Samgöngustofa brást í eftirliti með WOW air

Sam­göngu­stofa virð­ist í ein­hverjum til­vikum hafa haft við­skipta­lega hags­muni flug­fé­lags­ins WOW air að leið­ar­ljósi í ákvörð­un­ar­töku sem snéri að flug­fé­lag­inu þegar það réri líf­róður síðla árs 2018 og í byrjun árs 2019, í stað þess að styðj­ast við þau við­mið og sjón­ar­mið sem gilda um eft­ir­lit og aðhald. „Til marks um það má benda á að Sam­göngu­stofa til­kynnti WOW air hf. um að fjár­hags­mat ætti að fara fram þremur dögum eftir að skulda­bréfa­út­boði félags­ins lauk þann 18. sept­em­ber 2018, þó Sam­göngu­stofa hafi fengið fyr­ir­mæli um að fram­kvæma ítar­legt fjár­hags­mat frá ráðu­neyti sínu tveimur vikum fyrr.“

Þetta er meðal þess sem kemur fram í skýrslu Rík­is­end­ur­skoð­unar um fall WOW air sem var til­búin í mars síð­ast­liðnum en kynnt á fundi stjórn­skip­unar- og eft­ir­lits­nefndar Alþingis í gær, mánu­dag. Skýrslan verður til umræðu í umhverfis- og sam­göngu­nefnd í næstu viku en Kjarninn hefur hana undir höndum.

Í skýrsl­unni er verk­lag Sam­göngu­stofu harð­lega gagn­rýnt. Auk þess skoð­aði Rík­is­end­ur­skoðun einnig van­skil WOW air við rík­is­fyr­ir­tækið Isavia. Þar er kom­ist að þeirri nið­ur­stöðu að greiðslu­frestir og lána­kjör sem Isavia veitti WOW air hafi verið með þeim hætti að ekki hafi verið óeðli­lega rík­is­að­stoð að ræða þar sem vextir voru mið­aðir við mark­aðs­kjör.

Á meðan að á dauða­stríði WOW air stóð, í byrjun febr­úar 2019, ákvað Sigurður Ingi Jóhanns­son, sam­göngu- og sveit­ar­stjórn­ar­ráð­herra, að aug­lýsa stöðu for­stjóra Sam­göngu­stofu lausa til umsóknar. Þórólfur Árnason hafði þá gengt starf­inu síðan í byrjun ágúst 2014 og skip­un­ar­tíma hans var að ljúka. Þórólfur hafði sóst eftir því að gegna starf­inu áfram og var á meðal þeirra 23 sem sóttu um það. Í júní 2019 var Jón Gunnar Jónsson skip­aður for­stjóri Sam­göngu­stofu til fimm ára.

Ekki óeðlileg ríkisaðstoð frá Isavia

WOW air varð gjald­þrota 28. mars 2019. Þá hafði félagið barist fyrir áfram­hald­andi til­veru sinni fyrir opnum tjöldum frá því síð­sum­ars 2018 og átt í miklum erf­ið­leikum allt frá haustinu 2017.

Isavia, sem á og rekur Kefla­vík­ur­flug­völl og er í eigu íslenska rík­is­ins, þurfti að afskrifa yfir tvo millj­arða íslenskra króna vegna skuldar WOW air við opin­bera hluta­fé­lag­ið, sem Isavia leyfði WOW air að safna upp þegar félagið var komið í fjár­hags­erf­ið­leika. Isavia reyndi, þegar WOW air var farið á haus­inn, að kyrr­setja þotu sem WOW air hafði á láni frá flug­véla­leigu­fyr­ir­tæk­inu AirLease Corporation (ALC) sem trygg­ingu fyrir skuld­inni.

Sú þota flaug af landi brott 19. júlí 2019 sam­kvæmt úrskurði Hér­aðs­dóms Reykja­ness, sem komst að þeirri nið­ur­stöðu að Isavia gæti ekki krafið ALC um ógreidd gjöld WOW air önnur en þau sem tengd­ust þess­ari til­teknu flug­vél.

