Sú hefð hefur löngum ríkt í íslenskri stjórnskipun að það er ríkisstjórnin sem mótar og fer með utanríkisstefnuna. Forsetinn hefur þjónað sem hlutlaus fulltrúi Íslands í formlegum diplómatískum samskiptum og raunar var það svo að ekki var talið við hæfi að forsetinn væri að tjá sig um nokkurn skapaðan hlut sem ekki tilheyrði hinum formlegu skyldum embættisins. Á þessu hefur orðið talsverð breyting á þeim tíma sem Ólafur Ragnar Grímsson hefur setið í embætti. Skemmst er að minnast þess þegar hann í upphafi forsetatíðar sinnar gerði athugasemdir um ástand vega á Vestfjörðum og þótti fara langt út fyrir verksvið sitt.
Nú um stundir virðist fólk ekki kippa sér eins mikið upp við skoðanir forsetans á hinum ýmsu málum, jafnvel þótt þær séu á svig við mikilvæga þætti eins og utanríkisstefnuna. Má þar benda á misræmi í málflutningi forsetans og ríkisstjórnarinnar í Úkraínudeilunni þar sem Ólafur Ragnar reyndi að sveigja frá afstöðunni gagnvart viðskiptaþvingunum vestrænna ríkja gegn Rússum. Reyndar virtist ríkisstjórnin ekki samstíga í málinu en þáverandi utanríkisráðherra fylgdi því fast eftir og hafði almenningsálitið með sér.
Ólafur Ragnar Grímsson fullyrti fyrir forsetakosningarnar árið 2012 að mikilvægt væri að samhljómur væri milli forseta og ríkisstjórnar þegar kæmi að utanríkismálum. Utanríkisstefna Íslands hefur tekið mið af veru okkar í NATO og samstarfi á vettvangi Norðurlanda en Ólafur hefur þvert á yfirlýsingu sína haft sig talsvert í frammi. Hefur hann talað fyrir auknum samskiptum við Rússa og Kínverja, m.a. í kjölfar efnahagshrunsins þar sem honum þóttu bandamenn Íslands hafa brugðist og ráðlegt væri að leita víðar með slík tengsl.
Eðlilegt er að spurningar vakni um það hvort forseti Íslands eigi að vera í framlínunni þegar stefnan er mörkuð í utanríkismálum. Er það í starfslýsingunni eða einfaldlega háð áhuga þess sem gegnir embættinu hverju sinni? Má nefna í því samhengi fyrirspurn sem embættismenn á vegum ESB sendu Íslenskum stjórnvöldum eftir þingsetningarræðu forsetans árið 2013, hvar hann tjáði sig um Evrópusambandsumsóknina, þar sem farið var fram á staðfestingu á því hver færi með utanríkismál Íslands.
Hegðun ríkja
En hvers vegna er svo mikilvægt að tala einni röddu þegar utanríkismál eru annars vegar? Til að átta sig betur á því þarf að skilja eðli ríkjasamskipta. Þar eru ýmsar mismunandi kenningar uppi en í grundvallaratriðum má skipta þeim í tvennt. Annars vegar að ríki heimsins séu í stöðugri samkeppni til að tryggja tilveru sína og öryggi, ýmist með vígbúnaði eða myndun einhvers konar bandalaga. Samkvæmt þeim kenningum er eins gróði annars tap. Hins vegar eru kenningar um að ríkin sjái hag sínum best borgið með samvinnu, alþjóðlegum sáttmálum, samningum og stofnunum, þar sem allir hagnist á endanum á samstarfinu – að velferð hvers og eins sé á endanum allra hagur.
