Ný skýrsla: Vinna við gjaldþrotaleiðina tafði vinnu við afnám hafta í að minnsta kosti ár

Ráð­gjafar stjórn­valda töfðu vinnu við afnám hafta í að minnsta kosti ár með því að ein­blína á hina svoköll­uðu gjald­þrota­leið sem lausn við þeim vanda sem slitabú föllnu bank­anna valda. Gjald­þrota­leiðin var hins vegar dæmd úr leik sem mögu­leiki með dómi Hæsta­réttar í nóv­em­ber 2014 þar sem kom skýrt fram að þrotabú bæri engar skyldur til að greiða út kröfur í íslenskum krónum. Í kjöl­farið virð­ast stjórn­völd hafa horfið til fyrri áforma um lausn þess vanda sem slita­búin skapa. „Raunar liðu aðeins nokkrir dagar frá því að Hæsti­réttur mold­setti gjald­þrota­leið­ina að fregnir bár­ust af því að aftur væri verið að huga að þeirri leið er sett var fram í áætlun Seðla­bank­ans um losun gjald­eyr­is­hafta frá því í mars árið 2011.“

Þetta er meðal þess sem kemur fram í skýrsl­unni „Drög að upp­gjöri“ sem hag­fræð­ing­arnir Dr. Ásgeir Jónsson og Dr. Hersir Sig­ur­geirs­son hafa skrifað um þá kosti sem eru í stöð­unni til að ljúka slita­með­ferð föllnu bank­anna og greiða út kröfur án þess að raska greiðslu­jöfn­uði Íslands. Skýrslan er unnin að beiðni slita­stjórnar Glitnis sem greiddi allan kostnað við gerð hennar. Hægt er að lesa skýrsl­una hér.

Skýrslu­höf­undar gera einnig athuga­semdir við þá miklu leynd sem ríkt hefur um áætlun stjórn­valda um losun hafta og hafna þeim full­yrð­ingum að slík leynd sé nauð­syn­leg til að vernda íslenska hags­muni. „Losun hafta byggir, líkt og aðrar pen­inga­mála­að­gerðir, á stjórnun vænt­inga og afnáms­á­ætlun getur sam­kvæmt skil­grein­ingu aldrei farið leyni­lega heldur skiptir gagn­sæi og trú­verð­ug­leiki öllu máli um árang­ur­inn. Að áliti skýrslu­höf­unda er slík aðgerð einnig svo áhættu­söm að aðeins sé hægt að vinna hana í þverpóli­tísku sam­starfi þannig að allir ábyrgir flokkar taki sam­eig­in­lega ábyrgð á mál­inu.“

Tapið af hruninu mun minna en áður hefur verið haldið fram

Skýrslan er alls 130 blað­síður að lengd. Í henni er farið vítt og breitt yfir það sem skóp þann vanda sem þarf að yfir­stíga til að geta losað fjár­magns­höft, hvaða afleið­ingar hrunið hefur haft og hvaða leiðir sé hægt að fara til að leysa vand­ann.

Skýrslu­höf­undar hafa meðal ann­ars end­ur­metið kostnað rík­is­sjóðs af hrun­inu og end­ur­reisn­inni sem átti sér stað á árunum 2008 til 2011. Samkvæmt mati Alþjóða­gjald­eyr­is­sjóðs­ins frá árinu 2012 var sá kostn­aður 18,3 pró­sent af lands­fram­leiðslu. Samkvæmt end­ur­mati Hersis og Ásgeirs er kostn­að­ur­inn hins vegar 4,1 til 8,2 pró­sent af lands­fram­leiðslu, eða mun minni en áður hefur verið haldið. Þeir segja að útlagður kostn­aður rikis­sjóðs vegna hruns­ins (verð­bréfa­lán, end­ur­fjár­mögnun Seðla­banka Íslands, Lána­sjóður land­bún­að­ar­ins, end­ur­reisn spari­sjóð­anna og neyð­ar­lán Seðla­banka Íslands til Kaup­þings) hafi sam­tals kostað 281,3 millj­arða króna. Á móti hafi end­ur­reisn við­skipta­bank­anna skilað rík­is­sjóði hreinum ábata upp á 103,9 millj­arða króna auk þess sem skatt­tekjur rík­is­sjóðs vegna nýju bank­anna og slita­búa þeirra gömlu séu þegar orðnar 169,7 millj­arðar króna. Því sé tapið af hrun­inu, að teknu til­liti til skatt­tekna, 7,7 millj­arðar króna.

