Ein spillingarmæling sker sig úr og dregur Ísland niður listann hjá Transparency International

Transparency International, alþjóð­leg sam­tök gegn spill­ingu, gefa á hverju ári út spill­ing­ar­mæli­kvarð­ann Corruption Perceptions Index. Alls not­ast Transparency við þrettán alþjóð­legar úttektir til að reikna út vísi­tölu sína og Ísland er tekið tekið til athug­unar í sjö af þessum mæli­kvörðum.

Ríki þurfa að vera metin í að minnsta kosti þremur spill­ing­ar­mæl­ingum til þess að kom­ast inn á mæli­kvarða Transparency og nær hann nú til 180 ríkja. Það sem Transparency gerir er að draga saman ólíkar sam­an­burð­ar­mæl­ingar, finna þar spurn­ingar sem mæla spill­ingu á ein­hvern hátt og sam­ræma inn í sinn eigin mæli­kvarða, sem er á skal­anum 0-100. Það eru því mis­mun­andi nálg­anir sem eru dregnar saman í vísi­tölu Transparency.

Ísland var í 17. sæti á spill­ing­ar­lista Transparency fyrir árið 2020, sem kynntur var í síð­ustu viku. Ríkið fellur því um sex sæti á milli ára og er nú með 75 stig. Ísland er eft­ir­bátur hinna Norð­ur­land­anna á list­anum, en Danmörk, Svíþjóð, Finnland og Noregur raða sér á meðal efstu ríkja, með 84-88 stig.

Ísland hefur reyndar verið „spilltasta land Norð­ur­land­anna“ heil tíu ár í röð sam­kvæmt þessum mæli­kvarða.

Skorið frá Bertelsmann Stiftung dregur meðaltal Íslands niður

Spill­ing­ar­vísi­tala Íslands er fundin með því að not­ast við sjö mis­mun­andi gagna­upp­sprettur, sem áður segir. Í sex úttektum er Ísland nokk­urn­veg­inn á pari við hin Norð­ur­löndin, stundum ofar en stundum neðar, en í einni úttekt fær Ísland mun miklu færri stig en önnur nor­ræn ríki. Sú úttekt er frá þýsku hug­veit­unni Ber­tels­mann Stiftung, sem fær sér­fræð­inga í fjöru­tíu og einu landi til þess að meta stjórn­kerfið í eigin heima­landi á sam­ræmdan hátt.

Tveir íslenskir háskóla­menn, þeir Grétar Þór Eyþórs­son stjórn­mála­fræði­pró­fessor við Háskól­ann á Akureyri og Þor­valdur Gylfason hag­fræði­pró­fessor við Háskóla Íslands, eru sér­fræð­ing­arnir sem veita fræði­legt mat sitt á stöðu mála Ísland fyrir Ber­tels­mann Stiftung. Það hafa þeir gert með reglu­legri skýrslu­gjöf und­an­far­inn ára­tug.

Auk þeirra tekur Detlef Jahn stjórn­mála­fræði­pró­fessor við Greifswald-háskóla í Þýska­landi þátt í vinn­unni, en hann er sam­hæf­ing­ar­full­trúi fyrir hug­veit­una þýsku og eins­konar rit­stjóri, sem á að miðla málum milli íslensku sér­fræð­ing­anna tveggja ef þeir eru eitt­hvað ósam­mála og vinna loka­af­urð­ina með þeim.

Í skýrsl­unni fyrir árið 2020 er tæpt á ýmsu varð­andi íslenskt sam­fé­lag og stjórn­kerfi á um það bil sex­tíu blað­síðum. Þar er meðal ann­ars gagn­rýnt að ekki sé búið að inn­leiða stjórn­ar­skrár­breyt­ingar í takt við til­lögur stjórn­laga­ráðs sem sam­þykktar voru í þjóð­ar­at­kvæða­greiðslu árið 2012. „Hundsun Alþingis á nið­ur­stöðum þjóð­ar­at­kvæða­greiðsl­unnar um stjórn­ar­skrána vekur spurn­ingar um eðli og gang­verk lýð­ræðis á Íslandi,“ segir meðal ann­ars í skýrsl­unni. Ísland kemur ekk­ert sér­lega vel út í sam­an­burði við helstu nágranna­lönd hvað gæði lýð­ræð­is­ins varðar, eins og má glöggva sig á hér.

