Undirritaður hefur verið virkur í vinnu við endurskoðun á lýðveldisstjórnarskránni. Það er hreint út sagt skelfilegt að horfa upp á afbökun valdastéttarinnar á þeirri þróun. Í þessum pistli eru minnispunktar úr dagbókum mínum. Njörður P. Njarðvík prófessor við Háskóla Íslands birti grein í Fréttablaðinu í janúar 2009 sem vakti mikla athygli og endurspeglaði vel þau sjónarmið sem ríktu meðal fólks um endurnýjun stjórnarskrárinnar.

Í greininni sagði Njörður m.a. „Lýðveldi Íslendinga, stofnað 1944, er því miður gengið sér til húðar. Spilltir stjórnmálamenn hafa breytt því í flokksveldi og þar með í reynd gengið af því dauðu. Þrískipting stjórnvalds er hunsuð, Alþingi breytt í afgreiðslustofnun framkvæmdavalds - og meira að segja skipan dómara fer eftir geðþótta valdsmanna. Þetta blasir við nú eftir hrun efnahagsins - sem hvorki má líkja við hamfarir né snjóskafla - því að það varð ekki af náttúrunnar völdum heldur fjárglæframanna sem fengu að leika lausum hala meðan sjálfumglaðir stjórnmálamenn horfðu á með glýju í augum, og hylltu þá jafnvel með eggjunarorðum.

Stjórnvöld hafa brugðist þeirri skyldu að gæta hagsmuna þjóðarinnar. Það er með ólíkindum að sé þjóðinni gert að upplifa þann valdhroka sem sumir ráðherrar hafa sýnt. Vandi þjóðarinnar orðin það víðtækur að hann verður ekki leystur nema með róttækum aðgerðum og grundvallarbreytingu á íslenskri stjórnskipan og með því að semja algerlega nýja stjórnarskrá og bera hana undir þjóðaratkvæði. Meginmarkmið nýrrar stjórnarskrár er að tryggja raunverulega þrískiptingu stjórnvalds - og þar með endurreisa Alþingi sem æðstu valdastofnun Íslands og draga verulega úr ráðherravaldi, sem væri orðið alltof mikið hér á landi og miklu meira en í nágrannalöndum okkar. En umfram allt þarf að setja í nýja stjórnarskrá skýr og ströng ákvæði um siðferði og ábyrgð alþingismanna og ráðherra. Bregðist þeir, skulu þeir víkja.“

Ástæða er að halda því til haga viðhorfsbreytingar stjórnmálamanna. Lagt var af stað með þann skilning að Stjórnarskrá landsins væri ekki bara lögfræðilegt skjal heldur fyrst og fremst samfélagssáttmáli. Stjórnarskrá væri æðri almennum lögum, á sama hátt væri þjóðin æðri Alþingi. Valdið sé alfarið hjá þjóðinni og ríkisstjórnir þjóni almenningi en ekki öfugt.

Sú stjórnarskrá sem hér var sett til bráðabirgða við setningu fullveldisins var reist þeirri forsendu að valdið væri í höndum þjóðhöfðingja, konungs. Þar finnum við augljósa ástæða þess hve harkalega valdhafarnir í íslensku samfélagi spyrntu gegn öllum breytingum á gömlu konungsstjórnarskránni og vildu þannig viðhalda þeirri stöðu að valdið kæmi að ofan og næði þannig niður til fólksins.

Eiríkur Tómasson, þáverandi prófessor í stjórnlagafræðum og fyrrum hæstaréttardómari, lýsti þessu ofríki svo í byrjun stjórnarskrárferlisins árið 2010: „Valdið hefur safnast á hendur ríkisstjórnarinnar eða ráðherranna, og fyrst og fremst oddvita stjórnarflokkanna ... Stjórnmálaflokkarnir byggja völd sín á þessum miklu völdum. ... Stjórnmálamenn hafa einhverra hluta vegna, ég held af ásettu ráði, ekki viljað breyta þessu.“ Alþingi hafði reynst ófært um að setja landinu nýja stjórnarskrá allt frá lýðveldisstofnun, heldur var það álit sérfræðinga um gerð stjórnarskrár að óheppilegt væri að fela löggjafarþingi slíkt verkefni. Einn helsti sérfræðingur heims um sögu evrópskra stjórnarskráa, Jon Elster, orðar það svo: „Þannig séð, er almennt óráðlegt að fela föstu löggjafarþingi lykilhlutverk við gerð stjórnarskrár, hvort sem er við gerð frumvarps eða staðfestingu þess, vegna augljósar hættu á stofnanalegri sjálfsþjónkun.“

