Fyrir tíu árum ákvað Alþingi að þjóðin skyldi kjósa stjórnlagaþing til að smíða tillögur að nýrri stjórnarskrá.
Sú hugmynd hefði fallið stjórnmálamönnum við upphaf lýðveldistímans vel í geð enda vildu þeir endurskoða stjórnarskrána frá grunni við fyrsta tækifæri. Til þess hafði ekki gefizt tími í hraðskilnaðinum frá Dönum.
Stjórnarskránni hefur reyndar verið breytt, en ekki í grundvallaratriðum. Ástæðan fyrir því er ein og aðeins ein. Hún heitir Sjálfstæðisflokkurinn.
Eina stóra breytingin
Eina veigamikla breytingin á stjórnarskránni varð árið 1995, þegar nýr mannréttindakafli hennar var samþykktur. Aðrar breytingar hafa mestum verið um kjördæmaskipan og kosningar.
Mannréttindakaflinn var mikilvægur, en samt að flestu leyti aðeins staðfesting á þeim skuldbindingum sem Íslendingar höfðu undirgengizt í mannréttindasáttmála Evrópu og Sameinuðu þjóðanna. Við sögðumst semsagt vilja festa í stjórnarskrá að við værum sæmilega siðað fólk.
Nýi kaflinn hafði ekki afgerandi áhrif, en þýddi þó að til dæmis öryrkjar gátu sótt réttindamál gegn ríkisvaldinu með vísan í hann og haft sigur í Hæstarétti í kringum aldamótin. Án hinna nýju ákvæða í stjórnarskránni hefði málið sennilega tapazt og fátækt fólk þurft að sækja rétt sinn til Mannréttindadómstóls Evrópu.
Fyrir sína parta sannaði breytingin gildi sitt þegar Davíð Oddsson, þáverandi forsætisráðherra, missti sig eftir sigur öryrkjanna. Hann kallaði dómara í Hæstarétti „spákellingar“ og stakk upp á því að túlkun á stjórnarskránni yrði tekin frá réttinum og færð í sérstaka deild í forsætisráðuneytinu hans.
Af því varð sem betur fer ekki, en umræðan endurspeglaði viðhorf innan lögfræðinnar um að Hæstiréttur ætti ekki að „skrifa ný lög“ með nýrri túlkun á stjórnarskránni, heldur framfylgja ströngum bókstaf. Helzti talsmaður þessa viðhorfs hefur verið Jón Steinar Gunnlaugsson.
Það er ekki aðeins í Bandaríkjunum sem ólík viðhorf að þessu leyti takast á.
En í öryrkjamálinu – og líka kvótamálum, sem voru flóknari en líka stærri hagsmunir undir – fengu sjálfstæðismenn staðfest að stjórnarskráin skiptir máli.
Eins og þeir hefðu ekki vitað það fyrir. En einmitt þess vegna eru þeir á móti veigamiklum breytingum á henni.
Út í hött
Þjóðin kaus sér semsagt stjórnlagaþing árið 2010 til að gera tillögur um nýja stjórnarskrá.
Sjálfstæðismenn kærðu hins vegar kosninguna og sjálfstæðismenn í Hæstarétti felldu þann úrskurð, að kjörið væri ógilt. Ástæðan var hreinn tittlingaskítur og enginn gat sýnt fram á að smávægilegir hnökrar við framkvæmdina hefðu haft nokkur áhrif á niðurstöðuna. Enda datt engum það í hug. Þetta voru bara sjálfstæðismenn að æfa lagatæknina sína.
Alþingi ákvað hins vegar að skipa hina kjörnu stjórnlagaþingsfulltrúa í annað batterí, sem fékk heitið stjórnlagaráð.
Hverjir skyldu nú hafa verið mest á móti þeirri ráðstöfun? Þar sem markmiðið var enn að endurskoða stjórnarskrána frá grunni? Þið megið gizka tvisvar.
Svo sögunnar sé gætt, þá voru sjálfstæðismenn ekki einir í þessari andstöðu. Það var Framsóknarflokkurinn líka, sem er talsvert fyndið. Þegar minnihlutastjórn Jóhönnu Sigurðardóttur og Steingríms J. Sigfússonar var mynduð snemma árs 2009 veitti Framsóknarflokkurinn henni hlutleysi og setti meðal annars það skilyrði að boðað yrði til stjórnlagaþings til að endurskoða stjórnarskrána.
