Fjármálaráð segir stjórnvöld í „spennitreyju eigin stefnu“

„Að öllu virtu virð­ast stjórn­völd hafa lent í spenni­treyju eigin stefnu hvað varðar afkomu­mark­mið. Stjórn­völd eru komin í þessar ógöngur vegna verk­lags og fram­vindu í stefnu­mörk­un­inni.“

Þetta er meðal þess sem fram kemur í álits­gerð fjár­mála­ráðs um fjár­mála­á­ætlun rík­is­stjórn­ar­innar fyrir árin 2020 til 2024 sem dag­sett er 7. apríl síð­ast­lið­inn.

Þar segir enn fremur að fjár­mála­ráð hafi ítrekað varað við að slík staða gæti komið upp. „Lögin um opin­ber fjár­mál heim­ila ekki að stefnumið fjár­mála­stefnu um afkomu og skuldir séu brotin. Viðbrögð við því eru skýr. Lögin heim­ila ekki end­ur­skoðun stefn­unnar nema grund­vall­ar­for­sendur bresti. Hér ganga hin geir­negldu stefnumið gegn grunn­gild­unum. Lögin taka ekki á því.“

Í álits­gerð­inni segir að það sé umhugs­un­ar­efni að stjórn­völd virð­ast leggja sig fram um að sýna að hinar tölu­settu fjár­mála­reglur stand­ist, en minna fari fyrir umfjöllun í fjár­mála­á­ætlun um ótölu­settar fjár­mála­reglur „sem veita einar leið­sögn og for­skrift um fram­vindu opin­berra fjár­mála ef í harð­bakk­ann slær“.

Grunngildi og fjármálareglur

Fjár­mála­ráð er ráð óháðra sér­fræð­inga skipað af fjár­mála- og efna­hags­ráð­herra. Í því sitja Gunnar Har­alds­son for­maður, Asgeir Brynjar Torfason, Þór­hildur Hans­dóttir Jetzek og Axel Hall vara­for­maður.

Um er að ræða fimmtu álits­gerð fjár­mála­ráðs, sem hefur það hlut­verk að leggja mat á hvort stefnu­mörkun stjórn­valda bygg­ist á fimm fyrir fram ákveðnum grunn­gildum og hvort sett mark­mið sam­ræm­ist tölu­legum skil­yrðum eins og þau birt­ast í settum fjár­mála­reglum. Grunn­gildin eru sjálf­bærni, var­færni, stöð­ug­leiki, festa og gagn­sæi. Fjár­mála­regl­urnar eru þrjár og eft­ir­far­andi:

• Afkomu­regla: Að heild­ar­jöfn­uður yfir fimm ára tíma­bil sé ávallt jákvæður og árlegur halli ávallt undir 2,5 pró­sent af vergri lands­fram­leiðslu.
• Skulda­regla: Að heild­ar­skuldir, að frá­töldum líf­eyr­is­skuld­bind­ingum og við­skipta­skuldum og að frá­dregnum sjóðum og bankainn­stæðum séu lægri en nemur 30 pró­sent af vergri lands­fram­leiðslu.
• Skulda­lækk­un­ar­regla: Ef skulda­hlut­fallið er hærra en 30% af vergri lands­fram­leiðslu skal sá hluti sem umfram er lækka að með­al­tali á hverju þriggja ára tíma­bili um að minnsta kosti fimm pró­sent.

Eitt lengsta hagvaxtarskeið sögunnar

Í álits­gerð­inni segir að efna­hags­lífið um þessar mundir sé statt á einu lengsta hag­vaxt­ar­skeiði frá lýð­veld­is­stofnun, eða að veðra­brigði séu fram undan sam­kvæmt spám. Þá hafi „atburða­rás að und­an­förnu“, sem lík­ast til er gjald­þrot WOW air, bætt þar í og aukið óvissu.