Skúli Eggert Þórð­ar­son er rík­is­end­ur­skoð­andi.

Mynd: Skjáskot/RÚV

Í skýrslu Rík­is­end­ur­skoð­unar segir að stjórn og stjórn­endur Isavia hafi lagt áherslu á að vinna eftir fremsta megni með WOW air um lausn á greiðslu­vanda félags­ins og forð­ast að beita kyrr­setn­ing­ar­heim­ild í lögum um loft­ferðir. Slík kyrr­setn­ing hefði að öllum lík­indum valdið falli flug­rek­and­ans á skömmum tíma að mati Rík­is­end­ur­skoð­unar. „Af fund­ar­gerðum og öðrum gögnum er ljóst að stjórn­endur Isavia ohf. héldu stjórn félags­ins vel upp­lýstri um vax­andi rekstr­ar­vanda WOW air hf. Stjórn Isavia ohf. vann út frá þeirri for­sendu að full­nægj­andi trygg­ingar væru fyrir skuldum flug­fé­lags­ins með kyrr­setn­ingu loft­fars á þess vegum og hafði stjórnin aflað lög­fræði­á­lits sem stað­festi það. Þá upp­lýsti stjórn­ar­for­maður Isavia ohf. fjár­mála- og efna­hags­ráð­herra, sem full­trúa eig­anda félags­ins, um stöðu mála vegna rekstr­ar­erf­ið­leika WOW air hf.“

Rík­is­end­ur­skoðun metur það sem svo að greiðslu­frestir og lána­kjör sem WOW air fékk hafi ekki falið í sér óeðli­lega rík­is­að­stoð þar sem vextir voru mið­aðir við mark­aðs­kjör hverju sinni. Ekkert í lögum meini Isavia að semja við við­skipta­menn sína um nið­ur­greiðslu skulda og stjórn Isavia taldi sig hafa full­nægj­andi trygg­ingar fyrir skuld WOW air. „Að mati Rík­is­end­ur­skoð­unar þykir ekki ástæða að gera athuga­semdir við heim­ildir opin­berra hluta­fé­laga til að veita slíka fyr­ir­greiðslu svo lengi sem hún er á við­skipta­legum grund­velli og full­víst sé talið að hún telj­ist ekki til ólög­legrar rík­is­að­stoðar.“

Varðandi kyrr­setn­ingu þotu WOW air upp í skuld, sem skil­aði ekki til­ætl­uðum árangri, segir Rík­is­end­ur­skoðun að vafi leiki á um hversu víð­tæk kyrr­setn­ing­ar­heim­ild loft­ferð­ar­laga er. „Á meðan óvissa ríkir um túlkun laga­á­kvæð­is­ins er ljóst að rekstr­ar­for­sendur og umhverfi flug­vall­ar­rek­anda og flug­rekstr­ar­að­ila munu ein­kenn­ast af auk­inni óvissu sem ætla má að hafi nei­kvæðar afleið­ingar á við­skiptaum­hverfi beggja aðila.“

Samgöngustofa veitti ráðuneytinu misvísandi upplýsingar

Rík­is­end­ur­skoðun var líka falið að draga fram hvernig Sam­göngu­stofa hefði upp­fyllt lög­bundið hlut­verk sitt í aðdrag­anda falls WOW air, en stofn­unin hefur meðal ann­ars það hlut­verk að hafa eft­ir­lit með því að flug­fé­lög sem eru með útgefin flug­rekstr­ar­leyfi séu rekstr­ar­hæf.

Skúli Mogensen var for­stjóri og aðal­eig­andi WOW air áður en félagið fór á haus­inn í mars 2019.

Mynd: Skjáskot

Þar er nið­ur­staðan afar gagn­rýnin. Sam­göngu­stofa hóf ekki að fylgj­ast nánar með rekstri og stöðu WOW air fyrr en í sept­em­ber 2018. Það er næstum ári síðar en Isavia hóf slíkt eft­ir­lit vegna áhyggja af rekstr­ar­hæfi flug­fé­lags­ins.