Stjórnlaganefnd skipuð

Þegar lagt var af stað við endurskoðun stjórnarskrárinnar náðist í fyrsta skipti frá lýðveldisstofnun náðist þverpólitísk samstaða á Alþingi um að skipa sjö manna stjórnarskrárnefnd og var dr. Guðrún Pétursdóttir lífeðlisfræðingur og forstöðumaður Stofnunar Sæmundar fróða við Háskóla Íslands fengin til þess að stjórna nefndinni. Nefndin var skipuð fræðimönnum með sérþekkingu á ýmsum sviðum, þ.e. lögfræði, bókmenntafræði, náttúruvísindum og félagsvísindum.

Stjórnarskrárnefnd dr. Guðrúnar Pétursdóttur safnaði gríðarlegu magni af bakgrunnsupplýsingum og dró það saman í 700 bls. skýrslu um hvernig standa ætti að endurskoðun stjórnarskrárinnar auk greiningar fyrir þá sem síðar myndu verða valdir til þess að semja nýja stjórnarskrá. Í lokaskýrslu stjórnarskrárnefndar voru auk þess drög að tvennskonar stjórnarskrám. Í framhaldi af starfi stjórnarskrárnefndar var ákveðið að efna til 1.000 manna þjóðfundar þann 14. nóvember 2010. Ályktun þjóðfundarins kom síðan ákaflega vel heim og saman við niðurstöður fyrri skoðanakannana, sem árum saman höfðu sýnt að meirihluti kjósenda vildi náttúruauðlindir í þjóðareigu, jafnan atkvæðisrétt, beina aðkomu þjóðarinnar að störfum Alþingis, aukið þingræði og minna ráðherraræði. Þessar áherslur slógu vopnin úr höndum þeirra sem gagnrýndu skipulag þjóðfundarins.

Stjórnlagaþing

Næsta skref í ferlinu var kosning 25 fulltrúa á stjórnlagaþing í þjóðaratkvæðagreiðslu þann 27. nóvember 2010. Það voru 522 einstaklingar sem buðu sig fram, hver þeirra var með 30 - 50 meðmælendur að baki sér eða allt að 26.100 Íslendinga. Stjórnmálaflokkarnir sýndu kosningunum aftur á móti lítinn áhuga og sýndu ekki nein merki um að þeir myndu að hvetja fólk til að kjósa. Það mætti auðveldlega túlka þannig að þessi afstaða hafi verið reist á þeirri forsendu að undirstrika ætti að hér væri stefnt að gerð stjórnarskrár þjóðarinnar en ekki stjórnmálaelítunnar.

Á hinn bóginn var hægt að túlka þessa afstöðu þannig að stjórnmálaelítan vildi ekki stuðla að því að ferlið myndi öðlast trúverðugleika meðal þjóðarinnar. Það endurspeglast t.d. í því að einungis Sjálfstæðisflokkurinn sendi flokksfélögum sínum lista yfir þá frambjóðendur sem flokkurinn mælti með. Þetta afskiptaleysi bar merki þess að vera skipulagt af spunameisturum flokkanna. Fjölmiðlar sýndu málinu lítinn áhuga fyrir utan DV sem birti nöfn og áherslur frambjóðenda, reyndar bar öll fjölmiðlaumræða þess merki að blaðamenn höfðu takmarkaða þekkingu á málinu og lítinn áhuga þar sem það var „ekki neinn hasar í þessu stjórnarskrárveseni.“ Ríkisútvarpið varð að sinna hlutverki sínu og gaf öllum frambjóðendum 4 mín. tækifæri á að koma sjónarmiðum sínum á framfæri. Kosningabarátta frambjóðenda varð þannig ekki umfangsmikil. Þrátt fyrir það mættu á kjörstað liðlega 85 þús. manns eða um 37% kjósenda.

