Víða pottur brottinn í braggamálinu samkvæmt Innri endurskoðun

Margt fór úrskeiðis í bragga­mál­inu svo­kall­aða en skýrsla Innri end­ur­skoð­unar Reykja­vík­ur­borgar um end­ur­gerð bragga og sam­liggj­andi húsa við Naut­hóls­veg 100 var kynnt í borg­ar­ráði í morgun. Nið­ur­stöð­urnar benda ein­dregið til þess að kostn­að­ar­eft­ir­liti hafi verið ábóta­vant og hlítni við lög, inn­kaupa­reglur, starfs­lýs­ingar, verk­ferla, ábyrgð og for­svar hafi ekki verið nægj­an­leg.

[links]Í til­kynn­ingu frá Reykja­vík­ur­borg segir að málið kalli á við­brögð til að tryggja að slíkt end­ur­taki sig ekki. Þau við­brögð þurfi að tryggja að áhætta á slíku sé í lág­marki og að ef frá­vik verði, þá ber­ist upp­lýs­ingar sem fyrst til borg­ar­ráðs svo hægt sé að grípa inn í í sam­ræmi við sam­þykkt verk­lag.

Á fundi borg­ar­ráðs var sam­þykkt að koma ábend­ingum Innri end­ur­skoð­unar í skýrt ferli. Þar var borg­ar­stjóra, for­manni borg­ar­ráðs og Hildi Björns­dóttur borg­ar­full­trúa falið að móta til­lögur að við­brögðum við ábend­ingum í skýrsl­unni og til­greint að þau við­brögð taki til allra þátta máls­ins, segir í til­kynn­ing­unni.

Töluvert var fjallað um málið í fjöl­miðlum í októ­ber síð­ast­liðnum en kostn­aður við fram­kvæmdir end­ur­gerðar bragg­ans fóru langt fram úr áætlun. Kostn­aður við fram­kvæmd­irnar nemur nú rúm­lega 400 millj­ónum króna en upp­haf­lega var gert ráð fyrir að hann yrði 158 millj­ónir.

Hæsti reikn­ing­ur­inn við fram­kvæmd­irn­ar hljóð­aði upp á 105 millj­ón­ir króna og gras­strá sem gróður­sett voru í kring­um bygg­ing­una kost­uðu 757 þús­und krón­ur. Fram­kvæmdum er enn ólokið en tölu­verð vinna er eft­ir í við­bygg­ing­unni, þar sem til stend­ur að opna frum­kvöðla­set­ur.

Enn hafa ekki verið gerðar fullnægjandi úrbætur vegna ábendinga

Í skýrsl­unni kemur fram að á árinu 2015 hafi Innri end­ur­skoðun gert úttekt á skrif­stofu eigna og atvinnu­þró­unar og skilað skýrslu þar sem settar voru fram ábend­ingar um atriði sem betur mættu fara. „Enn hafa ekki verið gerðar full­nægj­andi úrbætur vegna ábend­ing­anna. Innri end­ur­skoðun telur að ef úrbætur hefðu verið gerðar og verk­lag lag­fært í sam­ræmi við ábend­ing­arnar hefði verk­efnið að Naut­hóls­vegi 100 ekki farið í þann far­veg sem það gerði.“

Jafn­framt segir að skipu­lag skrif­stofu eigna og atvinnu­þró­unar hafi frá upp­hafi verið býsna laust í reipum, skrif­stof­unni hafi verið ætlað að vinna hratt að því að afla borg­inni tekju­tæki­færa og það hefur komið niður á skipu­lagi og innra eft­ir­liti. „Jafnvel hefur það orðið til þess að skrif­stofa eigna og atvinnu­þró­unar hefur ekki farið að settum leik­reglum, til dæmis hvað varðar inn­kaup. Fyrrum skrif­stofu­stjóri hafði þann stjórn­un­ar­stíl að úthluta verk­efnum til starfs­manna sem síðan lögðu metnað í að leysa þau sjálf­stætt og hann hvorki hafði eft­ir­lit með fram­vindu verk­efn­anna né kall­aði eftir upp­lýs­ingum um stöðu þeirra. Samkvæmt skipu­riti er borg­ar­rit­ari næsti yfir­maður skrif­stofu eigna og atvinnu­þró­unar en þó hafa mál skrif­stof­unnar ekki verið á hans borði heldur farið beint til borg­ar­stjóra og því hefur ekki verið unnið sam­kvæmt réttri umboðskeðju. Mikil sam­skipti hafa verið milli fyrrum skrif­stofu­stjóra og borg­ar­stjóra allt frá stofnun skrif­stofu eigna og atvinnu­þró­unar, en þeim ber saman um að borg­ar­stjóra hafi ekki verið kunn­ugt um fram­vindu fram­kvæmda að Naut­hóls­vegi 100. Engar skrif­legar heim­ildir liggja fyrir um upp­lýs­inga­gjöf frá skrif­stofu eigna og atvinnu­þró­unar til borg­ar­stjóra varð­andi fram­kvæmd­irnar,“ segir í skýrsl­unni.

