Skatturinn hafði áhyggjur af svindli fyrirtækja til að fá hærri styrki – Engu hefur verið breytt til að hindra það

Engar laga­breyt­ingar hafa verið gerðar til að bregð­ast við þeim áhyggjum sem Skatt­ur­inn setti fram um fyr­ir­komu­lag end­ur­greiðslna vegna rann­sókna og þró­unar fyrir einu og hálfu ári síðan. Þetta kemur fram í svari emb­ætt­is­ins við fyr­ir­spurn Kjarnans um málið.

Á meðal þeirra áhyggja sem settar voru fram var að mikil þörf væri á eft­ir­liti með útgreiðslu styrkj­anna meðal ann­ars vegna þess að „nokkur brögð hafa verið að því að við skatt­skil hafi almennur rekstr­ar­kostn­aður og kostn­aður sem telja verður að til­heyri frekar eðli­legum end­ur­bótum á fyr­ir­liggj­andi afurð sem við­kom­andi fyr­ir­tæki hefur tekjur af verið færður undir kostnað vegna stað­festra nýsköp­un­ar­verk­efna.“

Þá eru ekki ákvæði í lögum sem heim­ila refs­ingar fyrir þá sem reyna að telja fram rangar upp­lýs­ingar til að fá meira fé úr rík­is­sjóði en til­efni var til. Að mati Skatts­ins var bent á að „mis­notkun á þessum stuðn­ingi með órétt­mætum kostn­að­ar­færslum getur leitt til veru­legra útgjalda af hálfu hins opin­bera, í formi órétt­mætra end­ur­greiðslna, auk þess að raska sam­keppni á mark­að­i.“

Árlegur kostnaður ríkissjóðs aukist um rúmlega tíu milljarða frá 2015

Nýsköp­un­ar­verk­efni sem hlotið hafa stað­fest­ingu frá Rannís eiga rétt á sér­stökum skatt­frá­drætti vegna rann­sókna og þró­unar. Þegar þetta kerfi var inn­leitt var um nokkuð hóf­samar greiðslur að ræða. Árið 2015 námu end­ur­greiðslur til dæmis 1,3 millj­arði króna. Hægt og rólega hefur end­ur­greiðslu­þakið verið hækkað og kostn­aður rík­is­sjóðs orðið meiri. Hug­myndin á bak­við það er að hærri end­ur­greiðslur örvi nýsköpun og skili þjóð­ar­bú­inu að lokum fleiri stönd­ugum og arð­bærum fyr­ir­tækjum. Þau skili svo þessum styrkjum til baka í formi skatt­greiðslna til lengri tíma litið.

Ákveðið var að hækka þakið á end­­ur­greiðslum vegna rann­­sókna og þró­unar á árinu 2020 og var það kynnt sem við­bragð við efna­hags­legum afleið­ingum kór­ónu­veiru­far­ald­urs­ins.

End­­ur­greiðslu­hlut­­fallið er nú 35 pró­­sent í til­­viki lít­illa og með­­al­stórra fyr­ir­tækja, en 25 pró­­sent í til­­viki stórra fyr­ir­tækja. Há­mark skatta­frá­­dráttar er 385 millj­­ónir króna hjá litlum og með­­al­stórum fyr­ir­tækjum og 275 millj­­ónir króna hjá stórum fyr­ir­tækj­u­m. Þetta tvö­fald­aði styrkja­greiðsl­urnar úr rík­is­sjóði og í ár nema þær 11,6 millj­örðum króna.

Það fyr­ir­komu­lag átti að renna út á næsta ári, sam­kvæmt gild­andi lögum. Í stjórn­­­ar­sátt­­mála rík­­is­­stjórnar Vinstri grænna, Sjálf­­stæð­is­­flokks og Fram­­sókn­­ar­­flokks, sem opin­ber­aður var fyrir tæpu ári síðan, var hins vegar til­­kynnt að sú tíma­bundna hækkun yrði gerð var­an­­leg. Í þess­ari viku var lagt fram frum­varp sem fram­lengir fyr­ir­komu­lagið til 2025.

Töldu fram almennan rekstrarkostnað sem nýsköpun

Í apríl 2021 skil­aði Skatt­ur­inn, sem þá hét enn emb­ætti rík­is­skatt­stjóra, inn umsögn um frum­varp þing­manna Við­reisnar um breyt­ingu á lögum um stuðn­ing við nýsköp­un­ar­fyr­ir­tæki.

Í umsögn­inni sagði meðal ann­ars að sú fram­kvæmd sem snerti nýsköp­un­ar­styrki væri afar flókin þar sem erfitt geti verið að skilja á milli venju­bund­ins rekstr­ar­kostn­aðar og kostn­aðar vegna nýsköp­un­ar­verk­efna. Á stundum þurfi sér­hæfða þekk­ingu til að skilja þar á milli.