[caption id="attachment_1492" align="align­right" width="300"] Skýrslan er unnin að beiðni slita­stjórnar Glitnis sem greiðir allan kostnað vegna gerð hennar.[/caption]

Í skýrsl­unni segir: „Þessar kostn­að­ar­tölur eiga lík­lega eftir að breyt­ast í kjöl­far loka slita­með­ferðar föllnu bank­anna og sölu nýju bank­anna. Miðað við stöð­una nú virð­ist hins vegar sem það mark­mið neyð­ar­lag­anna hafi náðst að mestu leyti að kostn­aður vegna banka­hruns­ins myndi ekki lenda á skatt­greið­endum. Þess í stað hefur kostn­að­ur­inn að miklu leyti lent á almennum kröfu­höfum bank­anna, bæði með því að gera inn­stæður að for­gangs­kröfum og með því skatt­leggja eignir þeirra hér­lendis.“

Tap kröfuhafa 4.792 milljarðar króna

Skýrslu­höf­undar rekja hvernig neyð­ar­lögin hafi breytt for­gangi í bú föllnu bank­anna og færðu með því tapið af falli þeirra frá inn­stæðu­eig­endum til almennra kröfu­hafa. Með þeim for­gangi fengu inn­stæðu­eig­endur kröfur sínar greiddar að fullu, eða 2.859 millj­arða króna. Ef ekki hefði verið fyrir neyð­ar­lögin þá hefðu þeir fengið 51 pró­sent þeirra, miðað við væntar end­ur­heimtur úr slita­búum föllnu bank­anna, eða 1.403 millj­arða króna. Neyð­ar­lögin hafi því fært rúm­lega 1.400 millj­arða króna frá almennum kröfu­höfum til inn­stæðu­eig­enda.

Þetta gerði það að verkum að heimtir almennra kröfu­hafa fóru úr 51 pró­sent í 30 pró­sent. Alls nema kröfur þeirra í bú föllnu bank­anna 9.767 millj­örðum króna en áætl­aðar heimtur eru 4.975 millj­arðar króna. Heild­ar­tap kröfu­hafa á falli íslensku við­skipta­bank­anna þriggja nemur því um 4.792 millj­örðum króna. Vert er að taka fram að til við­bótar töp­uðu kröfu­hafar, að mestu erlendar fjár­mála­stofn­anir, stórum fjár­hæðum á við­skiptum sínum við aðrar íslenskar fjár­mála­stofn­anir en þær þrjár stærstu og ýmis íslensk fjár­fest­inga­fé­lög sem farin eru á haus­inn án þess að mikið fáist upp í kröfur á þau.

Þarf að taka ágóðann úr umferð

Nið­ur­staða skýrsl­unnar er að Ísland sé að glíma við svo­kall­aðan færslu­vanda. Það hug­tak lýsi vanda sem felst í að flytja mikil verð­mæti frá einu mynt­svæði, því íslenska, til ann­ars, t.d. evru­svæð­is­ins, án þess að geng­is­skrán­ing fari á skjön við eðli­legt jafn­vægi í utan­rík­is­við­skiptum. Með öðrum orðum þá þýðir það að hægt verði að borga út kröfur í íslenskum krónum til erlendra aðila án þess að gengi krónu sökkvi eins og steinn.