Í skýrsl­unni segir að þegar sam­göngu- og sveit­ar­stjórn­ar­ráðu­neyt­inu varð ljóst að WOW air væri komið í fjár­hags­vand­ræði, í maí 2018, hefði það aflað sér upp­lýs­inga um fram­kvæmd eft­ir­lits Sam­göngu­stofu með flug­fé­lag­inu. Að mati ráðu­neyt­is­ins var eft­ir­lit­inu ábóta­vant og nauð­syn­legar breyt­ingar á því höfðu ekki náð fram að ganga í ágúst 2018. Því sendi ráðu­neytið fyrst frá sér leið­bein­ingar og að lokum fyr­ir­mæli um sér­stakt eft­ir­lit í byrjun sept­em­ber sama ár.

Sigurður Ingi Jóhanns­son, sam­göngu- og sveit­ar­stjórn­ar­ráð­herra.

Mynd: Bára Huld Beck

Sam­göngu­stofa kvaðst þá þegar vinna að slíku mati en sam­kvæmt skýrsl­unni hafi það hins vegar ekki verið þannig í reynd með form­legum hætti. „Það var ekki fyrr en 21. sept­em­ber, tveimur vikum eftir að sam­göngu- og sveit­ar­stjórn­ar­ráðu­neyti hafði gefið stofn­un­inni fyr­ir­mæli um að gera ítar­legt mat á fjár­hags­stöðu WOW air hf., að Sam­göngu­stofa til­kynnti flug­fé­lag­inu að eft­ir­lit væri hafið með bréfi þess efnis. Ótækt er að stofnun veiti ráðu­neyti sínu svo mis­vísandi upp­lýs­ingar ekki síst þegar ástandið var jafn við­kvæmt og raun bar vitni.“

Áttu að herða eftirlit strax í maí 2018

Að mati Rík­is­end­ur­skoð­unar átti Sam­göngu­stofa að herða eft­ir­lit með WOW air strax í maí 2018 þegar stofn­unin fékk upp­lýs­ingar um erf­iða stöðu félags­ins og að það gæti ekki staðið undir rekstri vetr­ar­ins kæmi ekki til nýtt fjár­magn.

Tæpir fjórir mán­uðir liðu hins vegar frá því Sam­göngu­stofa og ráðu­neytið voru upp­lýst um veru­leg fjár­hags­vand­ræði WOW air þar til ráðu­neytið sendi frá sér bein fyr­ir­mæli til Sam­göngu­stofu um að hafa sér­stakt eft­ir­lit með fjár­hag flug­fé­lags­ins.

Í skýrslu Rík­is­end­ur­skoð­unar er vakin athygli á því að á þeim tíma sem þjóð­hags­lega mik­il­vægt fyr­ir­tæki og flug­fé­lag stóð höllum fæti fjár­hags­lega hafi verið uppi ágrein­ingur milli Sam­göngu­stofu og sam­göngu- og sveit­ar­stjórn­ar­ráðu­neytis um hvað teld­ist full­nægj­andi fjár­hags­eft­ir­lit. „Þegar svo ber undir á ráðu­neytið að veita und­ir­stofnun sinni leið­bein­ingar og fyr­ir­mæli svo fljótt sem verða má. Samgöngu- og sveit­ar­stjórn­ar­ráðu­neytið brást þannig rétti­lega við þeim aðstæðum sem voru uppi en Rík­is­end­ur­skoðun telur að bregð­ast hefði mátt fyrr við. Þá hefði Sam­göngu­stofa átt að fara að til­mælum þeim sem ráðu­neytið bauð upp á, þ.e. að stofn­unin nyti aðstoðar frá Fjár­mála­eft­ir­lit­inu. Þrátt fyrir að stofn­unin nyti aðstoðar end­ur­skoð­un­ar­stofu og sér­fróðs lög­manns þá er ljóst að ekki var van­þörf á auk­inni sér­fræði­þekk­ingu til að vinna úr þeim upp­lýs­ingum sem komið höfðu fram.“