Matið sem Transparency International lítur til hjá Ber­tels­mann varð­andi spill­ingu byggir þó ein­ungis á litlum hluta af mæli­kvarð­anum Susta­ina­ble Governance Indicators, sem felur í sér tölu­legar úttektir á stöðu mála í hverju og einu landi sem Ber­tels­mann tekur til athug­unar. Hér má fræð­ast um aðferða­fræð­ina sem notuð er við gerð mæli­kvarð­ans frá Ber­tels­mann í heild. Í kafl­anum um spill­ing­ar­varnir á Íslandi er ein­kunnin 4 af 10 mögu­legum nið­ur­staðan.

Ekki hægt að réttlæta hærri einkunn miðað við kvarðann sem er til grundvallar

Grétar Þór Eyþórs­son segir við Kjarnann að spurn­ingin um spill­ing­ar­varnir sé ein­ungis ein af mörgum á löngum spurn­inga­lista sem sér­fræð­ingar hvers lands fái frá Ber­tels­mann. Spurn­ing­inni, eins og öllum hinum, fylgi útskýr­ingar fyrir hvað hvert og eitt tölu­legt gildi eigi að standa fyrir. Hvað þessa spurn­ingu um spill­ing­ar­varnir varðar hafi hann og Þor­valdur verið sam­mála um að gefa ein­kunn­ina 4 af 10, rétt eins og þeir gerðu í fyrri skýrslu.

Pró­fess­or­inn segir að skor á bil­inu 3-5 í þessum flokki eigi að merkja, sam­kvæmt leið­bein­ingum Ber­tels­mann, að það séu ein­hverjar spill­ing­ar­varnir og heil­inda-„mek­an­ismar“ til staðar, en ekki sé þó hægt að full­yrða að þeir komi í veg fyrir alla spill­ingu. Þeim hafi því þótt rétt að gefa Íslandi 4 í ein­kunn þarna.

Þor­valdur Gylfason og Grétar Þór Eyþórs­son eru sér­fræð­ingar Ber­tels­mann Stiftung um Ísland.

Grétar Þór segir kerfin sem sett hafa verið upp til efla heil­indi emb­ætt­is­manna og gagn­sæi hér á landi virka að ein­hverju leyti, en um leið að þau komi ekki að fullu í veg fyrir að emb­ætt­is­menn geti að ein­hverju leyti mis­notað aðstöðu sína. Því hafi það verið sam­róma mat hans og Þor­valdar að ekki væri rétt að gefa hærri ein­kunn í þessum flokki.

Ef farið væri hærra, segir Grétar, væru þeir að fall­ast á það að spill­ing­ar­varnir og heil­inda- og gagn­sæ­is­kerfi hins opin­bera á Íslandi virk­uðu vel til þess að koma í veg fyrir spill­ingu.

„Við getum ekki tekið undir það að öllu leyti,“ segir Grétar og bætir við að þó að það séu ekki endi­legar sann­anir fyrir alvar­legri spill­ingu hafi hlutir á borð við vina­greiða og mik­il­vægi per­sónu­legra tengsla alltaf verið við­ur­kenndir í aðra rönd­ina í íslensku sam­fé­lagi.

Í rök­stuðn­ingi þeirra í skýrslukafl­anum er ann­ars minnst á ýmis atriði, til dæmis ítrek­aðar aðfinnslur til stjórn­valda frá GRECO, sam­tökum ríkja gegn spill­ingu, lög­bannið sem sett var á umfjöllun Stund­ar­innar um sjóði Glitnis og sömu­leiðis þá miklu spill­ingu sem íslenskur almenn­ingur upp­lifir hér á landi, en í könnun Félags­vís­inda­stofn­unar frá 2018 töldu 65 pró­sent lands­manna að flestir eða allir stjórn­mála­menn væru spilltir. Slíkt hlut­fall sést ekki í sam­bæri­legum könn­un­unum á Norð­ur­lönd­unum, bendir Grétar Þór á.

Ein spurning inn í vísitölu Transparency

Í því sem Transparency International styðst við varð­andi spill­ing­ar­vísi­töl­una er ein­ungis horft til svara sér­fræð­ing­anna við spurn­ing­unni: „Að hve miklu leyti eru þeir sem sitja í opin­berum emb­ættum hindr­aðir í að mis­nota stöðu sína í þágu eig­in­hags­muna?“ og tölu­legra gilda á skal­anum 1-10 sem þeir Grétar Þór og Þor­valdur leggja fram.

