Sama dag og Bjarni Benediktsson var kynntur sem nýr forsætisráðherra þjóðarinnar birti forsætisráðuneytið nýja handbók um siðareglur ráðherra. Það var því síðasta verk Katrínar Jakobsdóttur að koma þeim leiðarvísi um hvað sé siðlegt fyrir ráðherra að gera fyrir sjónir almennings áður en hún afhenti Bjarna lyklana og hóf baráttu fyrir því að verða næsti forseti þjóðarinnar.

Siðareglur ráðherra voru fyrst settar árið 2011 og síðast uppfærðar í desember síðastliðnum. Í þeirri uppfærslu var ráðherrum meðal annars, í fyrsta sinn, gert að hafa almannahagsmuni að leiðarljósi í verkum sínum, þeim gert að segja satt og bannað að nota stöðu sína í eiginhagsmunaskyni eða í þágu hagsmuna tengdra aðila. 

Nýja handbókin er ítarleg, 37 blaðsíður, og hefur hingað til ekki vakið neina athygli þar sem stjórnarmyndunarviðræður og pólitíska dramakastið sem fylgdi því sjónarspili tók yfir allar fréttir vikunnar sem hún kom út. Hún er engu að síður merkilegt plagg og gefur almenningi færi á að bera nýlega framgöngu sitjandi ráðherra saman við skráðar og útgefnar reglur og máta þær þannig við raunhæf og raunveruleg fordæmi. 

Yfirlýstur tilgangur þess alls er líka sá að stuðla að auknu trausti almennings á stjórnsýslunni. 

Það er „kölluð spilling“

Í handbókinni sem Katrín lét gera um siðareglurnar segir meðal annars: „Í daglegu tali er sú háttsemi að misbeita valdi sínu í þágu eigin hagsmuna eða hagsmuna tengdra aðila kölluð spilling. Spilling er meinsemd sem hefur neikvæð áhrif á frammistöðu stjórnvalda og hagkvæmni stjórnkerfisins í heild auk þess sem hún grefur undan trausti á stjórnmálum og stjórnsýslu. Traust stuðlar aftur að bættri frammistöðu og hagkvæmni þar sem það auðveldar stjórnvöldum að framkvæma stjórnarstefnu að njóta almenns trausts borgaranna.“

Nýlega komu fram ásakanir um spillingu í framferði íslenskra stjórnvalda, þar sem nýskipaður matvælaráðherra, Bjarkey Olsen Gunnarsdóttir, er í miðju atburða. Málið snýst um lagabreytingu sem leiddi til þess að áður ólögmætt samráð stærstu landbúnaðarfyrirtækja landsins var afnumið.

Lagabreytingunni var laumað inn í frumvarpið af meirihluta atvinnuveganefndar Alþingis á lokametrum afgreiðslu þess með beinni aðkomu þeirra sem mest græða á henni. Raunar opinberaði Heimildin að lögmaður sem unnið hefur fyrir stærsta landbúnaðarfyrirtæki landsins, Kaupfélag Skagfirðinga, og er lögmaður Samtaka afurðastöðva í landbúnaði, hafi hjálpað atvinnuveganefnd að skrifa breytingartillöguna. 

Þegar aðrir haghafar komust á snoðir um það sem væri að gerast var það um seinan. Frumvarpið var afgreitt sem lög. Afleiðingin er sú að risar í landbúnaði geta nú stýrt verði og framboði eins og þeim sýnist og biðja okkur um að treysta sér til að fara ekki illa með það vald, sem þeim er afhent eftirlitslaust.

Mistök og hallarbylting sérhagsmuna

Jóhann Páll Jóhannsson, þingmaður Samfylkingarinnar og áheyrnarfulltrúi í atvinnuveganefnd, skrifaði upp á meirihlutaálitið og breytingartillöguna. Hann viðurkenndi síðar að hann hafi gert mistök. Hann hafi ekki áttað sig á því að frumvarpið væri að „opna með frekar lúmskum hætti í rauninni á bara opinn tékka til samruna og sameiningar, algjörlega óháð því hvaða búgreinar við erum að tala um og óháð því hvort um sé að ræða afurðastöðvar undir stjórn bænda eða í meirihlutaeigu bænda“.