Í skýrsl­unni segja Ásgeir og Hersir að grunn­á­stæða vand­ans sé fjór­földun pen­inga­magns á árunum 2003-2008. „Pen­inga­magn í umferð er að lang­mestu leyti inn­lán í bönkum og staðan er því sú að fjár­mála­kerfið er fullt af lausu fé sem vill leita útgöngu í gegnum gjald­eyr­is­mark­að­inn. Þannig skap­ast hætta á veru­legu geng­is­falli krón­unnar við losun fjár­magns­hafta sem hefði nei­kvæð áhrif á lífs­kjör í land­inu.“

[caption id="attachment_1001" align="alignnone" width="730"] Skýrslu­höf­undar vilja eyða ágóða af upp­gjöri slita­bú­anna úr kerf­inu, ekki eyða honum í nýfram­kvæmdir eða annan kostnað rík­is­sjóðs.[/caption]

Þegar íslenskir eigna­mark­aðir hættu að skila undur-arð­semi og bólan sprakk hafi hinn bráði færslu­vandi skap­ast þar sem stór hluti af hinni miklu seðla­prentun sem átti sér stað fyrir hrun sé nú kom­inn í eigu erlendra fjár­festa sem vilji skipta útgáf­unni í erlendan gjald­eyri og flytja hana af landi brott. „Þetta á bæði við um hina svoköll­uðu snjó­hengju, sem eru krónur fyrrum vaxta­mun­ar­fjár­festa, en einnig inn­lendar eignir slita­búa föllnu bank­anna. Það er eðli slita­búa að breyta eignum í laust fé til útgreiðslu. Frá hruni hafa búin eign­ast íslenskt lausafé sem liggur nú sem umfram eigið fé og inn­stæður í nýju bönk­unum.“

Skýrslu­höf­undar segja að allar lausnir á færslu­vand­anum hljóti að byggja á því að pen­inga­magn sé tekið úr umferð eða því umbreytt úr inn­lánum í lang­tíma­fjár­mögnun fyrir banka­kerfið. „Ella mun færslu­vand­inn ekki leys­ast þrátt fyrir að slita­búin hverfi úr sög­unni. Og jafn­vel þótt þessu umfram pen­inga­magni sé varnað að flæða úr landi með fjár­magns­höftum munu áhrifin þess í stað koma fram inn­an­lands með bæði verð­bólgu og hækkun eigna­verðs.“

Fimm skilyrði sem þarf til að tryggja almannahag

Ásgeir og Hersir segja að fimm skil­yrði séu nauð­syn­leg til að tryggja almanna­hags­muni vil lausn færslu­vand­ans. Sú leið sem verði farin þurfi að upp­fylla þau skil­yrði, sem eru:

1. Útgreiðslur á kröfum úr slita­bú­unum verða að rúm­ast innan fjár­magns­jafn­aðar og vera hlut­lausar gagn­vart fjár­magns­flæði til og frá land­inu.

1. Ráð­stöfun inn­lendra eigna slita­bú­anna verði ekki til þess að skapa hættu á greiðslu­jafn­að­ar­vanda eftir að kröfu­hafar hafa fengið greitt, s.s. að lausafé leiti úr land­inu eða fjár­mála­stöð­ug­leika verði með ein­hverjum hætti ógnað.

1. Útgreiðsl­urnar verða að eiga sér stað til hliðar við hinn opin­bera gjald­eyr­is­markað þannig að mark­að­ur­inn verði ekki fyrir trufl­unum, s.s. vegna spá­kaup­mennsku.

1. Koma verður í veg fyrir að eft­ir­legukindur (hold-outs) séu til staðar eftir að útgreiðsla hefur átt sér stað sem gætu beðið færis þar til gjald­eyr­is­við­skipti verða aftur frjáls.

1. Ferlið verður að vera án laga­legrar áhættu rík­is­sjóðs þannig að kröf­urnar, sem standa á slitabú bank­anna, breyt­ist ekki í kröfur á íslensku þjóð­ina.

