Það hefur reynst smáríkjum dýrkeypt í efnahagslegu tilliti að reiða sig á skjól Evrópusambandsins. Þetta sýndi sig í Eystrasaltsríkjunum þegar alþjóðlega fjármálakreppan skall á árið 2008. Norðurlöndin, einkum Svíar með fulltingi Evrópusambandsins, beittu sér harkalega fyrir því að Eystrasaltsríkin héldu í fastgengisstefnu og skæru rækilega niður í ríkisbúskapnum. Þetta gekk eftir og fyrir vikið má segja að norrænum bönkum, sem Eystrasaltsþjóðirnar stóðu í skuld við, hafi verið bjargað á kostnað lífskjara almennings í fátækari nýmarkaðsríkjum.

Þetta er umfjöllunarefni nýrrar bókar Hilmars Þórs Hilmarssonar, hagfræðiprófessors við Háskólann á Akureyri. Bókin ber titilinn The Economic Crisis and its Aftermath in the Nordic and Baltic Countries: Do As We Say and Not As We Do. Hilmar starfaði hjá Alþjóðabankanum um árabil, meðal annars í Eystrasaltsríkjunum, og hefur kennt og flutt fyrirlestra við baltneska háskóla. Undanfarin ár hefur hann unnið að rannsóknum sem gestafræðimaður í Bandaríkjunum, Bretlandi og Grikklandi. 

Í bókinni beinir Hilmar sjónum að áhrifaþáttunum á bak við efnahagsstefnu Eystrasaltsríkjanna eftir hrun og ber stefnuna saman við þá leið sem farin hefur verið á Norðurlöndunum. Fjallað er ítarlega um kosti og galla flotgengis og fastgengisstefnu og rýnt í afleiðingar evrusamstarfsins í ólíkum hagkerfum og við mismunandi aðstæður.

Hagstjórnarlegt frelsi skipti sköpum„Gæfa Íslands í hruninu 2008 var meðal annars sú að við höfðum frjálsari hendur,“ segir Hilmar. „Gengið féll og við þurftum ekki að fylgja neinni formúlu frá Brussel á sviði ríkisfjármála.“

Niðurstaða Hilmars er sú að fastgengisstefnan sem rekin hefur verið í Eystrasaltsríkjunum hafi reynst þeim illa í efnahagslegu tilliti. Það er ekki að ástæðulausu, segir hann, sem öll Norðurlöndin, að Finnlandi undanskildu, hafa kosið að halda í sjálfstæðan gjaldmiðil. Hér hefur sveigjanleiki í gjaldmiðla- og peningamálum, lækkun gengisins og útflutningsdrifinn hagvöxtur skipt sköpum eftir efnahagsáföll. Á meðan hafi Eystrasaltsríkin og fleiri evruríki þurft að ráðast í svokallaða innri gengisfellingu (e. internal devaluation) með skelfilegum afleiðingum fyrir lífskjör fólksins sem þar býr. Fyrir vikið flýi ungt og menntað fólk land og sjái enga ástæðu til að snúa til baka.

Ekki herma eftir 
okkur, hlýðið okkur!

Stundin ræddi við Hilmar um bókina. Þá lá beinast við að spyrja: Hvers vegna er undirtitillinn Do As We Say and Not As We Do? 

„Það er vegna þess að Norðurlöndin, að Íslandi undanskildu, hvöttu Eystrasaltsríkin til að halda í fastgengisstefnu í hruninu. Svíar, sem eiga nánast allt bankakerfi Eystrasaltsríkjanna, fóru þar fremstir í flokki. Þeir hvöttu til efnahagsstefnu sem þeir fylgdu ekki sjálfir þegar þeir lentu í kreppu árið 1992/3,“ segir Hilmar. 