Samkvæmt því sem segir í gögnum um aðferða­fræði frá Transparency International er spurn­ing­unni meðal ann­ars ætlað að ná utan um hvernig ríkið og sam­fé­lagið kemur í veg fyrir að opin­berir starfs­menn og stjórn­mála­menn þiggi mútur, hvernig fylgst sé með rík­is­fjár­málum, hvernig stjórn­mála­flokkar fjár­magni sig, hvernig upp­lýs­inga­réttur almenn­ings og fjöl­miðla sé, hvernig reglur um ábyrgð stjórn­mála­manna séu, hvort ráðn­ing­ar­kerfi hins opin­bera séu gagnsæ og hvort fólk sé látið sæta ábyrgð fyrir spill­ing­ar­brot.

Ísland er í 17. sæti á spill­ing­ar­lista Transparency International fyrir árið 2020.

Mynd: Transparency International

Þetta er fremur víð­femt, en út úr þessu mati sem byggir á ein­kunna­gjöf Grétars Þórs og Þor­valdar fær Ísland 44 stig af 100 mögu­legum. Það er því skorið sem Ísland fær frá Ber­tels­mann. Í þessu mati stendur Ísland hinum Norð­ur­lönd­unum að baki og kemur verr út. Danmörk, sem er í topp­sæti spill­ing­ar­list­ans ásamt Nýja-Sjálandi, skorar 97 stig hjá Ber­tels­mann og Finnland, Noregur og Svíþjóð fá hvert um sig 88 stig.

Ísland fær í mat­inu frá Ber­tels­mann sömu tölu­legu ein­kunn og Pólland, Tékkland, Slóvakía, Króatía, Búlgaría, Rúmenía og Mexíkó, ríki sem eru nokkuð neðar en Ísland á spill­ing­ar­list­anum frá Transparency, þegar allt er saman tekið. Til þess að finna ríki sem er jafn lágt metið eða lægra af sér­fræð­ingum Ber­tels­mann þarf að fara alla leið niður í 42. sætið á heild­ar­spill­ing­ar­lista Transparency, en sér­fræð­ingar Ber­tels­mann á Kýpur gefa eyrík­inu ein­ungis 35 stig.

Meðaltal Íslands án Bertelsmann væri 80 stig – þó áfram neðst Norðurlanda

Ef Ísland væri af ein­hverjum ástæðum ekki metið af Ber­tels­mann-hug­veit­unni þýsku yrði með­al­tals­ein­kunn lands­ins í spill­ing­ar­vísi­töl­unni 80 stig, en ekki 75 stig eins og raunin er. Sú loka­ein­kunn myndi skjóta Íslandi upp í 9. sæti spill­ing­ar­list­ans ásamt Þýska­landi og Lúx­em­borg.

Ísland yrði þó enn fjórum stigum frá næsta nor­ræna ríki, en Noregur er með 84 stig í 7. sæti list­ans frá Transparency.

Ef til vill verður eitt­hvað í þessa átt­ina nið­ur­staðan í spill­ing­ar­vísi­tölu árs­ins 2021, en Grétar Þór sagði blaða­manni frá því að Ber­tels­mann hefði ákveðið að ráð­ast ekki í vinnu við Susta­ina­ble Governance Indicators-verk­efnið á síð­asta ári. Í stað þess var ráð­ist í sér­stakt mats­verk­efni vegna COVID-far­ald­urs­ins. Það sam­an­burð­ar­verk­efni náði ekki til Íslands.

Hvað með hina mælikvarðana?

Kjarninn ákvað að rýna í aðra mæli­kvarða sem Ísland er hluti af og stuðst er við í upp­bygg­ingu spill­ing­ar­vísi­töl­unnar frá Transparency, skoða hvernig þeir eru upp­byggðir og hvaða hluta þeirra Transparency tekur út og tekur með inn í sitt mat. Og svo hvernig Ísland og Norð­ur­löndin standa í hverjum og einum.