Tvær leiðir séu til þess að upp­fylla þessi skil­yrði: með nauða­samn­ingi slita­bú­anna eða með skatt­heimtu. Nauða­samn­ingur bindi alla kröfu­hafa og hefði engin laga­leg eft­ir­mál fyrir rík­is­sjóð. Til þess að skatt­lagn­ing geti gengið upp án bóta­skyldu þarf hún að vera miðuð nákvæm­lega að lausn færslu­vand­ans en engum mark­miðum öðrum.

Skýrslu­höf­undar eyða síðan tölu­verðu púðri í að fara yfir hafta­af­náms­vinnu stjórn­valda til þessa og þær þrjár nefndir sem skip­aðar hafa verið síðan í nóv­em­ber 2013 til að leiða þá vinnu. Engin þeirra nefnda hefur birt nið­ur­stöður eða álit opin­ber­lega. Því virð­ist það yfir­lýst stefna stjórn­valda að veita ekki upp­lýs­ingar um fyr­ir­tætl­anir sínar. Fjöl­miðlar virð­ist hins vegar sumir hverjir yfir­leitt hafa mjög góðan aðgang að upp­lýs­ingum um starf nefnd­anna. „Þannig hafa reglu­lega birst mjög ítar­legar fréttir um gang mála sem aðeins geta verið komnar úr innsta hring. Af þeim upp­lýs­ingum sem þannig hafa komið fram í dags­ljósið, virð­ist sem tvö auka­mark­mið – til við­bótar hinum fimm ofan­greindu skil­yrðum – hafi verið meðal við­fangs­efna í nefnda­vinnu stjórn­valda.“

Þau auka­mark­mið eru sam­kvæmt skýrslu­höf­undum:

1. Útgreiðslur úr slita­bú­unum skili rík­is­sjóði umtals­verðum tekjum, meðal ann­ars til þess að bæta fyrir tjón sem gömlu bank­arnir eiga að hafa valdið með starf­semi sinni. Tekj­urnar gætu síðan verið nýttar til þess að fjár­magna ýmis þjóð­þrifa­verk­efni.


2. Útgreiðslur úr slita­bú­unum skili gjald­eyri til rík­is­ins – þ.e. afgangi á fjár­magns­jöfn­uði – sem gætu dugað til þess að leysa hin færslu­vanda­málin, það er að segja snjó­hengj­una og far­krónu­vand­ann.

Skýrslu­höf­undar telja það tölu­verða áskorun að ná þeim fimm skil­yrðum sem til­greind eru hér að ofan sam­hliða því að slita­með­ferð ljúki hjá gömlu bönk­unum. Þeir telja aftur á móti ómögu­legt að fella hin tvö síð­ari að fyrstu fimm. „Það virð­ist líka vera orðin skoðun stjórn­valda ef marka má yfir­lýs­ingar for­svar­svars­manna rík­is­stjórn­ar­innar á síð­ustu vikum og mán­uðum – og að þessi tvö auka­mark­mið séu ekki lengur á verk­efna­list­anum.“

Gjaldþrotaleiðin tafið afnám hafta um eitt ár hið minnsta

Skýrslu­höf­undar segja að ráð­gjafar stjórn­valda hafi í upp­hafi álitið að gjald­þrota­skipti væru væn­leg­asta leiðin til þess að ljúka slita­með­ferð bank­anna. „Sú skoðun staf­aði af þeim skiln­ingi að við gjald­þrota­skipti þyrfti að greiða allar kröfur út í krónum. Þannig að ef slita­búin væru sett í þrot myndu þau vera knúin til þess að afhenda Seðla­bank­anum gjald­eyr­is­eignir sínar á álands­gengi. Í almennri umræðu var þetta kallað gjald­þrota­leiðin. Sú leið var hins vegar dæmd úr leik með dómi Hæsta­réttar hinn 10. nóv­em­ber 2014 í máli Kaup­þings hf. gegn Aresbank S.A. Þar kom skýrt fram að þó að allar kröfur íslenskra þrota­búa væru reikn­aðar í lög­eyri lands­ins stæðu engar skyldur til þess að greiða þessar sömu kröfur út í krónum. Með því að ganga inn þessa blind­götu virð­ist hafta­af­náms­vinna stjórn­valda hafa taf­ist um rúm­lega ár.“

