mestar breytingar í för með sér á íslenskum stjórnmálum þegar til lengri tíma er litið er ákvæðið um að 15% kjósenda geti knúið fram þjóðaratkvæðagreiðslu um lagafrumvörp og þingsályktunartillögur. Það mætti vissulega hugsa sér að gengið væri lengra, en það þýðir þó ekki að mikilvægt sé að hafa þröskuldinn lægri. Það er komin ágæt reynsla á undirskriftasafnanir á netinu, og svo framarlega sem ekki verða sett lög til að torvelda söfnun undirskrifta, ætti þessi þröskuldur ekki að hindra að raunverulega verði hægt að knýja fram þjóðaratkvæði þegar ástæða verður til slíks.

Það er mikilvægt að hafa í huga að ákvæði um þjóðaratkvæðagreiðslur hefur lítið með beint lýðræði að gera, það er, lýðræðislegt kerfi sem gerir borgurunum kleift að hafa bein áhrif á stefnumótun og lagasetningu. Ákvæði um þjóðaratkvæðagreiðslur er aðhaldsákvæði: Það hefur fyrst og fremst þann tilgang að tryggja að þingið taki eðlilegt tillit til almennings sem felur meðal annars í sér að stjórn og stjórnarandstaða þurfa hverju sinni að hafa mun nánara samráð um löggjöf heldur en raunin er nú. Það getur líka haft í för með sér að þingið þurfi að kynna mál fyrirfram mun betur en nú er gert auk þess að beita aðferðum almenningssamráðs sem geta dýpkað skilning fólks á umdeildum málum, og dregið úr líkum á virkri andstöðu almennings við það sem þingið er að gera, og getur endað með að lögum þess sé hafnað.

Gallinn við aðhaldsákvæði er hins vegar að með þeim er einblínt á mögulega andstöðu almennings við ákvarðanir kjörinna fulltrúa. Auðvitað er mikilvægt að gagnrýni almennings geti haft áhrif á hvernig mál þróast og að til séu aðferðir og leiðir til að stöðva löggjafann, en slíkt felur þó ekki í sér grundvallarbreytingar á lýðræðislegri þátttöku almennings í samfélaginu. Eftir sem áður eru ákvarðanir teknar af kjörnum fulltrúum og embættismönnum. Völd eða valdakerfi eru óbreytt.

Ýmis rök eru fyrir því að það hefði jafnvel verið mikilvægara að tengja aðhaldsákvæði við þingið sjálft, til dæmis með því að þriðjungur þingmanna gæti krafist þjóðaratkvæðagreiðslu um nýsamþykkt lög. Slíkt ákvæði hefði skýr áhrif á störf þingsins og myndi leiða til þess að samráð stjórnar og stjórnarandstöðu – sem er augljóslega mjög vanþróað fyrirbæri í íslenskri pólitík – hefði strax orðið nauðsynlegt. Um leið hefði mátt bæta við ákvæði sem hefði þann tilgang að innleiða aðferðir beins lýðræðis. Þetta hefði til dæmis mátt gera með því að nýta 66. greinina í drögum Stjórnlagaráðs, sem fjallar um þjóðarfrumkvæði. Samkvæmt henni geta tvö prósent kjósenda lagt fram þingmál og hægt er að leggja fram frumvarp á Alþingi ef tíu prósent kjósenda styðja það.

