Hér fer á eftir í einni bendu fimm greina flokkur okkar Lýðs Árnasonar læknis og kvikmyndagerðarmanns og Ólafs Ólafssonar fv. landlæknis um auðlindamálið og stjórnarskrána. Greinarnar birtust fyrst í Fréttablaðinu 24. september, 20. október, 19. nóvember og 23. desember 2020 og loks 26. febrúar 2021.

1. VITUNDARVAKNING UM MIKILVÆGI AUÐLINDA
Heimsbyggðin er að vakna til vitundar um auðlindir og æ fleiri gera sér grein fyrir þjóðhagslegu mikilvægi þeirra. Á Íslandi er umræðan snörp enda landið ríkt að auðlindum.

Í aldanna rás hefur sjávarauðlindin reynst okkur drjúg en framan af sigldu útlenskir kútterar með arðinn úr landi. Þorskastríð voru háð, þjóðin stóð saman og hafði sigur. Í því ljósi eru ummæli Guðmundar Kærnested, eins þekktasta skipherra þorskastríðanna, eftirtektarverð. Hann kvaðst ekki hafa staðið í þessari baráttu hefði hann vitað hvernig staðan yrði nokkrum árum síðar og vísaði þá til úthlutunar kvóta.

Í stjórnarskrá Íslands frá 1944 er hvergi minnst á auðlindir. Margar tilraunir ríkisvaldsins til að ráða bót á því hafa farið út um þúfur með einni undantekningu. Eftir hrunið 2008 var ákveðið að færa endurskoðun stjórnarskrárinnar út fyrir veggi alþingis. Fólkið í landinu gekk í verkið með þjóðfundi sem færði þjóðkjörnu stjórnlagaráði sín helstu áhersluatriði. Ráðið vann úr niðurstöðu þjóðfundar nýja stjórnarskrá sem alþingi bar undir þjóðaratkvæði 2012 og lögðu 2/3 hlutar kjósenda blessun sína yfir hana.

Auðlindaákvæðið byrjar svona:

Auðlindir í náttúru Íslands, sem ekki eru í einkaeigu, eru sameiginleg og ævarandi eign þjóðarinnar.

Þetta orðalag var samþykkt af 17 af hverjum 20 sem þátt tóku í þjóðaratkvæðagreiðslunni 2012.

Eftir yfirferð sérstaks lögfræðingateymis á vegum alþingis var auðlindaákvæðinu hinsvegar breytt í eftirfarandi:

Auðlindir í náttúru Íslands, sem ekki eru háðar einkaeignarrétti, eru sameiginleg og ævarandi eign þjóðarinnar.

Skýringar lögfræðingateymisins við ákvæðið eru á þessa leið:

„Með ákvæðinu er ekki hróflað við þeim eignarréttindum sem þegar kunna að vera fyrir hendi að auðlindum og þeim heimildum eigenda sem slíkum eignarrétti fylgja.“

Og nokkrum línum neðar:

„Með ákvæðinu er ekki hróflað við þeim nýtingarleyfum eða óbeinu eignarréttindum sem þegar eru fyrir hendi.“

Þessar breytingar kollvarpa tillögu stjórnlagaráðs og þá um leið forskrift þjóðfundarins sem gekk einmitt út á að geta hróflað við núgildandi úthlutun aflaheimilda.

Breytingar lögfræðingateymisins færa þannig umráðaréttinn frá þjóðinni til útvegsmanna. Það er í hróplegri andstöðu við þann skýra vilja sem fram kom á þjóðfundinum 2010, í stjórnlagaráði 2011 og í þjóðaratkvæðagreiðslunni 2012.

Næsti kafli fjallar um hvers vegna alþingi kýs að vanvirða niðurstöðu þjóðaratkvæðagreiðslunnar 2012.

2. ANDSTÆÐ AUÐLINDAÁKVÆÐI

Fólkið í landinu stendur frammi fyrir djúpstæðum vanda.

Eftir bankahrunið 2008 fól Alþingi kjörnum fulltrúum fólksins að semja nýja stjórnarskrá í samræmi við tilmæli þjóðfundar þar sem allir Íslendingar sátu við borðið enda voru 950 þjóðfundarfulltrúar valdir af handahófi úr þjóðskrá. Verkið tókst vel, svo vel að 67% kjósenda lögðu blessun sína yfir frumvarp stjórnlagaráðs í þjóðaratkvæðagreiðslu 2012 og 83% kjósenda lögðu sérstaka blessun sína yfir auðlindaákvæðið.

Upphafsmálsgrein aðfararorða frumvarpsins leggur grunninn að auðlindaákvæðinu:

Við sem byggjum Ísland viljum skapa réttlátt samfélag þar sem allir sitja við sama borð.