Reynslan af úthlutun nýsköp­un­ar­styrkja úr rík­is­sjóði hefði sýnt „að ekki er van­þörf á eft­ir­liti með þessum mála­flokki þar sem nokkur brögð hafa verið að því að við skatt­skil hafi almennur rekstr­ar­kostn­aður og kostn­aður sem telja verður að til­heyri frekar eðli­legum end­ur­bótum á fyr­ir­liggj­andi afurð sem við­kom­andi fyr­ir­tæki hefur tekjur af verið færður undir kostnað vegna stað­festra nýsköp­un­ar­verk­efna.“

Skatt­ur­inn benti enn fremur á að ekki hafi verið sett með lögum ákvæði um beit­ingu álags eða ann­arra refsi­við­ur­laga til að bregð­ast við eða skapa varn­að­ar­á­hrif vegna „hátt­semi sem sam­rým­ist ekki lögum þessum“.

Misnotkun getur raskað samkeppni

Í umsögn­inni sagði að kostn­að­ar­grein­ar­gerðir fyr­ir­tækja sem sækj­ast eftir nýsköp­un­ar­styrkj­um, og árit­aðar eru af end­ur­skoð­anda, skoð­un­ar­manni eða við­ur­kenndum bók­ara byggi almennt ein­ungis á nið­ur­stöðum bók­halds­reikn­inga og stað­hæf­ingum for­stöðu­manna við­kom­andi fyr­ir­tækja, um að til­tek­inn kostn­aður telj­ist rann­sókn­ar- og þró­un­ar­kostn­að­ur. Sjaldn­ast virð­ist því byggt á sjálf­stæðu mati og skoðun fag­að­ila. „Ekki ætti að þurfa að árétta að mis­notkun á þessum stuðn­ingi með órétt­mætum kostn­að­ar­færslum getur leitt til veru­legra útgjalda af hálfu hins opin­bera, í formi órétt­mætra end­ur­greiðslna, auk þess að raska sam­keppni á mark­að­i.“

Í ljósi alls þess taldi Skatt­ur­inn „óvar­legt að gera ráð­staf­anir sem ljóst þykir að muni leiða til auk­ins umfangs mála­flokks­ins til fram­búð­ar, og auk­inna end­ur­greiðslna úr rík­is­sjóði, án þess að hugað sé að því hvernig styrkja megi við­eig­andi reglu­verk í því skyni að ein­falda og styrkja umrædda fram­kvæmd. Slíkar breyt­ingar væru jafn­framt til þess fallnar að auka gagn­sæi og fyr­ir­sjá­an­leika gagn­vart skatt­að­il­u­m.“

Þá taldi Skatt­ur­inn sér­stak­lega æski­legt að sam­hliða fyr­ir­hug­aðri breyt­ingu lög­un­um yrði látið liggja skýrt fyrir hvort aðkeyptur kostn­aður frá tengdum aðila falli undir styrk­hæfan kostnað eða ekki.

Áætlaður árlegur kostnaður 2025 er 15,3 milljarðar

Frumvarp Við­reisnar sem Skatt­ur­inn skil­aði umsögn um varð ekki að lögum. Á þriðju­dag, þann 15. nóv­em­ber, var hins vegar dreift á Alþingi frum­varpi Bjarna Bene­dikts­sonar, fjár­mála- og efna­hags­ráð­herra, sem fjallar meðal ann­ars um fram­tíð end­ur­greiðslna. Þar er ekki lagt til að þær verði var­an­legar, líkt og lofað hafði verið í stjórn­ar­sátt­mála, heldur að ríkj­andi fyr­ir­komu­lag verði fram­lengt út árið 2025. Í kostn­að­ar­grein­ingu sem fylgir frum­varp­inu kemur fram að búist megi við því að kostn­aður rík­is­sjóðs verði 14,5 millj­arðar króna árið 2024 og 15,3 millj­arðar króna árið 2025.

Standist þær tölur mun árlegur kostn­aður við end­ur­greiðslur vegna rann­sókna og þró­unar hafa þre­fald­ast milli 2019 og 2025.

Bjarni Bene­dikts­son lagði fram frum­varp í vik­unni sem fram­lengir gild­is­tíma end­ur­greiðslna til árs­ins 2025.

Mynd: Golli

Í grein­ar­gerð með frum­varpi Bjarna segir að stuðn­ings­kerfið sé nú til skoð­unar og úttektar af Efnahags- og fram­fara­stofn­un­inni (OECD) og að nið­ur­stöðu hennar sé að vænta á árinu 2023. Það yrði þá fyrsta úttektin sem gerð hefur verið á því hvort kerfið sé í alvöru að virka eins og lagt var upp með.