Það má reyndar sjá á greinargerðinni með tillögu Stjórnlagaráðs að innan þess hefur enginn skýr greinarmunur verið gerður á aðhaldsákvæðum og frumkvæðisákvæðum. Þess vegna ber greinin um þjóðarfrumkvæði þess merki að hún hafi ekki verið rædd í þaula í ráðinu. Þar er til dæmis mjög óljóst hvort og þá hvernig gera megi breytingar á frumvarpi sem kemur beint frá almenningi eftir að tillagan er komin fram og í raun er gert ráð fyrir því að Alþingi annaðhvort greiði atkvæði um frumvarpið óbreytt eða leggi fram sitt eigið frumvarp sem svo getur keppt við frumvarp almennings í þjóðaratkvæðagreiðslu. Það er að vísu gert ráð fyrir því að almenningur geti dregið frumvarp sitt til baka, en ekki útfært hvernig það getur farið fram eða hver getur nákvæmlega tekið ákvörðun um það. Aðhaldshugsunin virðist ríkjandi hjá Stjórnlagaráði. Jafnvel innan þess hefur ekki verið nægilega skýr skilningur á beinu lýðræði til þess að þróuð hafi verið raunhæf ákvæði til að auka og víkka þátttöku almennings í mótun stefnu og í einstökum ákvörðunum. Beint lýðræði þýðir að tillöguréttur og jafnvel ákvarðanir um tiltekin stefnumál er ekki bundinn við formlegar stofnanir, embættismenn og kjörna fulltrúa. Það snýst ekki um að skapa stríðsástand á milli löggjafa og almennings.

„Beint lýðræði þýðir að tillöguréttur og jafnvel ákvarðanir um tiltekin stefnumál er ekki bundinn við formlegar stofnanir, embættismenn og kjörna fulltrúa.“

Heljargreipar réttlætiskenndarinnar

Þegar haldin verður þjóðaratkvæðagreiðsla um tillögur Stjórnarskrárnefndar, að því gefnu að þær verði samþykktar af Alþingi, þá er við því að búast að ýmsir sitji heima eða greiði atkvæði gegn þeim, vegna þess að fólk getur verið á móti þessum ákvæðum af ýmsum ástæðum. Þeir sem telja að tillögurnar gangi ekki nógu langt ákveða hins vegar vonandi ekki að sitja heima, því með því eru þeir bara að styðja óbreytt ástand. Það er líka einhver hræðilegur misskilningur fólginn í „allt eða ekkert“ hugmyndinni. Einhver spekingur sagði um daginn að það væri aldrei hægt að búast við því að allir yrðu sammála um stjórnarskrárbreytingar sem er vissulega rétt en skiptir litlu máli þar sem fáir halda því fram. Það er hins vegar alveg ljóst að slíkar breytingar verða ekki nema mjög margir séu sammála um þær og í rauninni er afar ólíklegt að meirihluti kjósenda geti verið sammála um heila stjórnarskrá: Slíkt plagg inniheldur allskonar ákvæði og ef samþykki þýðir að fólk þarf að vera sammála öllum ákvæðunum – eða að minnsta kosti ekki mjög ósammála neinu – liggur við að hægt sé að gefa sér fyrirfram að stjórnarskrártillögu yrði hafnað. Mér þykir líklegt að þetta hafi Stjórnlagaráðið skilið mætavel þegar það samþykkti orðalag þjóðaratkvæðagreiðslu um eigin tillögu þar sem fólk var ekki spurt hvort það vildi að tillagan yrði stjórnarskrá, heldur var það spurt hvort það vildi að hún væri lögð til grundvallar nýrri stjórnarskrá. Auðvitað áttuðu menn sig á því að það voru talsverðar líkur á að því yrði hafnað að tillaga Stjórnalagaráðs tæki gildi óbreytt sem stjórnarskrá, jafnvel þótt almenningur væri almennt jákvæður gagnvart henni.

Það er því í rauninni ekki hægt að komast að annarri niðurstöðu heldur en þeirri að eina haldbæra ástæðan fyrir því að hafna tillögum stjórnarskrárnefndarinnar nú sé andstaða við það sem í þeim felst: Andstaða við náttúruverndarákvæði, andstaða við þjóðareign á auðlindum eða andstaða við rétt almennings til að knýja fram þjóðaratkvæðagreiðslu um ný lög. Allir aðrir hljóta að greiða atkvæði með þeim, ef reiðin og réttlætiskenndin heldur þeim ekki í heljargreipum.