Fríverslunarviðræður í auknum mæli háðar stjórnmálalegri hagsmunagæslu

Þegar við­skipta­ráð­herrum aðild­ar­ríkja WTO mistókst að end­urstað­festa ein­róma stuðn­ing við Dóha-frí­versl­un­ar­við­ræð­urnar (oft kall­aðar „Dóha-lotan“) á fundi í Naíróbí fyrir jól árið 2015 batt það í raun enda á metn­að­ar­fullt ferli í átt að nýjum marg­hliða frí­versl­un­ar­samn­ingi og end­ur­skil­greindi hlut­verk stofn­un­ar­innar. Það var þó löngu komið í ljós að lotan myndi ekki ná mark­miðum sínum; þegar við­ræð­urnar hófust í Dóha, höf­uð­borg Katar, árið 2001 voru þær skírðar Dóha-þró­un­ar­dag­skráin (e. Doha Develop­ment Agenda) og þeim ætlað að ljúka í síð­asta lagi árið 2005. Dóha-lotan átti að kljást við mörg af erf­ið­ustu frí­versl­un­ar­at­rið­unum sem eftir voru, þar á meðal í land­bún­aði og hug­verka­rétti, með það að leið­ar­ljósi að stuðla að hag­vexti og þróun í fátækum ríkjum.

Meg­in­á­stæða stöðn­un­ar­innar voru deilur um afnám tolla og við­skipta­hind­r­ana á land­bún­að­ar­af­urðum ásamt vax­andi mót­þróa Banda­ríkj­anna við að sinna for­ystu­hlut­verki í við­ræð­unum – vel­gengni frí­versl­un­ar­við­ræðna áður fyrr, bæði í WTO og for­vera þess, Almenns samn­ings um tolla og við­skipti (GATT), nutu góðs af sterkri póli­tískri for­ystu banda­rískra stjórn­valda. Í grófum dráttum var ágrein­ing­ur­inn á milli þró­aðra ríkja ann­ars vegar og þró­un­ar­ríkja hins vegar. Í upp­hafi Dóha-lot­unnar sýndu þróuð ríki vilja til að lækka tolla og við­skipta­hindr­anir án þess að krefj­ast gagn­kvæmrar lækk­unar frá þró­un­ar­ríkjum en eftir því sem útflutn­ingur hinna ört vax­andi þró­un­ar­ríkja, með Kína í far­ar­broddi, jókst langt umfram inn­flutn­ing á árunum eftir byrjun við­ræðn­anna byrj­uðu þró­uðu ríkin að krefj­ast gagn­kvæmni, þar á meðal í lækkun á nið­ur­greiðslu til land­bún­aðar, sem þró­un­ar­ríkin sættu sig ekki við. Þessi ágrein­ingur varð að aðal­við­fangs­efni hvers fundar á fætur öðrum í Dóha-lot­unni og urðu önnur mik­il­væg við­fangs­efni undir.

Ákvarð­ana­taka í WTO-lotum krefst ein­róma sam­þykkis allra aðild­ar­landa og það reynd­ist erfitt í Dóha-lot­unni að kom­ast að umfangs­miklum breyt­ingum á póli­tískt við­kvæmu mál­efni á borð við land­búnað. Banda­ríkin og Evr­ópu­sam­bandið (ESB) töl­uðu fyrir að binda enda á Dóha-lot­una og marka nýja stefnu fyrir WTO þar sem áherslan myndi vera á smærri mála­flokka. Sú ákvörðun hefur ekki ein­ungis valdið breyt­ingum í starf­semi WTO heldur líka fært drif­kraft alþjóða­við­skipta og frí­versl­unar úr höf­uð­stöðvum WTO í Genf og til höf­uð­borga ein­stakra ríkja.

Þróunarmál og skilvirkni

Fyrir utan það að WTO hafi beðið hnekki sem meg­in­vett­vangur marg­hliða frí­versl­un­ar­við­ræðna vegna úrvindu Dóha-lot­unnar eru það þró­un­ar­ríki, sem flokk­ast ekki sem ört vax­andi ríki á borð við Kína og Indland, sem líða fyrir það að ekki hafi ræst úr þró­un­ar­mark­miðum lot­unnar. WTO gaf þessum þró­un­ar­ríkjum vett­vang þar sem tekið var mark á hags­munum og áherslum þeirra; mörg fátæk ríki eiga það sam­eig­in­legt að land­bún­aður stendur fyrir til­tölu­lega stórum hluta hag­kerf­is­ins en við­skipta­hindr­anir í þró­uðum ríkjum gerir þeim erfitt fyrir að flytja út land­bún­að­ar­af­urðir. Tvíhliða fyr­ir­komu­lagið sem nú er ráð­andi í alþjóða­við­skiptum gerir samn­ings­stöðu þeirra veik­ari; þróuð ríki eru ólík­legri til að semja við, og hvað þá gefa eftir í pólít­iskt við­kvæmum mála­flokkum, ein­stök þró­un­ar­ríki með lítil hag­kerfi. Þá setja tví­hliða frí­versl­un­ar­við­ræður meira álag á stjórn­sýslu hvers ríkis fyrir sig eftir því að við­ræð­unum fjölgar, verða marg­þætt­ari og krefj­ast eft­ir­fylgni hver fyrir sig. Stjórn­sýslur margra þró­un­ar­ríkja geta átt erfitt með að sinna fleiri slíkum ferlum í einu.