Economist Intelligence Unit Country Risk Service 2020 - 72 stig

Rann­sókn­ar­fyr­ir­tækið Economist Intelligence Unit (EIU) var stofnað árið 1946 sem inn­an­húss­rann­sókn­ar­mið­stöð tíma­rits­ins The Economist. Í dag er þetta sjálf­stætt grein­ing­ar­fyr­ir­tæki með yfir 650 starfs­menn á heims­vísu og fjallar um mál­efni yfir 200 landa.

Inn í spill­ing­ar­vísi­tölu Transparency International rata sam­an­tekin svör sér­fræð­inga EIU við ýmsum spurn­ingum sem lúta að spill­ingu. Sér­fræð­ingar þar leggja meðal ann­ars mat á hvort gagn­sæi ríki varð­andi úthlutun opin­berra fjár­muna, hvort sjóðir hins opin­bera séu mis­not­aðir í póli­tískum til­gangi, hvort stjórn­sýslan sé almennt fag­leg eða póli­tískt skipuð, hvort mútur tíðk­ist og hvort dóms­valdið sé sjálf­stætt og hafi vald til þess að sækja ráð­herra eða emb­ætt­is­menn til saka fyrir afglöp í starfi.

Ísland er á pari við Finnland í þessu mati og fær 72 stig, en Danmörk, Svíþjóð og Noregur fá 90 stig hvert.

Global Insight Country Risk Ratings 2019 - 83 stig

IHS Global Insight er alþjóð­legt grein­ing­ar­fyr­ir­tæki með yfir 5.100 starfs­menn í yfir 30 löndum. Mæli­stikan sem Transparency lítur til hjá Global Insight er mat sér­fræð­inga fyr­ir­tæk­is­ins, sem eru yfir 100 tals­ins, á því hversu mikil hætta sé á því að ein­stak­lingar eða fyr­ir­tæki muni þurfa að greiða mútur eða fremja önnur spill­ing­ar­brot til þess að stunda sín við­skipti í land­inu sem um ræðir.

Ísland, rétt eins og hin nor­rænu ríkin, fær 83 stig út úr þessu mati frá Global Insight. Það er hæsta skorið sem veitt er á þessum kvarða.

IMD World Competitiveness Center World Competitiveness Yearbook Executive Opinion Survey 2020 - 82 stig

IMD er við­skipta­skóli á háskóla­stigi í Lausanne í Sviss. Á hverju ári setur skól­inn saman mæli­kvarð­ann World Competitive Yearbook, sem mælir sam­keppn­is­hæfni ríkja. Einn hluti hans er skoð­ana­könnun sem gerð er á meðal þeirra sem starfa í við­skipta­líf­inu. Árið 2020 tóku yfir 6.000 svar­endur þátt í könn­un­inni í þeim ríkjum sem metin voru.

Spurn­ingin sem laut að spill­ingu og Transparency grípur niður í var: „Mútur og spill­ing: Til staðar eða ekki til staðar?“ Svörin eru gefin á skal­anum 1-6 sem Transparency International umreiknar síðan yfir í 0-10 kvarða þannig að þau passi inn í þeirra vísi­tölu.

Ísland skorar 82 stig þarna, Danmörk 97 stig, Finnland 91 stig, Svíþjóð 84 stig og Noregur 78 stig.

The PRS Group International Country Risk Guide 2020 - 77 stig

PRS Group er fyr­ir­tæki í New York-ríki í Banda­ríkj­unum sem hefur frá því árið 1980 fram­kvæmt reglu­legt áhættu­mat um stöð­una í ríkjum út frá stjórn­málum, efna­hags­lífi og fjár­mála­heimi, þáttum sem hafa áhrif fyrir alþjóða­við­skipti. Þessi afurð er síðan seld í áskrift til þeirra sem vilja fylgj­ast vel með breyt­ingum í heim­inum.

Starfs­fólk fyr­ir­tæk­is­ins safnar upp­lýs­ingum um stjórn­mál og umbreytir þeim yfir í áhættu­stig á grund­velli sam­ræmdar mats­að­ferðar, sam­kvæmt því sem segir í aðferða­fræði­gögn­unum frá Transparency, sem lítur til mæl­ingar frá PRS Group á spill­ingu innan stjórn­kerf­is­ins og tekur inn í spill­ing­ar­vísi­tölu sína.