„Þessar aðgerðir snerust fyrst og fremst 
um að bjarga sænskum bönkum sem 
höfðu lánað óhóflega í Lettlandi og 
hinum Eystrasaltsríkjunum“

Hann tekur Lettland sem dæmi og bendir á að Alþjóðagjaldeyrissjóðurinn hafi þar lagt til 15 prósenta gengisfellingu. „Þessi gengisfelling hefði getað örvað hagkerfið með auknum útflutningi og hagvexti, og minnkað þörfina fyrir niðurskurð í ríkisfjármálum. Þetta var óásættanlegt fyrir sænska bankaeigendur og Evrópusambandið. Fjármálaráðherra Svíþjóðar boðaði forsætisráðherra Lettlands til björgunarfundar á Arlanda-flugvelli í Svíþjóð. Þetta var fáheyrð niðurlæging. Auðvitað hefði átt að fjalla um björgunarpakka fyrir Lettland í höfuðborg landsins, Riga. Eftir hrun sendu sænsk stjórnvöld svo fjármálaráðherra sinn til Lettlands til að hvetja þá til að taka upp evruna. Þessar aðgerðir snerust fyrst og fremst um að bjarga sænskum bönkum sem höfðu lánað óhóflega í Lettlandi og hinum Eystrasaltsríkjunum.“

Hilmar segir að með þessu sé hann ekki að halda því fram að Svíar hafi af ásetningi viljað leika Eystrasaltsríkin grátt. Sænsku bankarnir hafi einfaldlega vanmetið áhættuna í löndunum en ekki viljað taka skellinn sjálfir. „Í fjármálakreppunni í Svíþjóð 1992/3 felldu Svíar sjálfir gengið og þeim dettur ekki í hug að taka upp evruna. Gengisfellingu fylgdi aukinn útflutningur og hagvöxtur og niðurskurður í velferðarmálum var óverulegur. Í Lettlandi var gengið fast og ráðist í mikinn niðurskurð í ríkisfjármálum sem bitnaði mest á fátækasta fólki landsins. Þess má svo geta að þegar forsætisráðherra Lettlands sagði af sér árið 2014 fékk hann strax toppstöðu hjá Evrópusambandinu sem „Commissioner for the Euro and Social Dialogue“.  Þetta voru auðvitað skýr skilaboð til annarra aðildarríkja ESB eins og Grikklands um að gríðarlegur niðurskurður opinberra útgjalda samhliða fastgengisstefnu væri formúlan fyrir hagvexti og velsæld ríkjanna.“ 

Hilmar segir að þegar hann hafi rætt við Barry Eichengreen, hagfræðiprófessor við UC Berkeley, um áhrifavald Norðurlandaríkja og Evrópusambandsins yfir efnahagsstefnu Eystrasaltsríkjanna, hafi Eichengreen lýst stefnunni með orðunum „Do what we say and not as we do.“ „Mér fannst þetta eiga ágætlega heima í titli bókarinnar,“ segir Hilmar.

Hagstjórnarlegt frelsi lykilatriði

Í bók Hilmars er efnahagsárangur Norðurlandanna og Eystrasaltsríkjanna borinn saman. Hvað segir samanburðurinn okkur um kosti þess og ókosti að halda úti sjálfstæðum gjaldmiðli og sjálfstæðri peningastefnu í stað þess að taka upp evruna? 

„Við þurfum auðvitað að hafa í huga að til að taka upp evruna þurfa ríki fyrst að ganga í Evrópusambandið og vera aðili að sambandinu í að minnsta kosti tvö ár. Og þetta hefur ekki aðeins áhrif á peningastefnuna heldur einnig ríkisfjármálin.“

Hann bendir á að þegar alþjóðlega fjármálakreppan skall á 2008 féll gengi íslensku krónunnar og stjórnvöld gátu ekki varið hana nema að takmörkuðu leyti. „Í framhaldinu jókst útflutningur og hagvaxtarskeið fylgdi í kjölfarið með minnkandi atvinnuleysi. Svipaða reynslu höfðu til dæmis Svíar og Finnar 1992/3 þegar þeir lentu í fjármálakreppu. Þar var gengisfelling lykillinn að vaxandi útflutningi, hagvexti og minnkandi atvinnuleysi. Ísland var ekki bundið af ríkisfjármálastefnu ESB 2008 og Svíþjóð og Finnland gengu ekki í ESB fyrr en 1995. Sjálfstæður gjaldmiðill og frelsi í ríkisfjármálum hjálpaði þessum löndum við þessar aðstæður.“

Tvöfalt hagstjórnarsiðferðiÍ bókinni er rýnt í áhrif Norðurlandanna og Evrópusambandsins á efnahagsstefnu Eystrasaltsríkjanna og greint hvernig sterkari ríki þrýstu á nýmarkaðsríkin í austri að fylgja efnahagsformúlu fastgengisstefnu og niðurskurðar sem Norðurlandaþjóðirnar hafa forðast.