Höfðu viðskiptalega hagsmuni WOW air að leiðarljósi

Rík­is­end­ur­skoðun telur að Sam­göngu­stofa hafi átt að veita tíma­bundið rekstr­ar­leyfi til WOW Air á meðan að á fjár­hags­legri end­ur­skipu­lagn­ingu félags­ins stóð. Skaðleg áhrif slíkrar aðgerðar á getu WOW air til að verða sér úti um nýtt fjár­magn væru ekki skýr þar sem öllum hafi verið ljóst að félagið stæði höllum fæti þegar komið var fram á haustið 2018.

Þórólfur Árnason var for­stjóri Sam­göngu­stofu á meðan að á dauða­stríði WOW air stóð.

Mynd: Skjáskot/RÚV

WOW air réðst í skulda­bréfa­út­boð 18. sept­em­ber 2018 þar sem það safn­aði 50 millj­ónum evra. Ekki var greint frá því á þeim tíma hverjir hefðu tekið þátt í útboð­inu en síðar kom í ljós að um helm­ingur þeirra sem keyptu voru kröfu­hafar WOW air sem breyttu þannig gjald­föllnum skamm­tíma­skuldum í lang­tíma­skuldir.

Í skýrslu Rík­is­end­ur­skoð­unar segir að það sé umhugs­un­ar­vert að í ein­hverjum til­fellum hafi Sam­göngu­stofa haft við­skipta­lega hags­muni WOW air að leið­ar­ljósi í ákvörð­un­ar­töku fram yfir þau við­mið og sjón­ar­mið sem gilda um eft­ir­lit og aðhald. „Til marks um það má benda á að Sam­göngu­stofa til­kynnti Wow air hf. um að fjár­hags­mat ætti að fara fram þremur dögum eftir að skulda­bréfa­út­boði félags­ins lauk þann 18. sept­em­ber 2018, þó Sam­göngu­stofa hafi fengið fyr­ir­mæli um að fram­kvæma ítar­legt fjár­hags­mat frá ráðu­neyti sínu tveimur vikum fyrr. “

Vafamál hvort viðræður hafi verið raunhæfar

Eftir að Sam­göngu­stofa tók loks upp sér­stakt eft­ir­lit með fjár­hag WOW air voru haldnir tíðir eft­ir­lits­fundir og sér­fræð­ingar frá end­ur­skoð­un­ar­stofu voru fengnir til að rýna fjár­halds­gögn, reikn­inga, samn­inga og annað sem varpað gæti ljósi á fjár­hags­stöð­una. Í skýrslu Rík­is­end­ur­skoð­unar segir að Sam­göngu­stofa hafi metið það sem svo að WOW air hafi end­ur­tekið sýnt fram á að félagið stæði í trú­verð­ugri fjár­hags­legri end­ur­skipu­lagn­ingu með aðkomu fjár­festa, fyrst Icelandair Group, næst Indigo Partners og svo aftur Icelandair Group. Vegna þessa hafi Sam­göngu­stofa ekki aft­ur­kallað flug­rekstr­ar­leyfi WOW air fyrr en seint í mars 2019, þegar félagið fór í þrot.

Rík­is­end­ur­skoðun telur vafa­mál hvort að raun­hæfar við­ræður hafi staðið yfir síð­ustu fjóra daga í starf­semi félags­ins í lok mars 2019. „Sam­göngu­stofa hafði ekki önnur gögn en stað­fest­ingu lög­manns skulda­bréfa­eig­enda um að unnið væri að lausn sem fólst í að skuldum félags­ins yrði breytt í hlutafé og að nýtt fjár­magn yrði fengið gegn 51 pró­sent hlut í félag­inu. Enginn fjár­festir með nýtt fé var þó nafn­greindur og engin gögn lögð fram um að raun­veru­legar við­ræður væru í gangi. Á sama tíma var félagið komið að fótum fram og ljóst að það gæti aðeins staðið undir hluta skuld­bind­inga sinna í örfáa daga.“