Fyrrverandi formaður Bændasamtaka Íslands sagði svo, í viðtali við Heimildina, að forysta Kaupfélags Skagfirðinga og Guðni Ágústsson, fyrrverandi formaður Framsóknarflokksins, hefðu beitt sér gegn endurkjöri sínu skömmu áður en breytingin var gerð. Í kjölfar þess að hann hafi verið felldur hafi samtökin tekið U-beygju og stutt ofangreinda lagasetningu. Skömmu síðar var framkvæmdastjóri Bændasamtakanna, sem hafði gengið í takt við fyrrverandi formann, rekin. 

Samkeppniseftirlitið, Neytendasamtökin, VR, Félag atvinnurekenda og fleiri hafa gagnrýnt lögin harðlega og ekki síður vinnubrögð nefndarinnar við setningu þeirra. Meðal annars hefur verið bent á að verulegur vafi leiki á því hvort lögin séu í samræmi við EES-samninginn, að þau séu aðför að neytendum og geri bændur í raun að leiguliðum afurðastöðva.

Upphaflega markmiðið um að rétta hag bænda, varð því aukaatriði og fátt ef nokkuð gert til að tryggja að þeir nytu ávinnings af lögunum. 

Ekkert að sjá hér, biðjist afsökunar

Bjarkey sat áður í atvinnuveganefnd og var á meðal þeirra sem stóðu að breytingatillögunni. Þegar hún tók við lyklunum að matvælaráðuneytinu beið hennar bréf frá því sjálfu þar sem vinnubrögð nýja ráðherrans og atvinnuveganefndar við breytingu á búvörulögum og lögin sjálf voru harðlega gagnrýnd. Fá ef nokkur dæmi eru um að slík gagnrýni hafi komið frá fagráðuneyti til fagnefndar Alþingis. 

Augljóst er að málið er orðið pólitískt erfitt, eftir að það komst í hámæli, og að fjölmargir bændur auk almennings skilja að þau eru helstu fórnarlömb þess. Formaður Neytendasamtakanna sagði í viðtali í lok síðustu viku að meðferð Alþingis á málinu hljóti að stappa nærri spillingu.

Viðbrögð sérhagsmunaaðilanna, sem hrósuðu sigri í málinu, hafa verið hefðbundin. Skilaboð hafa verið send, bæði opinberlega og í einkasamtölum, um að halda kúrs. 

Í leiðara Morgunblaðsins, sem Kaupfélag Skagfirðinga á stóran hlut í, var til að mynda skammast yfir bréfinu til atvinnuveganefndar. „Þetta bréf er ótrúleg nóta, óskammfeilin og óþolandi umvöndun framkvæmdavaldsins við löggjafann í berhögg við stjórnskipan landsins. Bjarkey Olsen Gunnarsdóttir, hinn nýi matvælaráðherra, hlýtur að draga bréfið til baka og biðja Alþingi afsökunar.“ 

Síðar hafa bæði Bjarkey og Þórarinn Ingi Pétursson, formaður atvinnuveganefndar, sagt að niðurstaða málsins standi. Ekkert sé við málsmeðferðina að athuga. Fríríki landbúnaðarrisa er komið til að vera. 

Að axla ábyrgð

Nýverið tók Bjarni Benediktsson við sem forsætisráðherra þjóðarinnar. Hann þurfti að segja af sér embætti fjármála- og efnahagsráðherra í október síðastliðnum eftir að umboðsmaður Alþingis komst að þeirri niðurstöðu að Bjarna hefði skort hæfi til að taka ákvörðun um að selja félagi í eigu föður síns hlut í ríkisbanka. Bjarni axlaði ábyrgð á þessu með því að skipta um ráðherrastól við varaformann sinn og sem utanríkisráðherra skipaði hann fyrrverandi aðstoðarmann sinn í sendiherrastöðu. Skipunin er einstök að því leyti að þar eru hefðir og venjur við skipun sendiherra, sem hafa til þessa þótt langt í frá hafnar yfir gagnrýni, eða þótt byggja á verðleikum eingöngu, hafðar að engu. 