MYND: ROUTLEDGE

Aðstæður voru öðruvísi í Eystrasaltsríkjunum. Fljótlega eftir að þau urðu sjálfstæð ríki tengdu Eystrasaltsríkin gengi sinna gjaldmiðla við aðra gjaldmiðla. Eistland tengdi gjaldmiðil sinn við þýska markið, Lettland við sérstök dráttarréttindi Alþjóðagjaldeyrissjóðsins (e. Special Drawing Rights) og Litháen við Bandaríkjadollar. Síðar tengdu þau gjaldmiðla sína við evruna og tóku hana svo upp eftir hrun, Eistland árið 2011, Lettland 2014 og Litháen 2015. 

„Þetta þýddi fastgengi svo lengi sem þau eru aðilar að sameiginlegum gjaldmiðli ESB,“ segir Hilmar. „Baltnesku löndin gengu öll í ESB árið 2004 og voru því aðilar að ríkisfjármálastefnu þess þegar kreppan 2008 skall á.“ 

Hann bendir á að aðhald í ríkisfjármálum og fastgengisstefna hafi sannarlega ekki skilað Evrópusambandinu, hvað þá Eystrasaltsríkjunum, hagvexti eftir hrunið 2008. „Það hafa að vísu komið góð ár hjá Eystrasaltsríkjunum síðastliðin 10 ár en meðalhagvöxtur hjá þeim er ekki hár á þessu tímabili, sérstaklega ef litið er til þess að þetta eru nýmarkaðsríki sem þurfa mikinn hagvöxt. Nú, 27 árum eftir að löndin fengu sjálfstæði, eru þau enn langt á eftir ríkustu löndum Evrópu, þar á meðal Norðurlöndunum.“ 

Hilmar segir að vissulega fylgi sameiginlegum gjaldmiðli ákveðnir kostir, til dæmis sparnaður á kostnaði við að skipta einni mynt yfir í aðra og minni líkur á verðmismunun milli landa. 

„En meðal galla sameiginlegrar myntar er að land sem gengur í myntbandalag fórnar sjálfstæði sínu í peningamálum. Það getur til dæmis ekki lengur stýrt vöxtum og fórnar getunni til að bregðast við áföllum með því að breyta gengi eigin gjaldmiðils. Þegar Seðlabanki Evrópu ákveður peningamálastefnu sína, hafa lönd eins og Eystrasaltsríkin lítið vægi vegna smæðar sinnar. Vægi Íslands væri enn minna. Vægi stærsta hagkerfisins, Þýskalands, er hins vegar gríðarlegt.“ 

Lýðræðið aðskilið frá efnahagsstefnu ESB

Hann bendir á að Seðlabanki Evrópu í Frankfurt starfi í raun líkt og seðlabanki Þýskalands, Bundesbank, gerði. „Megináherslan er lögð á stöðugt verðlag. Seðlabanki Bandaríkjanna leggur áherslu á stöðugt verðlag, en þar er líka horft til atvinnustigs, hagvaxtar og fjármálalegs stöðugleika. Seðlabanki Evrópu er í raun valdamesta stofnun ESB, mun valdameiri en seðlabanki Bandaríkjanna eins og ég fjalla um í bókinni. Það má segja að búið sé að aðskilja lýðræðið frá efnahagsstefnu ESB. Peningamálastjórn er í höndum sjálfstæðs seðlabanka með þröng markmið auk þess sem stjórn ríkisfjármála eru settar þröngar skorður.“

Nýlega kom út bókin Small States and Shelter Theory: Iceland’s External Affairs, greinasafn sem Baldur Þórhallsson, stjórnmálafræðiprófessor við Háskóla Íslands, ritstýrði. Þar er staða Íslands í samfélagi þjóðanna greind út frá kenningum um mikilvægi þess að smáríki leiti skjóls stórvelda og ríkjasambanda á borð við ESB í félagslegu, efnahagslegu og pólitísku tilliti. Að einhverju leyti lágu slíkar hugmyndir að baki aðildarumsókn Íslands að Evrópusambandinu í ríkisstjórnartíð Samfylkingarinnar og Vinstri grænna eftir hrun. 