Ekki farið eftir reglum og samþykktarferli vegna mannvirkjagerðar

Hug­myndin um nýsköp­unar- og frum­kvöðla­setur að Naut­hóls­vegi 100 er í sam­ræmi við atvinnu­stefnu Reykja­vík­ur­borgar sem meðal ann­ars leggur áherslu á upp­bygg­ingu nýsköp­un­ar­setra svo og gild­andi deiliskipu­lag sem gerir ráð fyrir veit­inga­rekstri að Naut­hóls­vegi 100. Reykja­vík­ur­borg og Háskól­inn í Reykja­vík hafa und­an­farin ár átt sam­vinnu um upp­bygg­ingu á svæð­inu og frum­kvöðla­setrið er í sam­ræmi við það, sam­kvæmt skýrslu­höf­undum.

Við fram­kvæmd­irnar að Naut­hóls­vegi 100 var ekki farið eftir reglum og sam­þykkt­ar­ferli vegna mann­virkja­gerðar og ákvæðum þjón­ustu­samn­ings milli skrif­stofu eigna og atvinnu­þró­unar og Umhverfis- og skipu­lags­sviðs en hann kveður skýrt á um ábyrgð og hlut­verk hvors aðila og þar segir meðal ann­ars að Umhverfis- og skipu­lags­svið skuli ann­ast verk­legar fram­kvæmdir.

„Samstarf var haft við Borg­ar­sögu­safn og Minja­stofnun en þessar stofn­anir gerðu ekki kröfu um að húsin yrðu varð­veitt óbreytt, enda eru þau hverf­is­vernduð í deiliskipu­lagi en ekki friðuð í skiln­ingi laga. Í upp­bygg­ing­unni var haldið fast í eldra útlit að sumu leyti, en að öðru leyti ekki, að því er virð­ist eftir hug­myndum arki­tekta. Ekki var sótt um leyfi til að rífa náð­húsið þrátt fyrir að fag­að­ilar teldu það hag­kvæmara og mun það hafa verið hug­mynd arki­tekta að halda upp á það,“ segir í skýrsl­unni.

Meiri tíma hefði þurft til að undirbúa verkið betur

Frum­kostn­að­ar­á­ætlun fyrir end­ur­bygg­ingu að Naut­hóls­vegi 100 var gerð sum­arið 2015 en það var ein­ungis mat byggt á laus­legri ástands­skoðun, eins og almennt er gert þegar frum­kostn­að­ar­á­ætl­anir eru gerðar. Síðan þegar útfærsla og hönnun liggur fyrir á að gera kostn­að­ar­á­ætl­anir I og II sam­kvæmt reglum um mann­virkja­gerð og eins og almennt er gert við stórar fram­kvæmdir. Það var ekki gert í þessu til­viki en það hefði verið ennþá frekar nauð­syn­legt en ella, þar eð mikil óvissa er í verk­efnum við end­ur­bygg­ingu gam­alla húsa, sam­kvæmt skýrslu­höf­undum.

Þeir telja að meiri tíma hefði þurft að nota til að und­ir­búa verkið betur, til dæmis full­vinna hug­myndir og gera kostn­að­ar­á­ætl­anir miðað við þær. Lagt hafi verið upp með lág­stemmda hug­mynd sem þró­að­ist í full­bú­inn veit­inga­stað með mun meiri kostn­aði en gert hafi verið ráð fyrir í upp­hafi. Einnig varð lóðin tals­vert kostn­að­ar­sam­ari en gert hafði verið ráð fyrir.

