Núna er hópur fólks af erlendum uppruna allslaus á götunni. Um er að ræða einstaklinga sem voru skilgreindir sem umsækjendur um alþjóðlega vernd en eru núna skilgreindir sem útlendingar skv. lögum um útlendinga – nánar tiltekið útlendingar í ólöglegri dvöl þar sem umborin dvöl (e. tolerated stay) á eingöngu við á meðan á umsóknarferli um alþjóðlega vernd stendur skv. dómsmálaráðuneytinu.

„Valkostir“ þeirra sem fá endanlega synjun umsóknar um alþjóðlega vernd

Ástæðan fyrir því að „þessir útlendingar“ eru „ólöglegir“ í landinu er sú að þau hafa neitað að fara úr landi eftir endanlega synjun umsóknar þeirra um alþjóðlega vernd. Það hafa þau gert þrátt fyrir efnahagslega hvata sem fela í sér stuðning áfram hérlendis eftir atvikum, heimfararstyrk og „styrk til enduraðlögunar“ í upprunalandinu. Þessi stuðningur stendur þó eingöngu þeim til boða sem skrifa undir skjal þess efnis að þau fari sjálfviljug úr landi. Þau sem neita að skrifa undir skjalið eru sett á götuna og svipt öllum rétti til húsnæðis- og framfærsluaðstoðar. Það var örugglega von stjórnvalda að það mundi duga til að „útlendingarnir“ áttuðu sig á hvað þeim er fyrir bestu – þ.e. að yfirgefa landið.

Umborin dvöl og ástæður hennar 

Sá hópur, sem hins vegar „velur“ að neita og vill hvergi fara, gerir það ekki að ástæðulausu. Hópurinn samanstendur fyrst og fremst af fólki sem hefur dvalið hérlendis í nokkur ár eftir að hafa fengið synjun. Ástæðan er sú að að einhverra hluta vegna hefur, um stundarsakir, ekki verið fýsileg eða möguleg með aðstoð yfirvalda að brottvísa þeim til síns heimaríkis í samræmi við viðmið alþjóðalaga. Hugtakið „umborin dvöl“ er notað til að lýsa þessum aðstæðum eða hlutskipti fólksins sem er í þessari stöðu. 

Ástæðurnar fyrir umbornu dvölinni eru einkum þær að móttökuríki sbr. Ísland hefur ekki stjórnmálasamband við heimaríki flóttamannsins/konunnar og þ.a.l. er ekki mögulegt að færa þau með lögregluvaldi til upprunalandsins. Einnig gerist að heimaríkið neitar að taka á móti fólkinu (aftur) eða þau er ekki með skilríki. Í sumum tilvikum þar sem vísa á fólki á brott kalla íslensk stjórnvöld eftir aðstoð IOM (International Organisation for Migration) sem þau hafa samning við um aðstoð eftir þörfum við að koma flóttafólki til eða frá Íslandi. Það virðist hafa komið upp dæmi þar sem IOM hafi metið það of hættulegt fyrir fólkið að snúa aftur til upprunaríkisins og því hafnað að veita aðstoð við brottflutning.

Hvernig er mögulegt fyrir stjórnvöld að fara í kringum slíkar hindranir við brottvísun? Það lítur út fyrir að það sé gert með því að skapa umrædda hvata eða í raun þvinga fólk til að fara á eigin vegum „af sjálfsdáðum“ til landa sem íslensk yfirvöld hafa ekki stjórnmálasamband við eða ríki sem hugsanlega vill ekki taka við fólki sem hefur flúið eða setur það í varðhald án dóms og laga við endurkomuna. 

Grundvallarregla um vernd flóttafólks – bann við endursendingu 

Íslensk stjórnvöld bjóða hins vegar fram fyrrnefnda aðstoð við að senda þau í gin ljónsins auk þess sem þau aðstoða við að útvega ferðaskilríki. Frá þessum sjónarhóli virðast stjórnvöld vera að firra sig ábyrgð á því að hafa vísað nauðstöddum á brott sem felur mögulega í sér brot á grundvallarreglunni um vernd flóttafólks. Sú meginregla bannar endursendingu til ríkis þar sem sterkar líkur eru á því að lífi einstaklingsins eða frelsi sé ógnað vegna kynþáttar viðkomandi, þjóðernis, trúarbragða, aðildar að sérstökum þjóðfélagshópi (sbr. hinsegin fólk) eða stjórnmálaskoðana eða vegna annarra þátta sem geta ógnað öryggi og lífi fólks. 