„Gæfa Íslands í hruninu 2008 var meðal 
annars sú að við höfðum frjálsari hendur“

Hilmar telur að skjól Evrópusambandsins hafi oft verið dýru verði keypt. „Smáþjóðir geta orðið illa úti í átökum við ESB og stærri aðildarríki þess. Þetta höfum við séð greinilega í til dæmis Grikklandi sem hefur gengið í gegnum miklar hörmungar í samskiptum við ESB og sum stærri aðildarríki ESB. Aðstoð ESB við Lettland leiddi líka til mikilla hörmunga þar,“ segir hann. „Gæfa Íslands í hruninu 2008 var meðal annars sú að við höfðum frjálsari hendur. Gengið féll og við þurftum ekki að fylgja neinni formúlu frá Brussel á sviði ríkisfjármála. Við þurftum heldur ekki að hlýða stærri ríkjum, Bretlandi og Hollandi, sem leituðust við að vernda sína hagsmuni og fengu þar stuðning ESB gagnvart Íslandi. Mér finnst skjólskenningar frekar vafasamar þegar maður skoðar reynslu smáríkja. Ég álít að farsælla sé fyrir Ísland að leggja áherslu á góð samskipti við aðrar þjóðir, þar á meðal stórveldin, og taka svo sjálfstæðar ákvarðanir út frá eigin hagsmunum eins og reyndist farsælt í hruninu 2008. Það er engin stór mamma úti í heimi sem mun alltaf vernda okkur.“

Hann bendir á að í Eystrasaltsríkjunum eru pólitískar og landfræðilegar aðstæður allt aðrar. „Eystrasaltsríkin eru með erfið landamæri við Rússland og meta stöðuna þannig að ólíklegt sé að Rússland ráðist inn á evrusvæðið. Stórveldi á evrusvæðinu eins og Þýskaland og Frakkland gætu ekki látið það afskiptalaust. Að þessu leyti eru Eystrasaltsríkin í skjóli.“

Grafið undan velferð og Keynes-isma

John Maynard Keynesáhrifamesti hagfræðingur 20. aldar, hélt því fram að í góðæri ætti að reka ríkissjóð með afgangi en að umtalsverður hallarekstur væri nauðsynlegur á tímum niðursveiflna í efnahagslífinu. Þannig gæti ríkisvaldið örvað eftirspurn og haldið atvinnustiginu háu, safnað skuldum sem greiddar yrðu upp í næsta góðæri.

Á undanförnum árum hefur sú gagnrýni orðið æ háværari að evrusamstarfið, fjármálareglur Evrópusambandsins og einstrengingsleg peningamálastefna Seðlabanka Evrópu sé orðin að hindrun í vegi hagvaxtar og félagslegrar uppbyggingar í Evrópu. Í Mastricht-sáttmálanum, Treaty on European Union, er því þó slegið föstu að ESB skuli stuðla að samkeppnishæfu og félagslegu markaðshagkerfi (e. social market economy), með félagslegar framfarir og atvinnu fyrir alla (e. full employment) að markmiði. Er hugsanlegt að evrusamstarfið, fjármálareglurnar og hin efnahagslega umgjörð sé farin að grafa undan þessari yfirlýstu stefnu og þrengja að möguleikum ríkja til að reka öflugt velferðarríki og Keynes-íska hagstjórnarstefnu?

„Keynes-ískar hagstjórnaraðgerðir eru ekki á dagskrá hjá ESB. Það fé sem ESB hefur yfir að ráða sameiginlega er um 1% af vergri landsframleiðslu þess í heild og ekki mikið pláss að örva hagkerfi ESB með þessum takmörkuðu fjármunum,“ segir Hilmar. „Hverri aðildarþjóð er svo ætlað að reka ríkissjóð hallalausan, en hallinn má ekki vera meira en 3 prósent af vergri landsframleiðslu. Það er óljóst hvers vegna nauðsynlegt er að reka ríkissjóð hallalausan í landi þar sem er hagvöxtur.“