Mælingin er aðal­lega sögð snú­ast um raun­veru­lega eða mögu­lega spill­ingu í formi umfram­fyr­ir­greiðslu, frænd­hygli, kík­u­ráðn­ingum, greiða­skiptum, leyni­legra fram­laga til stjórn­mála­flokka og grun­sam­legra sterka tengsla á milli stjórn­mála og við­skipta­lífs.

Í þessu mati stendur Ísland hinum Norð­ur­lönd­unum að baki og fær 78 stig með sér inn í spill­ing­ar­vísi­tölu Transparency. Danmörk fær þarna 98 stig, Svíþjóð og Finnland 93 stig og Noregur 85 stig.

World Economic Forum Executive Opinion Survey 2019 - 87 stig

World Economic Forum eru sjálf­stæð óhagn­að­ar­drifin sam­tök með höf­uð­stöðvar Genf í Sviss sem stofnuð voru árið 1971. Yfirlýst mark­mið þeirra er að bæta heim­inn með því að leiða saman leið­toga í við­skipta­lífi, stjórn­málum og fræðum til þess að móta hug­myndir og stefnur.

Transparency sækir fanga víða og meðal ann­ars í könnun sem World Economic Forum fram­kvæmir á meðal for­kólfa í atvinnu­lífi um heim allan.

Mynd: WEF

Samtökin fram­kvæma reglu­lega könn­un­ina Executive Opinion Survey til þess að mæla sam­keppn­is­hæfni ríkja. Hún er fram­kvæmd með útdeil­ingu spurn­inga­lista til for­kólfa í atvinnu­lífi í gegnum ein­hver sam­tök eða stofn­anir í hverju landi sem hjálpa til við að deila könn­un­inni áfram. Nýsköp­un­ar­mið­stöð Íslands hefur verið sam­starfs­að­ili World Economic Forum hér­lendis á und­an­förnum árum. Á heims­vísu feng­ust svör frá næstum 13 þús­und stjórn­endum í við­skipta­líf­inu og var gögn­unum sem horft er til safnað á milli jan­úar og apríl árið 2019.

Spilling er mæld í þess­ari könnun með spurn­ingu sem hljóðar svo: „Hversu algengt er það í þínu landi að fyr­ir­tæki þurfi að greiða umfram­greiðslur eða mútur fyrir eft­ir­far­andi:“ og svo eru þátt­tak­endur spurðir hvort þeir kann­ist við eitt­hvað slíkt varð­andi inn­flutn­ing og útflutn­ing, almanna­gæði, árlegar skatt­greiðslur, verk­samn­inga og leyfi frá hinu opin­bera og hag­stæðar nið­ur­stöður dóm­stóla.

Ísland fær 87 stig á þessum mæli­kvarða á meðan að Danmörk fær 79 stig, Finnland 93 stig og Svíþjóð 77 stig. Noregur er ekki með í þess­ari mæl­ingu af ein­hverjum ástæðum.

Varieties of Democracy (V-Dem v. 10) 2020 - 77 stig

Vari­eties of Democracy-verk­efnið er snýst um að mæla lýð­ræði á marg­vís­lega vegu. Verk­efnið er sam­starf Háskól­ans í Gauta­borg í Svíþjóð og Kellogg-stofn­un­ar­innar við Notre Dame-háskóla í Banda­ríkj­unum og sam­kvæmt umfjöllun Transparency International taka fleiri en 3.000 fræði­menn um heim allan þátt í vinn­unni.

Sjöfn Vil­helms­dóttir, sem verið hefur for­stöðu­maður Stofn­unar stjórn­sýslu­fræða og stjórn­mála við Háskóla Íslands, er það sem kallað er sam­hæf­ing­ar­stjóri Íslands (e. country coordinator) innan þessa verk­efnis, sam­kvæmt vef­síðu Vari­eties of Democracy.

Spurn­ingin sem Transparency International gerir sér mat úr úr umfangs­miklu gagna­safni Vari­eties of Democracy er: „Hversu útbreidd er póli­tísk spill­ing?“. Matið nær til opin­bera geirans, fram­kvæmda­valds­ins, lög­gjaf­ar­valds­ins og dóms­valds­ins. Allir þessir þættir eru sagðir vigta jafnt í mat­inu.

Ísland fær 77 stig í þessu mati og er á pari við hin Norð­ur­löndin. Danmörk og Noregur fá 78 stig en Finnland og Svíþjóð 77 stig, rétt eins og Ísland.