Ekki rétt að tala um framúrkeyrslu

Frum­kostn­að­ar­á­ætl­unin 158 millj­ónir króna hefur verið borin saman við raun­kostn­að­inn 425 millj­ónir og talað um það sem fram­úr­keyrslu. Samkvæmt skýrslu­höf­undum er það þó ekki alls kostar rétt því þegar frum­kostn­að­ar­á­ætl­unin var gerð hafi sú útfærsla ekki legið fyrir sem nú er á bygg­ing­unum.

Metið hefur verið að breyt­ingar á upp­haf­legum hug­myndum sem lagðar voru fyrir borg­ar­ráð í júlí 2015 ásamt frum­kostn­að­ar­á­ætl­un­inni hafi kostað 94 millj­ónir króna. Auk þess var kostn­aður vegna vernd­un­ar­sjón­ar­miða sem ekki var gert ráð fyrir í frum­kostn­að­ar­á­ætlun 71 millj­ónir og síðan bæt­ast við 21 millj­ónir króna vegna hreins­unar út úr hús­unum og umsýslu­kostn­aðar innan borg­ar­kerf­is­ins.

Frum­kostn­að­ar­á­ætl­unin að við­bættum ofan­töldum liðum gerir sam­tals 344 millj­ónir króna, segir í skýrsl­unni. Samn­ingur var gerður við Grunn­stoð, dótt­ur­fé­lag Háskól­ans í Reykja­vík, um leigu á fast­eign­unum. „Samn­ing­ur­inn er skýr og tekur á öllum nauð­syn­legum atriðum slíks samn­ings, en í honum er kveðið á um afhend­ingu hús­næð­is­ins tæpu ári eftir und­ir­ritun. Inn­heimta húsa­leigu hófst í júlí 2018 og er hún í sam­ræmi við samn­ing­inn eða 670.125 krónur á mán­uði. Við afgreiðslu máls­ins í borg­ar­ráði var leigu­fjár­hæð sam­þykkt og gert ráð fyrir því að með­gjöf borg­ar­innar með samn­ingnum yrði 41 millj­ónir króna á 40 ára leigu­tíma.

Miðað við þær for­sendur sem skrif­stofa eigna og atvinnu­þró­unar gaf sér 2015 og raun­kostnað fram­kvæmd­anna verður með­gjöf Reykja­vík­ur­borgar til Háskól­ans í Reykja­vík/Grunn­stoðar 257 millj­ónir króna en leigu­greiðslur þyrftu að vera um 1.697 þús­und krónur á mán­uði til að núvirði verk­efn­is­ins verði jákvætt,“ segir í skýrsl­unni.

Ekki farið að innkaupareglum borgarinnar

Engir skrif­legir samn­ingar voru gerðir varð­andi verk­efnið, að und­an­skildum leigu­samn­ingi við Háskól­ann í Reykja­vík. Ráð­gjafar inn­kaupa­deildar var ekki leitað varð­andi inn­kaup til fram­kvæmd­anna og ekki var farið að inn­kaupa­reglum borg­ar­innar.

Lög um opin­ber inn­kaup voru ekki brotin, sam­kvæmt Innri end­ur­skoðun. „Verk­takar og aðrir sem unnu verkið voru almennt ráðnir af því þeir voru kunn­ugir þeim sem stóðu að fram­kvæmd­unum, all­flestir hand­valdir. Ekki var farið í inn­kaupa­ferli né leitað und­an­þágu frá inn­kaupa­ráði varð­andi það.“

Einn af arki­tektum bygg­ing­anna var ráð­inn sem verk­efn­is­stjóri á bygg­ing­ar­stað en það er sam­kvæmt skýrslu­höf­undum ekki talin heppi­leg ráð­stöfun með til­liti til hags­muna­á­rekstra. „Meðal hlut­verka verk­efn­is­stjóra var að hafa eft­ir­lit með verk­tökum og stað­festa reikn­inga þeirra, en þar sem við­vera hennar á bygg­ing­ar­stað var tak­mörkuð er óvíst að eft­ir­litið hafi verið jafn­mikið og það hefði þurft að vera. Þrátt fyrir að hægt sé að útvista verk­efn­is­stjóra­hlut­verk­inu til utan­að­kom­andi aðila er ekki hægt að útvista ábyrgð­inni og hún er á herðum skrif­stofu eigna og atvinnu­þró­unar. Samt virð­ist verk­efna­stjóri skrif­stofu eigna og atvinnu­þró­unar hafa haft lítið eft­ir­lit með fram­kvæmd­unum sem hann þó bar ábyrgð á gagn­vart sínum yfir­manni.“