Seinna sjónarmiðið hefur verið að ná talsverðum undirtökum í ríkjasamskiptum með sífellt umfangsmeiri alþjóðasamvinnu, samningum og sáttmálum. En þrátt fyrir aukin viðskipta- og menningartengsl, þar sem gildi og venjur samfélaga flæða á milli heimshluta, hnattvæðingu sem minnkar heiminn og brýtur niður múra, ríkir enn samkeppni. Þrátt fyrir að hnökralaus alþjóðaviðskipti séu orðin landherkænsku og heimsyfirráðum yfirsterkari, þá er það svo að þegar á reynir eru ríki í raun andstæðingar og gjarnan í samkeppni um að tryggja tilveru sína.
Þar má meðal annars beita einfaldri leikjafræði til að segja fyrir um hegðun og gjörðir andstæðinganna og um leið gefa sér eina grundvallarforsendu: að það mun seint verða hægt að treysta á að önnur ríki komi til hjálpar á ögurstundu nema það henti hagsmunum viðkomandi. Það segir sig eiginlega sjálft þegar að er gáð, eins og t.d. nýleg og yfirstandandi makríldeila Íslendinga sannar. Þar liggur ljóst fyrir að ef t.d. norsk stjórnvöld þurfa að velja á milli hagsmuna hinnar meintu vinaþjóðar og Íslendinga þá ganga hagsmunir Noregs fyrir.
Samvinna og trúverðugleiki
Stundum er vísað til þess að Ísland, vegna smæðar sinnar, eigi enga möguleika í valdatafli hinna stærri og öflugri ríkja heimsins. Einhvers staðar segir þó að ekkert ríki í heiminum sé nógu stórt og öflugt til að geta leikið einleik á forsendum valds því á endanum þurfi alltaf að taka tillit til annarra ríkja, ýmist vegna almenns þrýstings eða beinna hagsmuna eins og viðskiptatengsla. Smáríki eru vissulega veik á svellinu en alþjóðalög og sáttmálar eru andsvarið við yfirgangi í krafti valds. Þeirra eina raunhæfa vörn er því að alþjóðalög séu virt.
Ísland er einmitt gott dæmi um smáríki sem er mjög háð því að slíkt kerfi haldi og að ekki sé grafið undan trausti og trúverðugleika með undabrögðum og valdabrölti. Þess vegna er mikilvægt fyrir Ísland að koma fram með mótaða trúverðuga utanríkisstefnu sem byggir á grundvallaratriðum en ekki hentugleika hverju sinni, að talað sé einum rómi út á við þegar utanríkismál eru annars vegar. Allt annað rýrir trúverðugleika smáríkisins og vegur þar með að öryggi þess.
Hver ákveður utanríkisstefnuna?
Það er fátt í Stjórnarskránni sem tilgreinir nákvæmlega hver það er sem fer með utanríkismál Íslands en þar er einungis ein grein sem tiltekur afmarkaðan þátt utanríkismála. Líta verður til þess að þegar Íslendingar fengu stjórnarskrána var danska kóngnum í raun skipt út fyrir forsetaembættið. Sú stjórnarskrá miðaðist við stjórnskipunina frá því á 19. öld, að Danir og þar með kóngurinn færu með utanríkismál Íslendinga.
Í reynd eru það framkvæmdavaldið/ríkisstjórnin, en einnig Alþingi í vaxandi mæli, sem ber ábyrgð á framkvæmd utanríkismála. Íslensk stjórnsýsluhefð og sú staðreynd að ríkisstjórn Íslands er ekki fjölskipað stjórnvald hefur hins vegar gert það að verkum að sitjandi utanríkisráðherra á hverjum tíma hefur gríðarlegt vald yfir mótun, mörkun og framkvæmd utanríkisstefnunnar. Nú síðast mátti berlega sjá það hvað varðar afstöðu og þátttöku Íslands í viðskiptahindrunum gagnvart Rússlandi. Ramminn er engu að síður óskýr og því má segja að sitjandi forseti hafi ákveðna möguleika á að víkka út hlutverk eða valdsvið sitt, þar með talið á sviði utanríkismála.