Innan við hálfu ári síðar samþykktu samstarfsflokkar hans í ríkisstjórn að hann yrði næsti pólitíski leiðtogi landsins. Þetta geta umræddir flokkar vel gert, enda búnir að starfa saman frá árinu 2017 og þeir eru með 38 þingmenn af 63. Meirihluti þeirra er skýr og umboðið sem þeir fengu í síðustu kosningum sömuleiðis. 

Samkvæmt handbókinni um siðareglur ráðherra veltur traust almennings gagnvart stjórnvöldum hins vegar ekki bara á niðurstöðu síðustu kosninga. „Trúverðugleiki felst ekki síst í virkum skilningi á þeirri ábyrgð sem fylgir því að gegna forystuhlutverki og birtist bæði í ábyrgri framgöngu en einnig í fúsleika til þess að gangast við ábyrgð, með viðeigandi hætti, þegar svo ber undir. Þegar traust almennings er annars vegar geta einstaklingar ekki vikið sér undan ábyrgð án þess að trúverðugleiki stjórnvalda og stjórnkerfis líði fyrir.“

Ofangreindir atburðir gerðust nefnilega allir eftir síðustu kosningar og allar kannanir benda til þess að traust  þjóðarinnar gagnvart stjórnarflokkunum og Bjarna Benediktssyni hafi hríðversnað. Undir þriðjungi landsmanna segjast ætla að kjósa Vinstri græn, Sjálfstæðisflokk og Framsókn og allir flokkarnir þrír stefna í verstu útkomu í sögu sinni.

Í nýlegri könnun Maskínu fyrir Heimildina sögðust 73 prósent vantreysta Bjarna sem forsætisráðherra og sjö af hverjum tíu svarendum voru neikvæðir gagnvart nýju ríkisstjórninni. Einungis níu prósent sögðust treysta ríkisstjórninni betur eftir forsætisráðherraskiptin. Ráðist var í undirskriftasöfnun undir yfirskriftinni: „Bjarni Benediktsson hefur ekki minn stuðning sem forsætisráðherra“. Næstum 42 þúsund manns hafa skrifað undir þegar þetta er ritað. 

Bjarni og samstarfsfólk hafa gefið lítið fyrir þessa gagnrýni og segjast standa skuldaskil í kosningum. Það sé hinn lýðræðislegi háttur. Á nýlegum fundi með flokksfólki sagði formaðurinn: „Minn tími er ekki búinn.“

Hagsmunir þegar ríkisbanki kaupir tryggingafélag

Einn mikilvægasti hluti siðareglna ráðherra snýr að því að þeir mega ekki notfæra sér stöðu sína „í eiginhagsmunaskyni eða í þágu hagsmunatengdra aðila“. Ráðherra eigi enn fremur að „forðast árekstra milli almannahagsmuna annars vegar og fjárhagslegra eða persónulegra hagsmuna sinna eða fjölskyldu sinnar hins vegar og gætir þess að persónuleg tengsl hafi ekki áhrif á störf sín. Takist honum ekki að koma í veg fyrir hagsmunaárekstra af þessu tagi skal hann upplýsa um þá.“ 

Í handbókinni sem Katrín birti áður en hún hætti sem forsætisráðherra er þetta útskýrt betur og sagt að rétt sé að „tala um spillingu þegar hagsmunatengsl hafa bein áhrif á ákvarðanatöku eða framgang mála. Neikvæð áhrif spillingar eru óumdeild en það er ekki síður mikilvægt að forðast ásýnd spillingar í þessu sambandi. Grunsemdir almennra borgara um að ráðherra misnoti aðstöðu sína í eigin þágu eða sinna nánustu – eða séu þannig tengdir hagsmunaaðilum að þeir geti með einum eða öðrum hætti verið háðir þeim, jafnvel á valdi þeirra – geta leitt til ásakana um spillingu.“