Vandinn nú er sá að Alþingi snerist gegn eigin vegferð með því að snúa baki við frumvarpi sem samið var eftir lögum og reglum sem þingið setti sjálft. Það hefur aldrei áður gerst í vestrænu lýðræðisríki ef þá nokkurs staðar að þjóðþing vanvirði niðurstöðu þjóðaratkvæðagreiðslu um nýja stjórnarskrá.

Hvað veldur?

Ýmsar skýringar koma til álita.

Líklega var allstór hluti alþingismanna í raun andsnúinn stjórnarskrárferlinu frá byrjun. Þeir kusu að þegja andspænis fólkinu sem krafðist úrbóta en lögðu síðan steina í götu þegar frá leið. Sneypa Alþingis keyrði loks um þverbak í málþófi á vormánuðum 2013 og svo fór að enginn þingmaður þurfti að opinbera hug sinn til nýju stjórnarskrárinnar í atkvæðagreiðslu á þingi. Þó hafði meirihluti þingheims, 32 þingmenn af 63, opinberlega lýst stuðningi við staðfestingu nýju stjórnarskrárinnar. Í þessu ljósi er fróðlegt að bera saman vinnubrögð íslenskra þingmanna og breskra þingmanna gagnvart Brexit.

En hvers vegna er andstaða íslenskra þingmanna við nýju stjórnarskrána svo mikil að skýr þjóðarvilji er vanvirtur?

Valddreifing rennur eins og rauður þráður í gegnum nýju stjórnarskrána og er í samræmi við niðurstöðu þjóðfundarins 2010. Þannig knýr hún alþingismenn til lagasetningar um ýmsa hluti sem óhjákvæmilega munu raska ríkjandi valdajafnvægi. Semja þyrfti ný lög um gegnsæi og upplýsingaskyldu, auðlindir, auðlindanýtingu, stöðuveitingar, alþingiskosningar, málskotsrétt þjóðarinnar og íbúalýðræði. Allt þetta dreifir valdi og eflir aðhald og eftirlit með stjórnmálamönnum. Víst er að slíkar grundvallarbreytingar hugnast ekki öllum og síst þeim sem standa hagsmunaöflum næst. Því miður virðast flestir flokkar á Alþingi híma í skugga þeirra.

Sem gerir að verkum að stjórnmálamenn og flokkar eru illa til þess fallnir að semja stjórnarskrá. Hagsmunatengsl, bein og óbein, leynd og ljós, eru einfaldlega of mikil. Viðsnúningur auðlindaákvæðisins færir okkur heim sanninn um þetta.

Að semja nýja stjórnarskrá er verk sem enginn getur gert svo fullt gagn sé að nema þjóðin sjálf. Hún hefur þegar gert það. Það stendur upp á Alþingi að hætta að flækjast fyrir.

Næsti kafli fjallar um tilurð kvótakerfisins og veiðiréttinn.

3. LÖG UM STJÓRN FISKVEIÐA
Þorskastríðið sem vannst endanlega 1976 tryggði Íslandi 200 mílna fiskveiðilögsögu. Þjóðin stóð saman sem einn maður og ávinningurinn var hennar. Nokkrum árum síðar stóðum við frammi fyrir öðrum vanda, ofveiði. Of mörg skip, of fáir fiskar. Fiskimiðin voru ekki lengur takmarkalaus hít heldur takmörkuð auðlind. Við þessu þurfti að bregðast.

1984 voru veiðar takmarkaðar og aðganginn að miðunum fengu virk fiskiskip samkvæmt veiðireynslu sl. þriggja ára. Kvótakerfið varð til og tilgangur þess var að vernda fiskistofna við Ísland. Enn voru samt of margir um hituna og krafan um kvótaframsal kom fram. Frjálsu framsali var ætlað að hagræða í sjávarútvegi með því að safna veiðiheimildum á færri hendur og árið 1990 samþykkti Alþingi lög þessa efnis. Framsóknarflokkur, Alþýðuflokkur og Alþýðubandalag settu þessi lög í andstöðu við Sjálfstæðisflokk.

Í þessum lögum segir m.a:

Nytjastofnar á Íslandsmiðum eru sameign íslensku þjóðarinnar. Markmið laga þessara er að stuðla að verndun og hagkvæmri nýtingu þeirra og tryggja með því trausta atvinnu og byggð í landinu. Úthlutun veiðiheimilda samkvæmt lögum þessum myndar ekki eignarrétt eða óafturkallanlegt forræði einstakra aðila yfir veiðiheimildum.

Heimilt er að framselja aflahlutdeild skips að hluta eða öllu leyti og sameina hana aflahlutdeild annars skips.