Engar lagabreytingar gerðar

Þann 10. októ­ber 2022, einu og hálfu ári eftir að Skatt­ur­inn skil­aði umsögn­inni þar sem hann lýsti yfir marg­hátt­uðum áhyggjum af eft­ir­liti með end­ur­greiðslum vegna rann­sókna og þró­unar og skorti á sér­hæf­ingu innan emb­ættis til að takast á við þær, sendi Kjarninn fyr­ir­spurn á emb­ættið. Í henni var spurt um hvort brugð­ist hafi verið við þeim áhyggjum sem settar voru fram í umsögn Skatts­ins í apríl 2021. Svar barst á mið­viku­dag, 16. nóv­em­ber.

Í því sagði að engar laga­breyt­ingar hafi verið gerðar til að bregð­ast við þeim atriðum sem komu fram í umsögn Skatts­ins. Hins vegar væri í gangi vinna í fjár­mála- og efna­hags­ráðu­neyt­inu við heild­ar­end­ur­skoðun laga um stuðn­ing við nýsköp­un­ar­fyr­ir­tæki.

Skatt­ur­inn segir að hann hafi ekki á að skipa sér­hæfðu starfs­fólki við mat á því hvað telst venju­bund­inn rekstr­ar­kostn­aður í nýsköp­un­ar­fyr­ir­tæki og hvað telst kostn­aður vegna ein­stakra nýsköp­un­ar­verk­efna. „Slík sér­hæf­ing yrði erfið enda nýsköp­un­ar­verk­efnin afar fjöl­breytt. Rétt er að geta þess að með umsókn, um við­ur­kenn­ingu Rannís á nýsköp­un­ar­verk­efni, er gerð kostn­að­ar­á­ætlun af við­kom­andi nýsköp­un­ar­fyr­ir­tæki sem er yfir­farin af sér­fræð­ingum Rannís.“

Ekki hægt að gefa einhlítt svar

Í umsögn sinni í fyrra­vor sagði Skatt­ur­inn, líkt og áður sagði, að nokkur brögð hafa verið að því að við skatt­skil hafi almennur rekstr­ar­kostn­aður og kostn­aður sem telja verður að til­heyri frekar eðli­legum end­ur­bótum á fyr­ir­liggj­andi afurð sem við­kom­andi fyr­ir­tæki hefur tekjur af verið færður undir kostnað vegna stað­festra nýsköp­un­ar­verk­efna.

Þegar spurt var með hvaða hætti hafi verið brugð­ist við þess­ari stöðu segir í svari Skatts­ins að það sé ekki hægt að gefa ein­hlítt svar. „Í athugun á þessum kostn­aði er, eins og á almennt við um frá­drátt­ar­heim­ildir vegna kostn­aðar, óskað eftir rök­studdum skýr­ingum á ein­stökum kostn­að­ar­liðum, og þá eftir atvikum lögð fram gögn til sönn­unar á kostn­aði. Því til við­bótar hefur einnig verið óskað eftir rök­stuðn­ingi fyrir skipt­ingu kostn­aðar, hvernig skipt­ing er ákvörðuð milli nýsköp­un­ar­verk­efna og ann­arra í sam­hengi við aðra starf­semi og fyrri ár o.s.frv. Fyr­ir­spurnir taka mið af hverju og einu til­viki og geta verið mjög breyti­legar.“

Ekki hægt að refsa þeim sem svindla

Aðspurt hvort Skatt­ur­inn telji enn að umsækj­endur séu að telja almennan rekstr­ar­kostnað eða eðli­legan end­ur­bóta­kostnað fram sem kostnað vegna nýsköp­un­ar­verk­efna, og ef svo er hversu stóra upp­hæð sé þar um að ræða, segir emb­ættið að ekk­ert liggi fyrir hvort þetta hafi breyst.

Þá liggi ekki fyrir hvort aðkeyptur kostn­aður frá tengdum aðila falli undir styrk­hæfan kostnað eða ekki, að öðru leyti en að það hafi ekki verið fullt sam­ræmi í túlkun á þessu atriði milli Skatts­ins og Rannís. Fjármála- og efna­hags­ráðu­neytið sé þó með þetta atriði í skoðun.

Í svar­inu kom einnig fram að ekki hafi verið bætt við lög ákvæði um beit­ingu álags eða ann­arra refsi­við­ur­laga til að bregð­ast við eða skapa varn­að­ar­á­hrif vegna hátt­semi sem sam­rým­ist ekki lög­unum, en að ætla megi að slík ákvæði verði hluti af þeirri heild­ar­end­ur­skoðun sem standi yfir.