„Íslendingar eiga langt í land“ með jöfnuð atkvæðavægis eftir búsetu

Frumvarp um jöfnun atkvæða­vægis í kosn­ingum til Alþingis, sem nú er til með­ferðar á Alþingi, virð­ist ná að jafna vægi atkvæða á milli bæði stjórn­mála­flokka og búsetu, sam­kvæmt umsögn Ólafs Þ. Harð­ar­sonar, pró­fess­ors emer­ítus í stjórn­mála­fræði. Mælir hann með því að frum­varpið verði sam­þykkt á yfir­stand­andi þingi.

Samkvæmt frum­varp­inu, sem Þor­gerður Katrín Gunn­ars­dóttir for­maður Við­reisnar mælti fyrir í sept­em­ber­mán­uði, yrði jöfn­un­ar­sætum fjölgað úr níu upp í 27 og kjör­dæm­is­sætin yrðu 36. Öll kjör­dæmi lands­ins myndu fá 6 kjör­dæma­kjörna þing­menn og svo jöfn­un­ar­þing­menn í sam­ræmi við fjölda kjós­enda á kjör­skrá.

Í umsögn sinni rekur Ólafur að í fernum síð­ustu kosn­ingum, sem fram fóru árin 2013, 2016, 2017 og 2021, hafi vægi atkvæða á milli stjórn­mála­flokka ekki verið jafnt, heldur hafi einn flokkur ávallt fengið einum þing­manni of mikið miðað við atkvæða­tölu. Kosn­inga­lögum hefur ekki verið breytt til þess að lag­færa þessa skekkju, en Ólafur segir að slík breyt­ing sé „afar nauð­syn­leg“.[links]

Eigum Norðurlandametið í misvægi atkvæða út frá búsetu

Í grein­ar­gerð með frum­varp­inu er bent á að eina leiðin til þess að tryggja fullt atkvæða­vægi eftir búsetu væri að breyta land­inu í eitt kjör­dæmi. Það er hins vegar ekki lagt til, heldur er jöfn­un­ar­sætum dreift á kjör­dæmin til þess að tryggja eins mik­inn jöfnuð eftir búsetu sem kostur er.

Í umsögn Ólafs segir að frá upp­hafi end­ur­reists Alþingis árið 1845 hafi verið deilt um slíkan jöfnuð. „Á 20. öld leiddu tíðar breyt­ingar á kosn­inga­kerf­inu til þess að jöfn­uður milli flokka jókst í skrefum og náð­ist að fullu 1987, en gríð­ar­legu misvægi eftir búsetu var við haldið. Í fyrstu kosn­ingum til Alþingis 1844 voru kjós­endur í sex fjöl­menn­ustu ein­menn­ings­kjör­dæm­unum 10-13 sinnum fleiri en í því fámenn­asta. Í sum­ar­kosn­ingum 1959 var mesti munur á vægi atkvæða eftir kjör­dæmum 1:19,2. Í haust­kosn­ingum 1959 (eftir kjör­dæma­breyt­ingu) var mun­ur­inn kom­inn niður í 1:2,92 - en 1979 var hann orð­inn 1: 4,80. Með stjórn­ar­skrár­breyt­ingu 1999 var ákveðið að misvægi atkvæða eftir búsetu skyldi ávallt vera minna en 1:2,“ skrifar Ólafur.

Í grein­ar­gerð með frum­varp­inu er fjallað um reglur sem Fen­eyja­nefnd Evr­ópu­ráðs­ins gaf út um góða starfs­hætti í kosn­inga­málum árið 2002, en í þeim er fjallað um að misvægi atkvæða milli kjör­dæma skuli ekki vera meira en 10 pró­sent og alls ekki yfir 15 pró­sent, nema við sér­stakar aðstæður. Ólafur bendir á að hér geti mun­ur­inn verið allt að 100 pró­sent.

„Íslend­ingar eiga langt í land með að ná þeim jöfn­uði atkvæða­vægis eftir búsetu sem þykir boð­legur í Evrópu. Við höfum ekki fylgt þeirri þróun í þessu efni sem hefur verið ráð­andi í Evrópu síð­ustu 100 árin. Það er löngu kom­inn tími til að gera það,“ skrifar Ólafur.