Lagalegt tómarúm og „ólöglegir útlendingar“ útlagar samtímans? 

Þetta er veruleikinn sem blasir við hinu bágstadda fólki sem er hérlendis statt og víða annars staðar í umborinn dvöl sem nú er skilgreind sem ólögleg dvöl af íslenskum stjórnvöldum. Í raun má segja að það sé bókstaflegt réttnefni enda vantar lagalegan ramma utan um aðstæður og réttindi fólks í þessari stöðu. Þrátt fyrir það neitar dómsmálaráðuneytið þeirri fullyrðingu, sem er sett fram með rökstuddum hætti í skýrslu Rauða krossins, að lagalegt tómarúm ríki í málum þessa hóps. Þvert á móti er því haldið fram að lögin séu skýr, endanleg og tæmandi. Í kjölfarið er orðinn til nýr hópur heimilislauss fólks á Íslandi sem hefur hvorki til hnífs né skeiðar, hefur ekki tök á að vinna fyrir sinni framfærslu nema með ólöglegum hætti og getur heldur ekki nýtt sér aðstoð flestra ef ekki allra hjálparsamtaka vegna þess að þau eru kennitölulaus og þar með réttlaus. Nútíma útgáfa útlagans til forna. 

Flóttafólk á götunni í fréttum og umræðunni – framtíðarstefnan

Varað var við þessum afleiðingum laganna í umræðum á Alþingi. Von og trú stjórnvalda virðist hins vegar vegar hafa verið sú að fólk myndi láta sér segjast og vegna þrýstings, hjálparleysis og örbirgðar hverfa einhvern veginn á brott á endanum. Þessi viðleitni endurspeglar takmarkaðan skilning á fólki á flótta og þeim erfiðu ástæðunum sem liggja að baki  hlutskipti þeirra.  

Mikil umræða hefur orðið um málið sbr. þessi grein, ágreiningur hefur skapast milli ríkisstjórnar og samband íslenskra sveitarfélaga, lögfræðingum kemur ekki saman um hvernig túlka beri lögin og 28 félagasamtök hafa ályktað um stöðu mála. Afdrif „útlendinganna-útlaganna“ á Íslandi hefur jafnframt ratað í erlenda fjölmiðla sbr. þessi frétt sem birt var í öðru stærsta dagblaði Spánar. Þar er m.a. vitnað í orð dómsmálaráðherra um að koma upp „lokuðu búsetuúrræði“ hérlendis sem eflaust sækir í danska fyrirmynd. Þar í landi geta umsækjendur um alþjóðlega vernd fengið atvinnuleyfi að uppfylltum ákveðnum skilyrðum, þ.m.t. því að hafa verið í umsóknarferli um alþjóðlega vernd í hálft ár eða meira og með því að skuldbinda sig til að vinna með yfirvöldum að eigin brottför ef og þegar til synjunar umsóknar kemur. Ef ekki er mögulegt að vísa fólki í burtu eða þá að það neiti samvinnu er það flutt í brottvísunarbúðir. Rannsókn sem var gerð í Danmörku bendir hins vegar á þá óþægilegu staðreynd að þau sem hafa verið flutt í slíkar búðir halda flest til í búðunum ár eftir ár eða stinga af og fara í felur. Fæstir fara aftur til upprunalandsins. 