[caption id="attachment_13897" align="alignnone" width="1920"] Lee Buchheit, sem leiddi á sínum tíma síð­ustu Icesave- samn­inga­nefnd­ina. Hann er einn helsti ráð­gjafi íslenska ríkið við losun hafta.[/caption]

Ásgeir og Hersir segja að vart verði annað séð en að dómur Hæsta­réttar hafi komið fyr­ir­tætl­unum stjórn­valda í upp­nám og jafn­vel þurrkað út heilt ár eða svo af nefnda­vinnu sem virð­ist hafa miðað við gjald­þrota­leið­ina. „Strax í kjöl­farið virð­ast stjórn­völd hafa horfið til fyrri áforma um lausn vand­ans. Raunar liðu aðeins nokkrir dagar frá því að Hæsti­réttur mold­setti gjald­þrota­leið­ina að fregnir bár­ust af því að aftur væri verið að huga að þeirri leið er sett var fram í áætlun Seðla­bank­ans um losun gjald­eyr­is­hafta frá því í mars árið 2011.“

Stöðugleikaskattur til að bregðast við mengun

Skýrslu­höf­und­arnir fara síðan yfir hug­tök sem hafa verið mikið í umræð­unni hér­lendis í tengslum við losun hafta, á borð við útgöngu­skatt og stöð­ug­leika­skatt, og útskýra hvað þau þýða og hvar þeim hefur verið beitt. Varðandi stöð­ug­leika­skatt­inn segja þeir að færslu­vand­inn sem Ísland glímir við falli undir ytri áhrif sem hægt sé að bregð­ast við með slíkri skatt­lagn­ingu. „Jafn­framt hlýtur skatt­lagn­ing að vera eitt af þeim tækjum sem hægt er að nota til þess að bregð­ast við. Hins vegar er það annað mál og flókn­ara hvernig slík skatt­heimta yrði fram­kvæmd í raun og veru. Það sem gæti orkað tví­mælis er þó einkum þrennt:

1. Hvort unnt sé að beita skatt­lagn­ingu með svo sér­tækum hætti. Reglan er sú að skatt­lagn­ing er almenn aðgerð og færa þarf mjög góð rök til þess að skapa til­efni til þess að beita henni sem sér­tæku tæki, líkt og á eignir slita­bú­anna.

1. Ef slíkt sér­tækt til­efni er fyrir hendi, þá verður að var­ast að seil­ast lengra í eigna­upp­töku í krafti skatt­heimtu en það til­efni nákvæm­lega leyfir. Til að mynda er álita­mál hve mikið af krónu­eignum þarf að hald­leggja og hvort slita­bú­unum sé gefið færi á því að koma inn­lendum eignum í verð fyrir gjald­eyri.

1. Slík skatt­lagn­ing hlýtur alltaf að vera þrauta­ráð sem gripið er til þegar aðrar minna íþyngj­andi leiðir hafa áður verið reyndar til hins ítrasta, s.s. gerð nauða­samn­ings er upp­fylli þau fimm færslu­vanda­skil­yrði sem áður eru talin. Í þessu sam­hengi er gjarnan vísað til með­al­hófs­reglu.“

Sú „mengun“ sem stöð­ug­leika­skatti væri ætlað að bregð­ast við er umfram­krónur sem fylltu fjár­mála­kerfið á árunum 2003 til 2008 og valda nú færslu­vanda. „Ef miðað er við ást­ar­bréfa­lánin ein og sér, þá námu þau um 350 millj­örðum króna við hrun. Ást­ar­bréfin eru nú almennar kröfur í slitabú föllnu bank­anna og munu skila end­ur­heimtum er nema um 100 millj­örðum króna. Eftir standa því um 250 millj­arðar sem hreint þyrlu­kast af pen­ingum sem sitja eftir í fjár­mála­kerf­inu. Að mati skýrslu­höf­unda ættu stjórn­völd að setja sér þau við­mið að ná þess­ari pen­inga­prentun til baka, hvort sem það ger­ist með nauða­samn­ingum eða beinni skatt­heimtu.