Frambjóðendurnir 25 sem hlutu flest atkvæði komu víðsvegar að úr samfélaginu og úr öllum stjórnmálaflokkum þ.á.m. fyrrverandi þingmaður Sjálfstæðisflokksins, formaður samtaka bænda og formaður öflugra stéttarsamtaka. Í hópnum höfðu um 3/4 lokið háskólaprófum og þar voru m.a. fimm prófessorar í hagfræði, stærðfræði, læknisfræði, stjórnmálafræði og guðfræði. Auk þess þrír yngri fræðimenn í stærðfræði, heimspeki og stjórnmálafræði. Sex hinna 25 sem náðu kosningu voru með doktorsgráðu, þannig að menntunarstig hópsins var mun hærra en á Alþingi. Áberandi var að í hópnum voru margir sem höfðu unnið langtímum saman á landsvísu og búið um lengri eða skemmri tíma víða um landið. Það ásamt fjölbreytilegri reynslu hinna kjörnu fulltrúa tryggði góðan aðgang að utanaðkomandi sérfræðiþekkingu.

Þegar úrslit kosninganna lágu fyrir virtust renna tvær grímur á talsmenn stjórnarandstöðuflokkanna, Framsóknar- og Sjálfstæðisflokksins, flokka sem höfðu ávallt setið í valdastólunum. Var þjóðin að hrifsa til sín völdin frá stjórnmálastéttinni? Þessir flokkar hófu hömlulausar árásir á endurskoðun stjórnarskrárinnar. Í vaxandi mæli virtist stjórnmálastéttin telja sig hafa ástæðu til þess að óttast um stöðu sína. Stjórnvöld hefðu verið þvinguð til þess að fallast á kröfur Búsáhaldabyltingarinnar með þeim afleiðingum að nú stóðu þingmenn andspænis 25 þjóðkjörnum fulltrúum sem almenningur hafði valið og kosið í þjóðaratkvæðagreiðslu. Fulltrúum sem í engu lutu stjórn fjórflokksins og gætu eyðilagt kerfið sem fjórflokkurinn hafði komið sér upp í skjóli slakrar stjórnarskrár.

Stjórnalagaráð endurskoðar stjórnarskránna í samvinnu við þjóðina

Í umræðum um stjórnarskrárbreytingar hefur verið áberandi sú skoðun meðal margra stjórnmálamanna að þeir hefðu aldrei reiknað með því að stjórnlagaráð næði að ljúka endurskoðun stjórnarskrárinnar í framhaldi af því treystu þeir á að frumvarpið yrði fellt í þjóðaratkvæðagreiðslunni árið 2012. Staða þeirra varð ákaflega erfið gripið var til þess ráðs að fá tilteknar deildir innan Háskóla Íslands til þess að skipuleggja fundaröð þar sem valdir andstæðingar frumvarpsins settu fram gagnrýni á niðurstöður stjórnlagaráðs og þjóðaratkvæðagreiðslunnar.

Fulltrúum stjórnlagaráðs var ekki boðið að flytja erindi á þessum fundum og þaðan af síður einhverjum þeirra sem sett höfðu fram jákvæð viðbrögð við frumvarpi stjórnlagaráðs og fengið staðfest í þjóðaratkvæðagreiðslunni. Ræðumönnum af fundunum var síðar boðið á fundi í tilteknum starfsnefndum Alþingis. Á einum slíkum nefndarfundi héldu tveir hagfræðiprófessorar því fram, að ef frumvarpið yrði samþykkt, sérstaklega auðlindagreinin, þá hefði það þvílíkar hamfarir í för með sér að stórfelldir fólksflutningar hæfust frá landinu, hvorki meira né minna.

Fjöldi fræðimanna studdi hins vegar frumvarp stjórnlagaráðs dyggilega, enda höfðu nokkrir þeirra komið að vinnu stjórnlagaráðs sem ráðgjafar. Ragnar Aðalsteinsson hæstaréttarlögmaður og einn helsti baráttumaður á seinni tímum fyrir mannréttindum benti á að í þessu sambandi væri full ástæða að halda því til haga að hvorki Hæstiréttur né aðrir dómstólar veldu sér mál til að dæma. Jafnvel framsækinn Hæstiréttur gæti ekki haft nein áhrif á réttindaþróunina nema að svo miklu leyti sem baráttuglaðir og öflugir aðilar leiti sér lögmanns og láti reyna á réttindi sín fyrir dómstólum með öllum þeim tíma og kostnaði sem því fylgir.