Þetta hafði þáverandi sjávarútvegsráðherra, Halldór Ásgrímsson, um lögin að segja:

„Útvegsmenn sem fá framselda til sín aflahlutdeild af öðrum fiskiskipum vita að þeir eru ekki að fjárfesta í varanlegum réttindum. Það verð sem þeir eru tilbúnir að greiða fyrir slíkar heimildir hlýtur því að taka mið af þeim raunveruleika að Alþingi getur hvenær sem er breytt lögunum um stjórn fiskveiða, komist Alþingi að þeirri niðurstöðu að annað fyrirkomulag tryggi betur lífskjör í landinu.“

Þessi skilaboð sjávarútvegsráðherrans náðu greinilega ekki langt því verðlagning aflaheimilda fór fljótlega upp úr öllu valdi. Augljóst var að menn töldu sig vera að kaupa varanlegan veiðirétt en ekki til eins árs í senn.

Síðar viðurkenndu Vinstri Græn mistök við þessa lagasetningu og settu neðangreint í stefnuskrá sína:

Þrátt fyrir ákvæði laga um að nytjastofnar á Íslandsmiðum séu sameign íslensku þjóðarinnar hafa aflaheimildir verið markaðsvæddar, með þær farið sem ígildi einkaeignarréttar og þær safnast á æ færri hendur. Framhjá því verður heldur ekki litið að markmið núverandi laga um stjórn fiskveiða hafa ekki náðst og þróunin sumpart orðið í þveröfuga átt.

En sagan er ekki búin. Í lögum um samningsveð frá 1997 stendur:
Eigi er heimilt að veðsetja réttindi til nýtingar í atvinnurekstri, sem skráð eru opinberri skráningu á tiltekið fjárverðmæti og stjórnvöld úthluta lögum samkvæmt, t.d. aflahlutdeild fiskiskips.

Þarna er aflahlutdeild fiskiskipa sérstaklega tilgreind og því nokkuð augljóst að veiðiréttur hefur verið veðsettur í trássi við lög.

Lögin eru skýr. Af þeim leiðir að breyting á árlegri úthlutun aflaheimilda er hverri ríkisstjórn fullkomlega heimil og skapar enga skaðabótaskyldu. Uppskrúfuð verðlagning aflaheimilda gegnum árin er engum að kenna nema útvegsmönnum sjálfum og samkrulli þeirra við fjármálastofnanir. Þetta samkrull hefur búið til forréttindahóp, svo sterkan að veiðiréttur á Íslandsmiðum er orðinn að erfðagóssi. Þessa sjálftöku þarf að stöðva og þó fyrr hefði verið. Nýju stjórnarskránni er ætlað að leysa málið.

Næsti kafli fjallar um auðlindaarðinn og skiptingu hans.

4. AUÐLINDARENTAN OG SKIPTING HENNAR
Auðlindarentu köllum við muninn á söluverðmæti náttúruafurða á heimsmarkaði og framleiðslukostnaði. Ef olíufarmur selst á eina milljón Bandaríkjadala en kostar ekki nema 100 þúsund dali í framleiðslu, þá er rentan 900 þúsund dalir. Rentan er iðulega margfalt meiri en framleiðslukostnaðurinn. Af þessu leiðir að ásókn í auðlindarentu er mikil.

Bandaríkin og Noregur voru rótgróin lýðræðisríki þegar olía fannst þar og urðu áleitinni rentusókn því ekki að bráð. Í Rússlandi stendur lýðræði höllum fæti m.a. vegna ásóknar óbilgjarnra manna í olíurentuna. Ísland sýnist vera á sömu leið. Hér er lýðræðið í uppnámi. Alþingi heldur nýju stjórnarskránni í gíslingu m.a. til að þóknast útvegsmönnum sem vilja ekki að réttur eigandi, fólkið í landinu, fái að njóta rentunnar af auðlind sinni í sjónum.

Íslendingar eiga tvær verðmætar sameignarauðlindir sem gefa af sér ríkulega rentu.

Sjávarrenta nemur um 2% til 3% af landsframleiðslu eins og Indriði H. Þorláksson fv. ríkisskattstjóri hefur lýst. Mat hans á fiskveiðirentunni rímar vel við mat Þjóðhagsstofnunar. Indriði bendir á að um 10% rentunnar falla réttum eiganda í skaut í gegnum veiðigjöld frá 2002. Afgangurinn, 90% af rentunni, rennur til útvegsmanna sem hegða sér, þótt fáir séu, eins og ríki í ríkinu og leika á Alþingi eins og gítar.