Þá eru tveir höf­uð­van­kantar á tví­hliða frí­versl­un­ar­samn­ingum sam­an­borið við marg­hliða: afvega­við­skipti og skortur á sam­ræmi. Afvega­við­skipti (e. trade diversion) lýsa stöðu þar sem óhag­kvæm við­skipti eiga sér stað sem afleið­ing af frí­versl­un­ar­samn­ingi; ríki sem er best í stakk búið til að flytja út ákveðna vöru til ann­ars ríkis nær ekki að njóta góðs af sam­keppn­is­hæfni sinni vegna frí­versl­un­ar­samn­ings á milli hins rík­is­ins og þriðja ríkis. Nið­ur­staðan verður að íbúar rík­is­ins sem flytur inn vör­una frá land­inu sem það hefur frí­versl­un­ar­samn­ing við borga hærra verð fyrir hana en ella, og landið sem hefur ekki frí­versl­un­ar­samn­ing getur ekki flutt vör­una út yfir höfuð. Skortur á sam­ræmi lýsir sér þannig að frí­versl­un­ar­samn­ingar eru mis­metn­að­ar­fullir hvað varðar ákvæði um umhverf­is­vernd, rétt­indi og kjör vinn­andi fólks, og rík­is­styrki svo eitt­hvað sé nefnt. Þegar alþjóða­við­skipti ein­kenn­ast af ara­grúa af frí­versl­un­ar­samn­ingum á milli ríkja og ríkja­sam­banda skortir sam­ræmi í leik­reglum og kröfum frí­versl­un­ar­innar.

Stærsti kostur tví­hliða frí­versl­un­ar­samn­inga sam­an­borið við marg­hliða er skil­virkni en auð­veld­ara er að kom­ast að sam­komu­lagi þegar fjöldi aðila er minni og umfang samn­ings­ins er undir þeim sjálfum komið hverju sinni. Fyr­ir­komu­lagið gerir ríkjum kleift að leggja áherslu á samn­inga­gerð við mik­il­væg­ustu útflutn­ings­mark­aði sína og gefur þeim svig­rúm til að halda póli­tískt við­kvæma mála­flokka utan samn­inga­við­ræðn­anna.

„Hagsmunagæsla í síbreytilegum heimi“

Í nýlegri skýrslu stýri­hóps utan­rík­is­ráðu­neyt­is­ins um fram­tíð utan­rík­is­þjón­ust­unnar segir veita eigi „aukna áherslu á frí­verslun og nýt­ingu útflutn­ings­tæki­færa, bætta þjón­ustu við Íslend­inga erlendis og aukna við­skipta­þjón­ustu og hags­muna­gæslu á nýmörk­uðum“ í starf­semi utan­rík­is­þjón­ust­unnar. Þessi mark­mið end­ur­spegla nýjan raun­veru­leika alþjóða­við­skipta í kjöl­far stöðnun Dóha-lot­unnar þar sem hlut­verk utan­rík­is­þjón­ustu verður í auknum mæli fólgið í að greiða leið­ina fyrir aðgang inn­lendra fyr­ir­tækja að erlendum mörk­uðum. Eðlilegt verður að telj­ast að ríki sæk­ist eftir því að stunda frí­versl­un­ar­stefnu sína að mestu utan ramma WTO þegar Dóha-lotan hefur ekki borið árangur og póli­tískur vilji er ekki til staðar til að rífa umfangs­miklar marg­hliða frí­versl­un­ar­við­ræður í gang aftur.

Þó má ekki gleyma að frí­versl­un­ar­samn­ingar ger­ast ekki í póli­tísku tóma­rúmi; gerð þeirra kann að virð­ast að mestu tækni­legs eðlis en afleið­ingar þeirra geta verið gíf­ur­legar. Tollar og aðrar við­skipta­hindr­anir í verslun á land­bún­að­ar­vörum hjá þró­uðum ríkjum hafa bein áhrif á útflutn­ings­getu þró­un­ar­ríkja og fjar­vera marg­hliða frí­versl­un­ar­við­ræðna fyrir land­bún­að­ar­vörur geta dregið úr hvatn­ingu til umbóta í land­bún­að­ar­stefnu þró­aðra ríkja og þró­un­ar­ríkja. Því fer fjarri að tak­mark­aður útflutn­ingur þró­un­ar­ríkja á land­bún­að­ar­af­urðum til þró­aðra ríkja sé ein­ungis við­skipta­hindr­unum þeirra síð­ar­nefndu að kenna; sam­kvæmt Efnahags- og fram­fara­stofnun Evrópu (OECD) eru það land­bún­að­ar­umbætur inn­an­lands í þró­un­ar­ríkjum sem myndu leiða til stærstu ávinn­ing­anna. Hins vegar hefur breyt­ing alþjóða­við­skipta­kerfs­ins úr marg­hliða í tví­hliða fyr­ir­komu­lag og stöðnun Dóha-lot­unnar fjar­lægt mik­il­vægan vett­vang til að stuðla að þýð­ing­ar­miklum umbótum í aðgengi þró­un­ar­ríkja að mörk­uðum þró­aðra ríkja.