Fólkið í landinu á ekki aðeins rétt á því að setja sér sína eigin stjórnarskrá þar sem kveðið er á um hversu mikið af fullveldi sínu hún er reiðubúin að framselja til Alþingis, ríkisstjórnar, dómstóla og alþjóðlegra stofnana sem Ísland á aðild að í þágu friðar og efnahagssamvinnu. Fólkið á auk þess rétt til þess að ákvarða hvaða takmörk hún setti þessum valdhöfum einkum með ákvæðum um mannréttindi. Ný stjórnarskrá grundvölluð á tillögum Stjórnlagaráðs er uppbygging en ekki eyðilegging.

Ragnar Aðalsteinsson hæstaréttarlögmaður sagði m.a. um auðlindaákvæðið : „Ákvæði Stjórnlagaráðs var samið af óháðum og sjálfstæðum fulltrúum, sem þjóðin hafði til þess kjörið, og Alþingi svo skipað eftir ógildingu Hæstaréttar á grundvelli formsatriða. Ráðið vann verkefnið fyrir opnum tjöldum og tók sjónarmiðum almennings opnum örmum og gaumgæfði þau. Ráðsmenn komust að sameiginlegum niðurstöðum um efni og orðalag nýrrar stjórnarskrár fyrir landið. Stjórnarskrárfrumvarpið var þannig samið á lýðræðislegan hátt. Þeim, sem hafa hug á að endursemja og breyta tillögum ráðsins, er vandi á höndum, því færa má að því rök að þeir, sem það reyna, verði að færa á það ótvíræðar sönnur að breytingartillögur þeirra séu betur til þess fallnar að treysta almannahag en tillögur ráðsins.

Af framangreindum samanburði er ljóst að ég tel að tillögur Stjórnlagaráðs beri vott um stjórnvisku og góðan skilning á þýðingu þess að texti í stjórnarskrá sé eins glöggur og unnt er og gefi sem minnst tilefni til mismunandi skilnings og þar með ágreinings á Alþingi og fyrir dómstólum. Ísland er ríkt af auðlindum og gæfa og gengi þeirra sem nú búa hér og komandi kynslóða ræðst af því hvernig til tekst við varðveislu og nýtingu auðlinda landsins á sjálfbæran hátt. Mikilvægt tæki til að ná því markmiði er ákvæði í stjórnarskrá sem tryggir að auðlindum þessum verði ekki sóað þannig að ekki verði lífvænlegt í landinu til frambúðar. Alþingi verður að hafa það í huga er það tekur afstöðu til þessara tveggja tillagna.“

Opið vinnulag stjórnlagaráðs

Nokkrir gagnrýnendur sögðu stjórnlagaráð hafa skort lögfræðiþekkingu, en eins og áður hefur komið fram þá er stjórnarskrá ekki lögfræðilegt skjal heldur yfirlýsing samfélagsins um grundvallarreglur. Stjórnarskrá getur í raun kveðið á um hvaðeina sem þeir vilja sem setja hana saman. Í öðru lagi voru fjórir lögfræðingar kjörnir í stjórnlagaráð auk þess að meðal starfsmanna ráðsins og ráðgjafa þess voru fjölmargir lögfræðingar sem höfðu góða þekkingu á þessum málaflokki. Þar má t.d. nefna lagaprófessorinn Eiríkur Tómasson, síðar hæstaréttardómari, var virkur ráðgjafi stjórnlagaráðs síðustu starfsvikur ráðsins. Þeir sem semja stjórnarskrá þurfa ekki fremur en alþingismenn að hafa sérfræðiþekkingu á sviði lögfræði, eða nokkru öðru sviði ef út í það er farið. Lykilatriðið er að hafa ásetning um að fara vilja þjóðarinnar með góðu og virku sambandi við hana og greiðan aðgang að sérfræðingum.