[adspot]

Hann bætir því þó við að það sé „frum­stæður töl­fræði­legur mæli­kvarði á misvægi atkvæða eftir búsetu að skoða ein­ungis mun­inn á fámenn­asta og fjöl­menn­asta kjör­dæmi“ og segir mik­il­væg­ara að athuga hvort stórum land­svæðum sé kerf­is­bundið mis­munað.

„Í kosn­ing­unum 1999 bjuggu 68% kjós­enda í Reykja­vík og Reykja­nes­kjör­dæmi. Þeir kusu 31 þing­mann. Í lands­byggð­ar­kjör­dæm­unum sex bjuggu 32% kjós­enda, en þeir kusu meiri­hluta Alþing­is­manna (32). Í kosn­ing­unum 2003 fékk höf­uð­borg­ar­svæðið í fyrsta skipti meiri­hluta þing­manna (33 af 63). Kerf­is­bundna misvægið var þó áfram mikið: um 38% kjós­enda bjuggu í þremur land­byggða­kjör­dæmum (Norð­vestur, Norð­austur, Suður), en þeir kusu 48% þing­manna. Í kosn­ing­unum 2021 bjuggu 35% kjós­enda í þessum kjör­dæmum - þeir kusu 45% þing­manna. Í þessum kosn­ingum bjuggu 20% kjós­enda í Norð­austur og Norð­vestur kjör­dæmum, en þeir kusu 29% þing­manna,“ segir Ólafur og nefnir að kerf­is­bundin mis­munun eftir búsetu sé „miklu meiri hér en á hinum Norð­ur­lönd­unum - og því sem algeng­ast er í Vestur-Evrópu.“

Ólafur nefnir þó að í Noregi sé misvægi atkvæða vegna búsetu umtals­vert, og miklu meira en í Danmörku, Svíþjóð og Finn­landi. Það sé þó mun minna en á Íslandi. „Íslend­ingar eiga núver­andi Norð­ur­landa­met í kerf­is­bundnu misvægi atkvæða eftir búsetu,“ skrifar Ólafur í umsögn sinni.

Tvær ástæður fyrir því að ekki ætti að bíða eftir stjórnarskrárbreytingum

Í umræðum um breyt­ingar á kosn­inga­lögum á und­an­förnum árum hefur gjarnan verið talað um að ráð­ast skuli í stjórn­ar­skrár­breyt­ingar til þess að breyta kosn­inga­kerf­inu enn frekar, en í stjórn­ar­skrá er meðal ann­ars fjallað um fjölda þing­manna og kjör­dæma og verður því ekki breytt nema með stjórn­ar­skrár­breyt­ingum.

Ólafur segir í umsögn sinni að þrátt fyrir að rök hnígi til þess að til­efni væri til að ráð­ast í end­ur­skoðun á ákvæðum stjórn­ar­skrár um kosn­ingar séu það ekki rök gegn því að sam­þykkja frum­varpið sem nú liggur fyrir þing­inu.

Fyrir því nefnir hann tvær ástæður. Í fyrra lagi þurfi stjórn­ar­skrár­breyt­ingar sam­þykki tveggja þinga með kosn­ingum á milli og ef jafna ætti atkvæða­vægi með stjórn­ar­skrár­breyt­ingu kæmi sú breyt­ing ekki til fram­kvæmda í næstu kosn­ingum, sem ættu að verða 2025, heldur í kosn­ingum sem ættu að verða 2029.

„Hætta væri á að í næstu kosn­ingum tæk­ist ekki að upp­fylla skýr mark­mið stjórn­ar­skrár um jafnt atkvæða­vægi milli flokka fimmtu kosn­ing­arnar í röð. Og ekki heldur að nálg­ast mark­mið Fen­eyja­nefnd­ar­innar um jafn­ara vægi atkvæða eftir búsetu,“ skrifar Ólafur.