Þessir pen­ingar yrðu síðan að fara aftur inn í geymslur Seðla­bank­ans, með upp­greiðslu á skulda­bréfi rík­is­sjóðs við bank­ann er varð til vegna taps­ins af ást­ar­bréfa­lán­unum, eða með öðrum hætti. Minnkun pen­inga­magns í umferð felur þannig í sér að skuldir rík­is­sjóðs eru greiddar upp, þannig að bæði vaxta­kostn­aður og skulda­staða lækka. Það mun strax bæta afkomu rík­is­sjóðs og skapa svig­rúm til auk­inna útgjalda og/eða lækk­unar skatta á kom­andi árum til heilla fyrir fram­tíð­ar­kyn­slóðir.“

Það sé hins vegar allt önnur ella ef markið sé sett á að skatt­leggja slita­búin til þess að fjár­magna ný rík­is­út­gjöld, líkt og látið hefur verið í skína af ýmsum stjórn­mála­mönnum. „Með því er verið að koma pen­ing­unum aftur í umferð, örva eft­ir­spurn, sem mun óhjá­kvæmi­lega hafa nei­kvæð áhrif á greiðslu­jöfnuð. Með því væri verið að ónýta hina raun­veru­legu áætlun um losun hafta sem hlýtur að koma í kjöl­far upp­gjörs slita­bú­anna, þar sem pen­inga­leg þensla skapar alltaf þrýst­ing á gengi krón­unnar.“

Höft ekki afnumin með uppgjöri slitabúa

Skýrslu­höf­undar segja mik­il­vægt að hafa í huga að lausn á málum slita­búa föllnu bank­anna feli ekki í sjálfu sér losun hafta heldur ryðji ein­ungis meg­in­hindrun úr vegi sem staðið hafi fyrir losun þeirra. „Sjálft hafta­af­námið bíður úrlausnar, þegar upp­gjöri búanna er lokið og það er aðeins hægt að vinna með opin­berri og tíma­settri áætlun sem síðan er fylgt eftir með sam­stilltu átaki.[...] Líka er vert að hafa í huga að fjár­magns­höft fela ekki endi­lega í sér raun­veru­lega lokun fjár­magns­við­skipta – þau halda áfram og sam­hengið á milli utan­rík­is­við­skipta og fjár­magns­jafn­aðar er áfram hið sama. Höftin aftur á móti stjórn­mála­væða fjár­magns­við­skiptin þar sem fjár­magns­færslur lúta ann­að­hvort póli­tískt ákvörð­uðu und­an­þágu­ferli eða eru á vegum rík­is­ins sjálfs. Stjórn­mála­væð­ing fjár­magns­við­skipta hefur einnig til­hneig­ingu til þess að leiða til íhlut­unar um það hvernig fjár­magn­inu er varið innan lands­ins. Þannig verða fjár­fest­ing­arnar ákvarð­aðar á póli­tískum vett­vangi fremur en á hinum frjálsa mark­aði sem yfir­leitt leiðir til mis­setn­ingar fjár­magns. Með hafta­setn­ingu er hægt að ná stöð­ug­leika í fjár­magns­jöfn­uði og til að mynda koma í veg fyrir að fjár­magns­hreyf­ingar séu sífellt að trufla raun­hag­kerfið. Hins vegar er kostn­að­ur­inn gríð­ar­legur til lengri tíma.“