Tvívirk utanríkisstefna
Í þessu leynast þó möguleikar sem halda þarf til haga. Eins og Ólafur Ragnar benti réttilega á þegar hann gagnrýndi norskan ráðherra fyrir að draga Úkraínudeiluna inn á samráðsvettvang Norðurskautsráðsins, þá hefur samstarf við Rússa um norðurslóðamál verið árangursríkt þótt núningur sé á öðrum vígstöðvum. Hafa Bandarísk og rússnesk stjórnvöld ætíð haft mjög náið samstarf um vísindarannsóknir og öryggismál á norðurslóðum, jafnvel á meðan kalda stríðið stóð sem hæst.
Ríkjasamskipti geta vissulega verið lagskipt og þegar syrtir í álinn skiptir miklu máli að halda diplómatískum leiðum opnum. Það kann því að vera fullkomlega eðlilegt að á meðan ríkisstjórnin tekst harkalega á við stjórnvöld annars ríkis sé forsetinn virkur í samskiptum á diplómatískum forsendum. Þar verður þó að gæta þess að ekki sé grafið undan stefnu ríkisins í viðkomandi máli.
Jafnvel þótt ráðandi stjórnvöld taki ákvörðun um stuðning við umdeildar hernaðaraðgerðir sem gæti tryggt öryggi landsins getur forsetinn ekki gengið gegn slíkri ákvörðun. Að sama skapi hafi ríkisstjórn ákveðið að sýna samstöðu með bandamönnum í NATO og á Norðurlöndum, sem byggir á áratuga samstarfi, þá gengur ekki að sitjandi forseti spili einleik gegn þeirri stefnu.
Jafnframt þarf forsetinn að huga að því að einleikur á hinu utanríkispólitíska sviði felur í sér ákveðna áhættu þótt þess séu dæmi að hann hafi borið ávöxt. Til að mynda hefur ekki verið augljóst utan frá að leiðir forseta og framkvæmdavalds í norðurslóðamálum hafi legið saman í kjölfar markvissrar samvinnu og stefnumótunnar, en þó má færa rök fyrir því að ötult starf núverandi forseta hvað varðar norðurslóðamál í kjölfar hrunsins hafi á endanum haft hvetjandi áhrif á fyrrverandi utanríkisráðherra, Össur Skarphéðinsson, til að fylgja því máli eftir og styðja. Ný ríkisstjórn og nýr utanríkisráðherra hafa svo tekið við því kefli.
Hins vegar er ekki að sjá að annað utanríkispólitískt áhugamál forsetans hafi fengið sambærilegan stuðning frá utanríkisráðherrum undanfarinna ára, en það er regluleg kynning og framsetning hans á þurrkun matvæla sem meiriháttar framlagi til þróunarmála. Forsetinn hefur rætt þetta mál við framkvæmdastjóra Sameinuðu þjóðanna, forseta Alþjóðabankans og aðra yfirmenn helstu alþjóðastofnanna sem láta sig þróunarmál varða, auk þess að tala fyrir þessari hugmynd á ráðstefnum erlendis. Það hlýtur að rýra trúverðugleika Íslands á alþjóðavettvangi að forsetinn fái engan hljómgrunn fyrir þennan málflutning hjá íslenskum stjórnvöldum og tali í raun út í tómið.
Niðurstaðan er því sú að hvort sem utanríkisstefnan byggir á úthugsuðum valdapólitískum áætlunum, því að fylgja grundvallarviðmiðum og reglum alþjóðasamþykkta í hvívetna eða rætt sé skipulag á framlagi Íslands til þróunarmála, verður að tala einum rómi. Þegar afgerandi brestur verður milli afstöðu ríkisstjórnar og forseta í mikilvægum pólitískum málum er veruleg hætta á stjórnar- og stjórnsýslukreppu. Það getur valdið togstreitu í samskiptum Íslands við umheiminn og veikt stöðu þess um leið.
Veistu meira? Láttu okkur vita
Það tókst ekki að sækja formið. Reyndu aftur eftir augnablik.
Athugasemdir