Umboðsmaður Alþingis segir afstöðu fjármálaráðuneytisins ekki í samræmi við lög

Sú afstaða fjár­mála- og efna­hags­ráðu­neyt­is­ins að hafna kröfu tveggja for­stöðu­manna rík­is­stofn­ana sem vildu fá rök­stuðn­ing fyrir ákvörðun um laun sín var ekki í sam­ræmi við lög. Þetta er nið­ur­staða setts umboðs­manns Alþingis í áliti sem birt var í morgun, en er dag­sett 30. des­em­ber 2020. 

Ráðu­neytið taldi sig ekki þurfa að veita rök­stuðn­ing fyrir ákvörð­un­inni, né afhenda öðrum for­stöðu­mann­inum gögn sem hann fal­að­ist eftir, þar sem um væri að ræða stjórn­valds­fyr­ir­mæli, ekki stjórn­valds­á­kvörðun, og því félli hún ekki undir stjórn­sýslu­lög.

Umboðs­maður er ósam­mála þess­ari túlkun og segir að stjórn­sýslu­lög gildi um ákvörðun fjár­mála- og efna­hags­ráð­herra um laun for­stöðu­mann­anna tveggja. „Af því leiðir að það er jafn­framt álit mitt að afstaða ráðu­neyt­is­ins um að slíkar ákvarð­anir séu stjórn­valds­fyr­ir­mæli sé ekki í sam­ræmi við lög“.

Í áliti sínu beinir umboðs­maður því til fjár­mála- og efna­hags­ráðu­neyt­is­ins að taka erindi for­stöðu­mann­anna tveggja til með­ferðar að nýju, fari þeir fram á það, og leysi úr þeim í sam­ræmi við þau sjón­ar­mið sem hann setur fram í áliti sínu. „Jafn­framt beini ég því til ráðu­neyt­is­ins að taka fram­vegis mið af þeim sjón­ar­miðum sem koma fram í álit­inu.“

Afleiðing af því að kjararáð var lagt niður

Málið á rætur sínar að rekja til deilna um kjara­ráð.

Í októ­ber 2016 hækk­­uðu laun for­­­­­­­­seta Íslands, þing­far­­­­­­­­ar­­­­­­­­kaup alþing­is­­­­­­­­manna og laun ráð­herra. Laun þing­­­­­­­­­manna hækk­­­­­­­­­uðu hlut­­­­­­­­­falls­­­­­­­­­lega mest við ákvörðun kjara­ráðs, eða um 44,3 pró­­­­­­­­­sent. Þessar launa­hækk­­an­ir, sem voru úr öllum takti við almenna launa­­þró­un, voru harð­­lega gagn­rýnd­­ar.

Afleið­ingin var sú að ákveðið var að leggja niður kjara­ráð, sem tók ákvörðun um hækk­an­irnar, niður með lögum. Í fram­hald­inu var hlut­verk þess fært til fjár­mála- og efna­hags­ráðu­neyt­is­ins (til sér­stakrar stofn­unar innan þess sem kall­ast Kjara- og mannauðs­sýsla rík­is­ins).

Fjármála- og efna­hags­ráð­herra ákveður föst laun fyrir dag­vinnu í sam­ræmi við grunn­mat starfs við­kom­andi for­stöðu­manns og önnur laun er starf­inu fylgja. Ráðherra ákveður líka hverjar skuli vera for­sendur grunn­mats og er þar einkum horft til umfangs og ábyrgðar. Því eru launa­á­kvarð­anir þeirra sem heyrðu áður undir kjara­ráð nú und­ir­orpnar póli­tískum ráð­herra. Auk kjör­inna full­trúa, aðstoð­ar­manna þeirra og starfs­manna ráðu­neyta ná þær ákvarð­anir líka yfir laun for­stöðu­manna rík­is­stofn­ana, en þeir semja ekki um laun sín heldur eru þau ákveðin ein­hliða af ráðu­neyt­inu. Þeir hafa enn fremur ekki verk­falls­rétt og því fá önnur úrræði, séu þeir óánægðir með kjör sín, en að kvarta til ráðu­neyt­is­ins.

Töldu að stjórnsýslulög ættu við

Þær ákvarð­anir sem teknar hafa verið um laun þeirra sem áður heyrðu undir kjara­ráð hafa ekki verið síður verið umdeildar eftir að þær voru færðar inn í fjár­mála- og efna­hags­ráðu­neytið, og frá ráð­inu.

Launa­hækk­unum þing­manna og ráð­herra hefur til að mynda tví­vegis verið frestað á umliðnum árum í kjöl­far and­stöðu við þær á meðal kjör­inna full­trúa og hjá aðilum vinnu­mark­að­ar­ins. Báðar launa­hækk­an­irnar tóku þó á end­anum gildi, sú síð­ari um liðin ára­mót. Samkvæmt henni hækk­uðu laun for­sæt­is­ráð­herra um 73 þús­und krónur í 2.149.200 krónur og laun ráð­herra um 66 þús­und krónur.

Það voru fleiri sem fettu fingur út í þá aðferð­ar­fræði sem þróuð var í fjár­mála- og efna­hags­ráðu­neyt­inu til að ákveða kjör. Og tveir for­stöðu­menn rík­is­stofn­ana kvört­uðu yfir ákvörðun Bjarna Bene­dikts­sonar, fjár­mála- og efna­hags­ráð­herra, um laun þeirra.