Íslensk stjórnvöld virðast engu síður ætla sér að feta í fótspor Dana. Svíþjóð sem talið hefur verið til fyrirmyndar við móttöku flóttafólks er einnig að stefna í sömu átt og Danmörk. Þar í landi er hægrisinnuð stjórn við völd sem er varin vantrausti af flokki þjóðernissinna. Sænska ríkisstjórnin hefur m.a. á stefnuskránni að afturkalla rétt umsækjenda um alþjóðlega vernd til að vinna og ef umsókn er hafnað, rétti þeirra til að sækja um dvalarleyfi á grundvelli atvinnu eins og áður var og fara þannig á milli kerfa eins og margir hérlendis hafa kallað eftir. Þess í stað á að brottvísa fólki og ef það er ekki mögulegt þá er hugmyndin að þau séu flutt í brottvísunarbúðir eins og í Danmörku.  

Bæði Danmörk og Svíþjóð eru ríki þar sem mannúð og velferð hefur verið í hávegum höfð en þau eiga það jafnframt sameiginlegt að hafa verið einsleit ríki eins og öll hin Norðurlöndin. Hvernig tekist er á við komu, gagnkvæma aðlögun og inngildingu fólks af mismunandi uppruna er því verkefni sem norræn stjórnvöld hafa ekki mikla reynslu af ólíkt stjórnvöldum í Kanada sem er og hefur verið fjölmenningarríki frá stofnun. Það er því áhyggjuefni að stefna Norðurlandanna sé að verða meira útilokandi. Það er einnig áhyggjuefni að harðlínustefnan í Danmörku sé að verða helsta fyrirmynd íslenskra stjórnvalda í stað þess að líta til annara ESB landa sem hafa sett lög og reglur um umborna dvöl (e. tolerated stay permit) sem eru mun lausnamiðari, uppbyggilegri og mannúðlegri en að senda fólk á götuna eða í brottvísunarbúðir. 

Valkostirnir: ólögleg dvöl þar sem flóttafólk endar á götunni, brottvísunarbúðir eða mannúðlegri nálgun byggð á lögum og reglum um umborna dvöl 

Lög eða reglur um umborna dvöl er í raun í raun viðbót við þá verndarflokka sem hafa verið til staðar, þ.e. alþjóðleg vernd og dvalarleyfi af mannúðarástæðum. Aðstoðin og réttindin sem fólk nýtur í umborinn dvöl er takmarkaðri miðað við hina tvo flokkana og hefur leiðin verið gagnrýnd fyrir að koma í stað veitingar dvalarleyfa á grundvalli mannúðarsjónarmiða. Mörg ríki ESB hafa hinsvegar ákveðið að fara þessa leið undanfarin ár samhliða auknum fjölda flóttafólks. 

Sem dæmi veitir Pólland leyfi til umborinnar dvalar sem felur í sér rétt til atvinnuþátttöku. Eftir samfellda 10 ár umborna dvöl geta viðkomandi einstaklingar sótt um varanlega búsetu og ríkisborgararétt eftir 5 ár til viðbótar eða eftir samfellda 15 ára dvöl í landinu. 

Í Ungverjalandi er umborin dvöl samþykkt ef talið er að brottvísun mundi á einhvern hátt fela í sér brot á banni við endursendingu. Einstaklingar í umborinn dvöl geta sótt um sérstök atvinnuleyfi og fengið dvalarleyfi eftir samfellda 11 ára dvöl í landinu. 

Í Bretlandi eru ákveðin viðmið sem eru notuð til að heimila umborna dvöl. Viðmiðin lúta að vernd gegn pyntingum, virðingu fyrir einka- og fjölskyldulífi, hugsunar- eða tjáningarfrelsi, samvisku- og trúfrelsi. Sem dæmi gætu fórnarlömb mansals hugsanlega fengið leyfi fyrir umborna völd þar sem litið er í auknum mæli á mansal sem pyntingar. Sjá sem dæmi skýrslu Öryggis- og samvinnustofnunar Evrópu. Hins vegar er atvinnuþátttöku þeirra sem eru í umborinni dvöl í Bretlandi verulega takmörkuð sem ýtir undir hættu á misnotkun og glæpastarfsemi. 