Þessar reglur, og útskýringar á þeim, eru áhugaverðar þegar þær eru mátaðar á farsann sem leikinn hefur verið í kringum kaup Landsbankans á TM, og eftirmálum þeirra. Í stuttu máli snýst hann um að ríkisbankinn gerði skuldbindandi tilboð í tryggingafélag upp á 28,6 milljarða króna. Tilboðið þótti í hærri kantinum en samlegðin sem Landsbankinn sá fyrir sér átti að réttlæta það. Stjórnendur og bankaráð voru sannfærð um að kaupin myndu styrkja bankann og auka virði hluthafa. Samkeppnisaðilar TM á tryggingamarkaði voru á hinn bóginn smeykir við áhrif þess að stærsti banki landsins gæti farið að blanda sér í þennan markað. Augljóst væri að Landsbankinn, með alla sína viðskiptavini, gæti klárlega gert sig gildandi þar. 

Armslengd er teygjanlegt hugtak

Bankasýsla ríkisins var sett á laggirnar árið 2009 til að koma í veg fyrir að stjórnmálamenn væru með puttana í rekstri banka sem ríkið á. Hún átti að tryggja „armslengd“ milli stjórnmála og ríkisbanka. Ástæða þess að slíku fyrirkomulagi var komið á er að traust almennings á fjármálakerfinu hafði hrunið og meiri fagmennska, minna fúsk, átti að hjálpa til við að auka það. Stjórnmálamenn áttu ekki að vera í neinum beinum samskiptum við banka í eigu ríkisins um rekstrarlegar ákvarðanir. Punktur.

Svo fór þó að Bankasýsla ríkisins tapaði öllum trúverðugleika eftir að hún réðst í lokað útboð á hlutum í Íslandsbanka sem átti bara að vera ætlað fagfjárfestum en reyndist svo frekar vera ætlað vinum og kunningjum. Ríkisstjórnin ákvað fyrir tveimur árum síðan að frammistaða Bankasýslunnar hefði verið svo ámælisverð að leggja þyrfti stofnunina niður. Það hefur þó enn ekki verið gert þrátt fyrir að síendurteknir áfellisdómar hafi verið felldir yfir starfsháttum hennar og því söluferli sem hún bar ábyrgð á vorið 2022. Af hverju skilur enginn og nú er til vinnslu í þinginu sérstakt frumvarp um frekari sölu Íslandsbanka sem hefur það sem eitt af meginmarkmiðum sínum að undanskilja aðkomu Bankasýslunnar, stofnunar sem var meðal annars sett á laggirnar til að selja ríkisbanka. 

Þegar Landsbankinn tilkynnti að hann ætlaði að kaupa TM þá sagðist bankaráðið hafa upplýst stofnunina, sem á að leggja niður, um það eftir kúnstarinnar reglum. Stjórnarformanni Bankasýslunnar, manni sem Bankasýslan rak sem formann bankaráðs Landsbankans árið 2016 vegna Borgunarmálsins (þar sem frændur þáverandi fjármála- og efnahagsráðherra voru á meðal kaupenda á ríkiseign á undirverði og bakvið luktar dyr), var tilkynnt það í þriggja mínútna símtali í desember. Stjórnarformaður Bankasýslunnar var óánægður með þessa skýringu, sagði að ferlið hefði ekki verið fullnægjandi, og ákvað að reka allt bankaráðið. 

Kaupin fóru verulega öfugt ofan í þáverandi fjármála- og efnahagsráðherra, Þórdísi Kolbrúnu Reykfjörð Gylfadóttur. Hún birti færslu á Facebook sama dag og greint var frá þeim þar sem hún lýsti yfir andstöðu sinni við kaupin. Daginn eftir sendi hún bréf á Bankasýsluna þar sem hún sagðist hafa komið því á framfæri í viðtali við hlaðvarpið Þjóðmál í byrjun febrúar að henni hugnaðist ekki kaupin. Sú yfirlýsing var, eðli málsins samkvæmt, hvorki formleg né birt á heimasíðu ráðuneytis hennar. Síðar opinberaði Heimildin að Þórdís hefði einnig átt fund með bankastjóra Landsbankans þann 21. febrúar 2024 þar sem hún hefði komið andstöðu sinni á framfæri með beinum hætti. Hvernig ofangreint rímar við þá armslengd sem á að ríkja milli stjórnmálamanna og ríkisbanka samkvæmt gildandi landslögum er best að láta lögspekingum eftir að útskýra. 