Í áliti setts umboðs­manns Alþingis, Kjartan Bjarna Björg­vins­sonar, eru for­stöðu­menn­irnir skil­greindir sem for­stöðu­maður A og for­stöðu­maður B. Sá fyrri leit­aði til umboðs­manns 20. des­em­ber 2019 og sá síð­ari 30. mars 2020.

Í báðum kvört­un­unum eru gerðar athuga­semdir við þá afstöðu ráðu­neyt­is­ins að stjórn­sýslu­lög eigi ekki við um ákvarð­anir um laun for­stöðu­manna, auk þess gerðar eru athuga­semdir við máls­með­ferð ráðu­neyt­is­ins og efni ákvarð­ana.

Raðað á kvarða

Umboðs­maður afmark­aði athugun sína við þá afstöðu ráðu­neyt­is­ins að stjórn­sýslu­lög ættu ekki við um ákvarð­anir um laun fyrir störf for­stöðu­manna rík­is­stofn­ana. Í áliti hans, sem birt var í morgun, segir: „Í ljósi afstöðu ráðu­neyt­is­ins og þess fyr­ir­komu­lags sem það hefur komið á fót í þessum efnum hefur athugun mín einkum beinst að því hvort ákvörðun fjár­mála- og efna­hags­ráð­herra um laun fyrir starf for­stöðu­manns rík­is­stofn­unar sé stjórn­valds­á­kvörðun og hvort sá sem gegnir starf­inu þegar slík ákvörðun er tekin telj­ist aðili máls.“

Eftir að ákvörðun um laun for­stöðu­manna rík­is­stofn­ana var færð til ráðu­neyt­is­ins byggir launa­röðun emb­ætta á því sem það kallar heild­stætt sam­ræmt mats­kerfi. Í því felst að fjórir þættir – færni, stjórnun, ábyrgð og umfang – eru metnir með til­liti til inn­byrðis röð­unar innan kerf­is­ins. Þetta ferli leiðir til þess að störf for­stöðu­manna rað­ast á kvarða sem ákvarðar hver laun þeirra séu.

Stjórnvaldsákvörðun sem stjórnsýslulög gilda um

Þeir tveir for­stöðu­menn sem kvört­uðu til umboðs­manns Alþingis voru óánægðir með hvar þeir lentu á kvarð­anum. Þeir töldu sig eiga að fá hærri laun. Áður en þeir kvört­uðu til umboðs­manns höfðu þeir leitað eftir leið­rétt­ingu á kjörum sínum hjá fjár­mála- og efna­hags­ráðu­neyt­inu, án árang­urs. Þeir leit­uðu einnig eftir því að fá rök­stuðn­ing á ákvörð­un­inni, líkt og stjórn­sýslu­lög segja til um, en var hafnað á þeim grund­velli að ákvörðun væri ekki stjórn­valds­á­kvörðun heldur stjórn­valds­fyr­ir­mæli.

Í áliti umboðs­manns Alþingis segir meðal ann­ars að þegar stjórn­vald taki „ein­hliða ákvörðun um laun rík­is­starfs­manns, sem byggir á lögum en ekki samn­ingi, hefur um ára­tuga­skeið verið lagt til grund­vallar í störfum umboðs­manns Alþingis að stjórn­sýslu­lögin gildi um slíkar ákvarð­anir.“

Kjartan Bjarni Björg­vins­son er settur umboðs­maður Alþingis.

Mynd: Birgir Þór Harð­ar­son

Það er nið­ur­staða umboðs­manns að „ákvörðun um reglu­bundin heild­ar­laun for­stöðu­manns sé stjórn­valds­á­kvörðun í skiln­ingi stjórn­sýslu­laga og að við­kom­andi for­stöðu­maður eigi aðild að máli um þá ákvörðun.“

Fordæmisgefandi fyrir aðra forstöðumenn

Því telur umboðs­maður stjórn­sýslu­lög gilda um ákvörðun fjár­mála- og efna­hags­ráð­herra um laun for­stöðu­mann­anna tveggja. „Af því leiðir að það er jafn­framt álit mitt að afstaða ráðu­neyt­is­ins um að slíkar ákvarð­anir séu stjórn­valds­fyr­ir­mæli sé ekki í sam­ræmi við lög“.

Af því leiði að ákvarð­anir ráðu­neyt­is­ins um að synja beiðnum for­stöðu­mann­anna tveggja um rök­stuðn­ing fyrir ákvörðun sinni, og ann­ars þeirra um aðgang að gögnum máls­ins, hefði byggst á „röngum laga­grund­velli.“

Umboðs­maður beinir því til fjár­mála- og efna­hags­ráðu­neyt­is­ins að taka erindi for­stöðu­mann­anna tveggja til með­ferðar að nýju, fari þeir fram á það, og leysi úr þeim í sam­ræmi við þau sjón­ar­mið sem hann setur fram í áliti sínu. „Jafn­framt beini ég því til ráðu­neyt­is­ins að taka fram­vegis mið af þeim sjón­ar­miðum sem koma fram í álit­inu.“