Brutu sveitarstjórnarlög og reglur borgarinnar

Farið var fram úr sam­þykktum fjár­heim­ildum og þess var ekki gætt að sækja um við­bót­ar­fjár­magn áður en stofnað var til kostn­aðar en það er brot á sveit­ar­stjórn­ar­lögum og reglum borg­ar­innar. Heild­ar­kostn­aður nú í des­em­ber er kom­inn í 425 millj­ónir króna en úthlutað hefur verið heim­ildum að fjár­hæð 352 millj­ónir króna. Skýrslu­höf­undar segja að svo virð­ist sem hvergi hafi verið fylgst með því að verk­efnið væri innan fjár­heim­ilda.

Upp­lýs­ingar til borg­ar­ráðs voru ekki ásætt­an­legar, dæmi eru um að vill­andi og jafn­vel rangar upp­lýs­ingar varð­andi þetta verk­efni hafi farið til borg­ar­ráðs, auk þess sem borg­ar­ráð var ekki nægi­lega upp­lýst um fram­vindu mála. Óásætt­an­legt er að upp­lýs­inga­gjöf til borg­ar­ráðs sé þannig háttað því á upp­lýs­ingum byggir ráðið ákvarð­anir sínar.

Upplýsingastreymi vegna verkefnisins ófullnægjandi

Upp­lýs­inga­streymi vegna verk­efn­is­ins var ófull­nægj­andi á all­flestum stigum. „Svo virð­ist sem verk­efna­stjóri skrif­stofu eigna og atvinnu­þró­unar sem hafði umsjón með verk­efn­inu hafi ekki upp­lýst sinn yfir­mann um stöðu mála. Þeim ber þó ekki saman um það atriði og sama máli gegnir um ákvarð­ana­töku í tengslum við verk­efnið, til dæmis varð­andi breyt­ingar á hug­myndum um útfærslu.

Til dæmis má nefna breyt­ingu á kaffi­stofu í vín­veit­inga­stað og breyt­ingu á ein­földum tré­palli í hönn­un­ar­lóð. Verk­efna­stjóri kveðst hafa borið allar stærri ákvarð­anir undir fyrrum skrif­stofu­stjór­ann en hann seg­ist lítið hafa verið inni í þessum málum,“ segir í skýrsl­unni.

Verkefnið einhvern veginn „gleymdist“

Fyrr­ver­andi skrif­stofu­stjóri skrif­stofu eigna og atvinnu­þró­unar sinnti ekki sinni stjórn­enda­á­byrgð með því að fylgj­ast með verk­efnum skrif­stof­unnar og upp­lýsa sína yfir­menn svo og borg­ar­ráð. Svo virð­ist vera sem verk­efnið hafi ein­hvern veg­inn „gleymst“ og týnst meðal stærri og meira áber­andi verk­efna, segir í skýrsl­unni.

„Farið var að reglum varð­andi sam­þykkt kostn­að­ar­reikn­inga hvað varðar fjölda sam­þykkj­enda svo og fjár­hæð­ar­mörk vegna þriðja og fjórða sam­þykkj­anda. Sam­þykkj­endur virð­ast þó ekki hafa fylgst með því hvort útgjöld væru innan fjár­heim­ilda.

Eftirlit með verk­efn­inu var að flestu leyti ófull­nægj­andi og svo virð­ist sem verk­efnið hafi lifað sjálf­stæðu lífi án aðkomu ann­arra en þess þrönga hóps sem ann­að­ist það.

Skjölun vegna verk­efn­is­ins var ófull­nægj­andi, nán­ast engin skjöl um það fund­ust í skjala­vörslu­kerfi borg­ar­innar og það er brot á lögum um opin­ber skjala­söfn svo og skjala­stefnu borg­ar­innar.

Almennt eykst mis­ferl­is­á­hætta í beinu hlut­falli við minnk­andi eft­ir­lit, minna gagn­sæi, minna aðhald stjórn­enda og þegar reglum er ekki fram­fylgt,“ segir í skýrsl­unni.