Það er þetta með hagsmunaárekstrana

Það er þó fyrirliggjandi að aðili nátengdur Þórdísi á fjárhagslega hagsmuni undir því hvernig mál þróast á tryggingamarkaði á Íslandi. Ásgeir Helgi Reykfjörð Gylfason, bróðir hennar, er forstjóri fjárfestingafélagsins Skeljar. Skel er næststærsti eigandi tryggingafélagsins VÍS, samkeppnisaðila TM, með 8,23 prósent eignarhlut og Ásgeir situr í stjórn VÍS. 

Þegar Heimildin spurði Þórdísi hvort hún hefði gætt að hæfi sínu í málinu, og vísaði í siðareglur ráðherra því til stuðnings, var svarið: „Ráðherra er meðvitaður um hæfisreglur í sínum störfum og gætir að hæfi sínu þegar hann tekur stjórnvaldsákvarðanir eins og reglur kveða á um. Ráðherra hefur enga slíka ákvörðun tekið vegna málsins.“ 

Þórdís dvaldi ekki lengi í fjármála- og efnahagsráðuneytinu. Hún sneri aftur í utanríkisráðuneytið þegar ný ríkisstjórn var mynduð í byrjun mánaðar. Á meðan að viðræður um myndun þeirrar stjórnar stóðu yfir sendi hún þó bréf til Bankasýslunnar, dagsett 5. apríl, þar sem segir að hún teldi „tilefni til skoðunar á því með hvaða hætti sé unnt að losa um fyrirséð eignarhald bankans á tryggingafélaginu eins fljótt og kostur er“.

Ekki er hægt að skilja meldingar ráðherrans öðruvísi en svo að hún vilji að fyrst Landsbankinn geti ekki losað sig út úr kaupunum þá eigi hann að selja TM eins fljótt og mögulegt er, án nokkurs tillits til þess hvað geti fengist fyrir félagið í slíkri endursölu. Þó má nánast slá því föstu, í ljósi þess að aðrir áhugasamir buðu lægri upphæð en Landsbankinn í TM, að tap yrði á slíkum snúningum fyrir skattgreiðendur í landinu og að margra mánaða, jafnvel margra ára, hringl með eignarhald tryggingafélagsins myndi skaða samkeppnisstöðu þess á markaði, en bæta stöðu annarra sem þar keppa. 

Að þykjast vera siðlegur

Siðareglum ráðherra er ætlað að stuðla að auknu trausti almennings á stjórnsýslunni. Handbókin sem Katrín lét gera útlistar hvaða kröfur reglurnar fela í sér og sýnir með dæmum hvernig þær eiga að virka. „Markmið með handbókinni er að veita ráðherrum leiðbeiningar um efni siðareglnanna til að styðja við siðferðilega umhugsun.“

Það er góðra gjalda vert að innleiða slíkar siðareglur, og uppfæra þær reglulega. Auk þess var þarft að taka saman ítarlega handbók með skýringum og raunhæfum dæmum. Hvort það sé raunhæft að traustið aukist vegna siðareglna fer hins vegar að öllu leyti eftir því hvort ráðherrarnir sem reglurnar ná yfir séu að fylgja þeim, og axli á því einhverja ábyrgð ef þeir gera það ekki. 

Því miður hefur það alls ekki verið raunin í þau 13 ár sem reglurnar hafa verið við lýði. Tilgangur þeirra virðist meira vera sá að skapa þá ímynd að ráðherrar séu að reyna að haga sér siðlega og í takti við væntingar, miklu frekar en að þeir séu í alvöru að gera það. 

Ofangreind dæmi eru staðfesting á því.