Vinnulag stjórnlagaráðs var mikilvæg forsenda þess að stjórnlagaráði tókst ætlunarverk sitt og að frumvarpið hlaut jafn góðan stuðning kjósenda og reyndist síðar. Hér má t.d. benda eitt umhverfisverndarákvæðið sem kom frá viðurkenndum umhverfisvísindamanni, Ingva Þorsteinssyni : „Fyrri spjöll skulu bætt eftir föngum.“ Ingvi er aðalhöfundur gróðurkorts af Íslandi, sem sýnir hvernig landið breytti lit gegnum aldirnar, frá grænu yfir í grátt, að mestu vegna ofbeitar á almenningum. Auk þess má nefna annað dæmi þegar stjórnlagaráð vann við auðlindaákvæðið var það gert í samráði við Magnús Thoroddsen, fyrrum forseta Hæstaréttar, sem hafði unnið við mál þar sem mannréttindanefnd Sameinuðu þjóðanna hafði fjallað um fyrir hönd tveggja sjómanna, sem stefndu íslenska ríkinu fyrir brot á mannréttindum með því að mismuna þeim við úthlutun fiskveiðiheimilda úr sameiginlegri auðlind þjóðarinnar. Sjómennirnir unnu málið, en íslensk stjórnvöld gerðu ekkert með þá niðurstöðu. Ástæða er að halda því til haga að þeir 500, sem höfðu boðið sig fram til stjórnlagaþings og náðu ekki kjöri, voru margir sérfræðingar sem hjálpuðu til við vinnu stjórnlagaráðs og tóku virkan þátt í að vinna frumvarpinu fylgi í þjóðaratkvæðagreiðslunni 2012.

Framganga Alþingis hefur þannig að margra dómi farið þvert á lýðræðið í landinu. Atburðir sem eru fordæmalausir í lýðræðisríki, þ.e. að sex hæstaréttardómarar ógildi almennar kosningar á hæpnum forsendum og Alþingi hunsi auk þess afgerandi niðurstöðu þjóðaratkvæðagreiðslu. Slíkt á ekki að geta gerst í lýðræðisríki að ríkisstjórn líti á stjórnarskrárfrumvarpið eins og engin þjóðaratkvæðagreiðsla hafi átt sér stað. Þar horfið frá lýðræðislegum stjórnarháttum og myndi ekki geta gerst í þeim löndum sem við viljum bera saman við. Snemma árs 2014 söfnuðust þúsundir manna saman á Austurvelli, laugardag eftir laugardag, rétt eins og 2008 og 2009. Ef nýja stjórnarskráin hefði verið lögfest hefði verið komið í veg fyrir þau áform að færa útgerðarmönnum einkarétt á fiskimiðunum. Nýja stjórnarskráin myndi hjálpa til við að færa Ísland aftur í hóp Norðurlanda.

Uppspretta alls ríkisvalds kemur frá þjóðinni

Björg Thorarensen lagaprófessor í Háskóla Íslands fjallaði um niðurstöður þjóðaratkvæðagreiðslunnar og sagði m.a. : 

„Stjórnskipun Íslands byggist á þeirri grunnhugmynd vestrænna lýðræðisríkja að uppspretta alls ríkisvalds kom frá þjóðinni. Í því felst að þjóðin hefur endanlegt vald til að ákveða þær leikreglur sem handhafar ríkisvalds skulu fylgja. Með öðrum orðum; þjóðin er stjórnarskrárgjafinn.

Öll lýðræðisríki byggja stjórnskipun sína á grunnstoðinni um uppsprettu valdsins. Gilda jafnan reglur um setningarhátt og síðari breytingar á stjórnarskrá sem tryggja vandaða málsmeðferð og gera breytingar örðugri en á almennum lögum. Þær stuðla að samhljómi og sátt milli þjóðarinnar og þjóðkjörinna fulltrúa um kjölfestu stjórnskipulagsins. Spornað er við því að stjórnarskrárbreytingar stjórnist af dægursveiflum um pólitísk deiluefni og naumum sitjandi þingmeirihluta á hverjum tíma eða minnihluta kjósenda í háværum þrýstihópum, sem reiða sig á þögn meirihlutans.“

Endurskoðun stjórnarskrárinnar var framkvæmd með einstæðri aðferð sem hefur vakið athygli víða meðal lýðræðisþjóða. Leitað var eftir breiðu samráði við þjóðina og sérfræðinga um viðhorf til stjórnarskrárinnar. Stjórnlagaráð vann Í júlí 2011 skilaði stjórnlagaráð Alþingi tillögum sínum að nýrri stjórnarskrá. Ríflega þriðjungur kjósenda tóku þátt í ráðgefandi atkvæðagreiðslunni 20. október töldu að breytingaferlið skyldi halda áfram og tillögur stjórnlagaráðs teknar til meðferðar á Alþingi eins og að var stefnt í upphafi. Þá voru afdráttarlaus svör kjósenda við sértækum spurningum, þar sem markmiðin eru skýr en svigrúm er um leiðir til að ná þeim.