Fjár­mála­ráð segir að í þessu sam­hengi sé mik­il­vægt að skulda­staða rík­is­sjóðs sé góð þegar efna­hags­á­föll ríða yfir þannig að búið hafi verið í hag­inn fyrir hið óvænta. „Hvað það varðar standa stjórn­völd nú styrkum fótum. Lögin um opin­ber fjár­mál tak­marka við­brögð stjórn­valda við hinu ófyr­ir­séða og fjár­mála­stefnan varðar veg­inn ásamt grunn­gildum og tölu­settum afkomu- og skulda­reglum. Stjórn­völd hafa túlkað það svo að saman myndi þessar reglur fjár­mála­reglur, ótölu­settar ann­ars vegar og tölu­settar hins vegar. Hingað til hafa stjórn­völd litið svo á að fjár­mála­regl­urnar væru jafn­settar þó að sú túlkun birt­ist ekki í fram­lagðri fjár­mála­á­ætlun.“

Breytingar eiga að koma fram „eins fljótt og kostur er“

Í álits­gerð­inni segir svo að langvar­andi efna­hags­vandi sé eitt en skörp óvænt áföll eru annað. „Ef grund­vall­ar­for­sendur fjár­mála­stefnu bresta eða fyr­ir­sjá­an­legt er að þær muni bresta vegna efna­hags­á­falla, þjóð­ar­vár eða ann­arra aðstæðna sem óger­legt er að bregð­ast við með til­tækum úrræðum eiga stjórn­völd að leggja fram breyt­ingar á fjár­mála­stefn­unni eins fljótt og kostur er.“

Við slík til­vik er heim­ilt að víkja tíma­bundið, eða í allt að þrjú ár frá hinum tölu­settu fjár­mála­reglum, afkomu­reglum og skulda­reglum. Fjár­mála­ráð skal þá veita Alþingi umsögn sína um til­lög­una og hvort full­gilt til­efni sé til end­ur­skoð­unar á gild­andi stefnu. „Samkvæmt þessu er þetta síð­asta úrræðið ef allt annað þrýtur, líkt og höf­uð­rof­inn í raf­magns­töfl­unni slær út við álag sem taflan þolir ekki. Þá er enn fremur ljóst að hinar tölu­settu fjár­mála­reglur eru við þessar aðstæður ekki jafn­settar hinum ótölu­settu fjár­mála­reglum, þ.e. grunn­gild­unum.“

Stjórn­völd geta þannig snúið af braut þegar það reyn­ist þeim nauð­syn­legt en hin breytta leið þarf alltaf að markast af því sem varð til þess að stefnan fór for­görðum. Breyt­ing­arnar verða því þeim mun meiri eftir því sem vand­inn er meiri. „Aðrir þættir eiga ekki að hafa áhrif á breytta stefnu. Við­fangs­efnið verður þá að stuðla að jafn­vægi að nýju í efna­hags­málum án þess að sjálf­bærni opin­berra fjár­mála sé varpað fyrir róða eða öðrum grunn­gildum. End­ur­skoðun fjár­mála­stefnu er því vanda­samt verk­efni og gríð­ar­lega mik­il­vægt að vandað sé til verka ef svo óheppi­lega vill til að beita þurfi því þraut­ar­úr­ræði.“

Spennitreyja hvað varðar afkomumarkmið

Fjár­mála­ráð kemst að þeirri nið­ur­stöðu, að öllu virtu, að stjórn­völd hafi lent í „spenni­treyju eigin stefnu hvað varðar afkomu­mark­mið. Stjórn­völd eru komin í þessar ógöngur vegna verk­lags og fram­vindu í stefnu­mörk­un­inni. Fjár­mála­ráð hefur ítrekað varað við að slík staða gæti komið upp. Lögin um opin­ber fjár­mál heim­ila ekki að stefnumið fjár­mála­stefnu um afkomu og skuldir séu brotin. Viðbrögð við því eru skýr. Lögin heim­ila ekki end­ur­skoðun stefn­unnar nema grund­vall­ar­for­sendur bresti. Hér ganga hin geir­negldu stefnumið gegn grunn­gild­unum. Lögin taka ekki á því.“

Það sé umhugs­un­ar­efni að stjórn­völd virð­ast leggja sig fram um að sýna að hinar tölu­settu fjár­mála­reglur stand­ist en fjalli minna um ótölu­settu fjár­mála­regl­urnar sem veiti einar leið­sögn og for­skrift um fram­vindu opin­berra fjár­mála ef í harð­bakk­ann slær.