Í öðru lagi segir hann að reynslan sýni að erfitt sé að koma stjórn­ar­skrár­breyt­ingum í gegn um Alþingi. „Verði þetta frum­varp ekki sam­þykkt (e.t.v. með ein­hverjum breyt­ingum) er lík­legt að sú rétt­ar­bót sem þar er boðuð verði öll í upp­námi. Þess vegna er mik­il­vægt að þetta frum­varp fái þing­lega afgreiðslu og breytt kosn­inga­lög verði sam­þykkt - hvað sem líður hugs­an­legum breyt­ingum á stjórn­ar­skrá,“ segir Ólafur.

Forseti Alþingis sagði frumvarpið betur útfært en fyrri tillögur

Sem áður segir mælti Þor­gerður Katrín for­maður Við­reisnar fyrir frum­varp­inu í sept­em­ber­mán­uði. Á mæl­enda­skrá eru alls 16 þing­menn fjög­urra stjórn­ar­and­stöðu­flokka; Við­reisnar, Pírata, Sam­fylk­ingar og Flokks fólks­ins.

Í fyrstu umræðu um frum­varpið í þing­sal 22. sept­em­ber þakk­aði Birgir Ármanns­son for­seti Alþingis og þing­maður Sjálf­stæð­is­flokks Þorgerði fyrir að flytja málið og sagði að í frum­varp­inu væri um að ræða „kannski betur útfærða hug­mynd“ en áður hefði komið frá þing­flokki Við­reisnar um lausnir á misvægi atkvæða.

Mynd: Bára Huld Beck

Sagði hann að hvoru tveggja þyrfti að taka á misvægi atkvæða á milli flokka, sem kosn­inga­kerfið næði ekki lengur að tryggja, og misvægi atkvæða eftir búsetu. „Það er atriði sem þarf líka að taka á þannig að ég vildi þakka fyrir þetta og held að þetta sé gott inn­legg í þá umræðu sem þarf að eiga sér stað um þessi mál á kom­andi kjör­tíma­bili,“ sagði Birgir.

Þor­gerður Katrín svar­aði Birgi í and­svari og sagði tón ræðu hans hafa fyllt sig „ákveð­inni bjart­sýni“ um að hægt yrði að nota eitt­hvað sem fram kæmi í frum­varp­inu til að „þoka okkur fram á við“ í þessum efnum.

„Ég vona að þetta verði til þess að við náum fram mik­illi, djúpri og mál­efna­legri umræðu um þetta rétt­læt­is­mál og að við náum þá að útfæra þetta þannig að bæði flokkar og þing­menn og síðan þjóðin geti gengið svo­lítið sátt frá borði, ég vona það og óska stjórn­skip­unar- og eft­ir­lits­nefnd alls hins besta í hennar vinnu,“ sagði Þor­gerður Katrín.

Birgir svar­aði Þorgerði á ný og nefndi þá að hann myndi ekki úti­loka það að nota afmark­aðar stjórn­ar­skrár­breyt­ingar til þess að ráð­ast í frek­ari upp­stokkun kosn­inga­kerf­is­ins og nefndi þá sér­stak­lega breyt­ingar á kjör­dæma­skipan.

„Ég átta mig á því að það er auð­vitað mark­mið eða nálgun flutn­ings­manna frum­varps­ins að leggja hér til breyt­ingar sem hægt er að ná fram án þess að fara í allt það viða­mikla ferli sem teng­ist stjórn­ar­skrár­breyt­ingum. Og það er vissu­lega hægt að gera. En eins og við þekkjum þá hefur núver­andi kjör­dæma­skipan með þeim sex kjör­dæmum sem um er að ræða og það fyr­ir­komu­lag allt saman kannski aldrei verið óum­deilt þannig að það má skoða það líka. En það á hins vegar ekki að hindra okkur í því að reyna að lag­færa hlut­ina innan þess ramma sem við störfum núna. Ég held að það sé bara vert umræðu­efni og þakka hv. þing­manni fyrir að færa þetta mál inn í þingið,“ sagði Birgir.