Rentan af orkunni sem býr í iðrum landsins og vatnsföllum nemur um 1,5% til 2% af landsframleiðslu, sbr. samantekt Sigurður Jóhannessonar, forstöðumanns hagfræðistofnunnar Háskóla Íslands. Orkulindirnar hafa ekki dregið að sér sérhagsmunaseggi líkt og sjávarútvegurinn. Orkuverði til erlendra kaupenda er þó enn haldið leyndu fyrir eigandanum, fólkinu í landinu, þar eð stjórnvöld telja það ekki þola dagsbirtu.

Samanlagt verðmæti þessara helztu auðlinda þjóðarinnar til sjós og lands liggur skv. mati Indriða H. Þorlákssonar og Sigurðar Jóhannessonar á bilinu 67% til 90% af landsframleiðslu. Ef við förum bil beggja jafngildir mat þeirra um 20 mkr. á hverja fjögurra manna fjölskyldu í landinu.

Eftir því sem kjósendur gera sér gleggri grein fyrir auðlindarentunni og umfangi hennar eykst stuðningur almennings við réttláta skiptingu hennar. Engan þarf að undra stuðning 83% kjósenda við auðlindaákvæði nýju stjórnarskrárinnar í þjóðaratkvæðagreiðslunni 2012. Í þessu ljósi þarf að skoða tilraun Alþingis til að hafa arðinn af sjávarauðlindinni af réttum eiganda.

Lokakaflinn fjallar um þjóðareign auðlinda.

5. AUÐLINDIR Í ÞJÓÐAREIGN EÐA EKKI?
Er íslenska kvótakerfið besta fiskveiðistjórnunarkerfi í heimi?
Kjarni málsins er sá að kvótakerfi er eitt, úthlutun kvóta annað.
Kvótakerfið er í raun ekkert annað en takmörkun á veiðum, tæki til að vernda fiskistofna frá ofveiði. Ágreiningurinn liggur ekki þarna.

Úthlutun fiskikvóta hefur hins vegar valdið áratuga deilum og brennur enn á íslenskri pólitík. Sumir telja réttlætanlegt að sami hópur hafi forgang að fiskimiðunum ár eftir ár og vísa í hefð og hagkvæmni. Þeir telja veiðiréttinn vera einkaeign og aðgreina hann frá fiskimiðunum. Og til eru þeir sem segja að þjóð geti aldrei átt neitt, ekki einu sinni Þingvelli þótt Þingvellir séu ótvíræð þjóðareign skv. lögum.

Í 1. gr. fiskveiðistjórnunarlaga stendur:

Nytjastofnar á Íslandsmiðum eru sameign íslensku þjóðarinnar.

Þetta segja sumir marklaust því þjóðin hafi enga kennitölu. Þarna verði að standa ríkiseign. En samkvæmt því myndu nytjastofnar hafsins falla undir sama hatt og aðrar ríkiseignir sem hægt er að selja og veðsetja. Kjarninn í hugtakinu „þjóðareign“ er að þjóðareign er ekki eins og hver önnur söluvara.

Fyrirmyndin er fengin úr lögum um þjóðgarðinn á Þingvöllum frá 1928:

Hið friðlýsta land skal vera ævinleg eign íslensku þjóðarinnar. Það má aldrei selja eða veðsetja.

Hugtakið á sér því stoð í íslenskum lögum og í nýju stjórnarskránni er hnykkt á þessu.

Þjóð getur því átt eitthvað. Lykilmunurinn á þjóðareign og ríkiseign er að ríkiseignina má veðsetja og selja en þjóðareignina ekki þótt tímabundinn nýtingarréttur geti gengið kaupum og sölum. Á þessu tvennu er grundvallarmunur.

Öll auðlindanýting, hver sem hún er, verður að byggja á jafnræði borgaranna. Jafnræði er grundvöllur almennra mannréttinda sem aldrei er réttlætanlegt að víkja frá. Hagkvæmnissjónarmið þurfa að taka mið af þessu en ekki öfugt. Sú skoðun að veiðirétturinn hafi með kaupum og sölum færst úr ævarandi eign þjóðarinnar í ævarandi eign einkaaðila er andstæð skoðun meginþorra landsmanna. Tilgangur laganna um stjórn fiskveiða var heldur aldrei sá að færa nýtingu fiskimiðanna í hendur örfárra, heldur þvert á móti kveða þau skýrt á um hið gagnstæða.

Auðlindir landsins verður að skilgreina í stjórnarskrá sem sameiginlega og ævarandi eign þjóðarinnar, eign sem aldrei má selja eða veðsetja. Auðlindanýting skal vera til hóflegs tíma, afturkræf og hámarka arð eigandans, þ.e. þjóðarinnar. Auðlindaarðinn skal nýta í sameiginleg, samfélagsleg verkefni.

Ef við innleiðum auðlindaákvæði Alþingis og lögfræðingateymis þeirra þurfum við alltaf að spyrja útgerðarmanninn.

Hin leiðin er nýja stjórnarskráin.