Þýskaland er hugsanlega með mesta metnaðinn þegar kemur að því að finna uppbyggilega lausn á bráðum vanda. Þar er lagalegur rammi sem snýr að umborinni dvöl og að gefnum ákveðnum skilyrðum er mögulegt að vera í umborinni dvöl m.a. á meðan á atvinnutengdu námi stendur (e. vocational training programme). Árið 2020 var síðan kynnt til sögunnar breyting sem gerir einstaklingum í umborinni dvöl kleift að sækja um að óska eftir og fá dvalarleyfi innan 18 mánaða frá umsóknardegi að uppfylltum ákveðnum skilyrðum. Þar með er sambandið á milli umborinnar dvalar, atvinnuþátttöku og dvalarleyfis styrkt enda er skortur á vinnandi heilum og höndum í Þýskalandi og víðar. Það ásamt mannúðarsjónarmiðum hefur orðið hvati að breytingum á lögum og reglum sem lúta m.a. að flóttafólki. Meira um umborina dvöl, atvinnuþátttöku og tækifæri til að fá dvalarleyfi er að finna á upplýsingavef þýskra stjórnvalda.  

Það sem þessar mismunandi útgáfur af umborinni dvöl eiga sameiginlegt er í raun að vera verndarflokkur sem felur í sér mun takmarkaðri réttindi en alþjóðleg vernd og dvalarleyfi af mannúðarástæðum sem fyrr segir. Til dæmis þá getur einstaklingur í umborinn dvöl ekki sótt um fjölskyldusameiningu. Sjá nánar hér. Hins vegar fá sömu einstaklingar vanalega aukin tækifæri til atvinnuþátttöku og varanlegrar búsetu þó með mismiklum hætti sé sem er annað hlutskipti en að vera neyddur á götuna eða til mannskemmandi aðgerðarleysis í brottvísunarbúðum. 

Val íslenskra stjórnvalda – mannúðleg nálgun og samfélagsleg ábyrgð við móttöku flóttafólks 

Það er vonandi að íslensk stjórnvöld fylgi frekar í fótspor þeirra sem reyna eftir bestu getu að halda í mannúðlega nálgun eins og fjöldi ESB landa og fagni frekar fjölbreytileikanum og aðlagi kerfin sín að honum eins og Kanada. 

Þar hefur síðan 1978 verið innleitt móttökukerfi fyrir flóttafólk sem er í anda samfélagslegrar ábyrgðar. Það eru því ekki eingöngu ríki og sveitarfélög, sem bera ábyrgð á móttöku flóttafólks, heldur taka félagasamtök, átthagafélög, fyrirtæki, verkalýðsfélög og aðrir hópar þátt í móttöku flóttafólks með skipulögðum og kerfisbundnum hætti á grundvelli laga og reglna sem gilda um kerfið í heild. Kanadíska leiðin hefur verið kölluð Community-Sponsorship Program á ensku og Bakhjarlar Flóttafólks á íslensku en Amnestry International á Íslandi og víðar hefur verið að kalla eftir innleiðingu leiðarinnar m.a. hérlendis. 

Flóttamannaaðstoð Sameinuðu þjóðanna hefur einnig hvatt önnur ríki til að taka upp svipað móttökukerfi fyrir flóttafólk og hafa mismunandi útgáfur af kanadísku leiðinni verið innleiddar síðan 2013 í nokkrum löndum Evrópu. Auk þess hefur fýsileikakönnun verið gerð á öllum Norðurlöndunum að Noregi undanskildum en það stendur til að gera könnun þar. Jafnframt er verið að innleiða tilraunaverkefni í Finnlandi og Svíþjóð en kanadíska leiðin endurspeglar einnig hvernig kerfin, ekki síst á Norðurlöndunum, þurfa að aðlaga sig að breyttum heimi á mannúðlegan, lausnamiðaðan, uppbyggilegan og samstilltan hátt í stað þess að reyna einstrengingslega og eftir fremsta megni að vísa fólki kaldranalega í burtu og loka landamærum eins og verið hefur gert tímabundið. Það er lag núna þegar unnið er að stefnu í málefnum innflytjenda og flóttafólks á vegum félags- og vinnumarkaðsráðuneytisins.