Þegar Framsóknarflokkurinn var hins vegar kominn í stjórnarandstöðu fáeinum mánuðum seinna veitti hann Sjálfstæðisflokknum harða samkeppni um hvor flokkurinn væri meira á móti þessari fásinnu. Þar fóru fremst í flokki Sigmundur Davíð formaður, Gunnar Bragi Sveinsson þingflokksformaður og Vigdís Hauksdóttir. Hún er enda lögfræðingur.
Annar lögfræðingur, Birgir Ármannsson, sérstakur talsmaður Sjálfstæðisflokksins í stjórnarskrármálum á þingi og sá sem hefur mest beitt sér í stjórnarskrármálum hin seinni árin, sagði „út í hött“ að skipa þetta stjórnlagaráð.
Það gerðist nú samt, ráðið tók til starfa og skilaði að mörgu leyti mjög merkilegum niðurstöðum.
Og þá hófst nú fjörið fyrir alvöru.
Ákveðið ferli
Eða þó ekki. Áðurnefndur Birgir Ármannsson er alls góðs maklegur, en seint verður hann sakaður um að standa fyrir fjöri á Alþingi.
Ég spurði eitt sinn góðan kunningja minn, mikla eftirhermu, hvernig hann myndi herma eftir Birgi.
„Það er einfalt,“ var svarið. „Tala hægt, með næstum brostinni röddu – þó ekki eins slæmri og Þorsteinn Pálsson – og vera rosalega leiðinlegur.“
Þetta er bæði ósanngjarnt og dónaskapur, en of góð saga til að sleppa henni. Forláttu, Birgir.
Höfum við dæmi um málflutning? Jájá. Ótalmörg.
„Stjórnarskrárbreytingar eru án efa eitt mikilvægasta verkefnið sem Alþingi og alþingismönnum er falið miðað við stjórnskipun Íslands. Sennilega er hér um að ræða allra mikilvægasta verkefnið enda hljóta stjórnarskrárbreytingar að jafnaði að standa mun lengur en önnur verk okkar. Stjórnarskrá felur í sér grundvallarlöggjöf, er grundvöllur annarra laga sem sett eru hér og á að jafnaði að geta staðið af sér sveiflur á hinu pólitíska sviði […].
Það liggur fyrir auðvitað að engar breytingar verða gerðar á stjórnarskrá, hvorki einstökum ákvæðum né stjórnarskránni í heild, nema fylgt sé þeim reglum sem hún sjálf kveður á um. Við þingmenn erum kjörnir til að fjalla um slíkar breytingar og berum ábyrgð á niðurstöðunni. Þessi veruleiki hlýtur að móta alla umfjöllun okkar á þingi um tillögur stjórnlagaráðs og eftir atvikum aðrar stjórnarskrárbreytingar. Hér er um að ræða verkefni sem okkur er falið samkvæmt stjórnarskránni, og þeirri ábyrgð getum við ekki vísað annað.
Starf stjórnlagaráðs og tillögur þess eru liður í ákveðnu ferli sem stendur yfir í sambandi við endurskoðun stjórnarskrárinnar.“
Þarna birtist mjög skýrt sterkt þema í málflutningi Sjálfstæðisflokksins um tillögur stjórnlagaráðs. Jújú, vissulega kaus þjóðin eitthvert fólk úti í bæ til að gera þetta og seinna skipaði Alþingi það til sömu verka, en við alþingismenn eigum engu að síður að ráða því hvað stendur í stjórnarskránni. Það stendur í henni sjálfri.
Og allt er þetta „ákveðið ferli“.
Eruð þið sofnuð, ágætu lesendur? Ekki örvænta – þetta er ekki allt svona yfirmáta andlaust og leiðinlegt.
En það er gagnlegt að hafa í huga – þegar við hlustum núna á sjálfstæðismenn tala um breytingar á stjórnarskránni – að þeir tala ekki einungis niður stjórnlagaráðið sjálft, heldur leggja áherzlu á að alþingismenn skuli stjórna því hvað stendur í stjórnarskránni.
Óháð því hvað þjóðinni finnst. Eða einhverju misjöfnu fólki úti í bæ.
Þetta er lagatæknilega rétt, en minnir óheppilega mikið á kröfu Bjarna Benediktssonar á sínum tíma: „Skilaðu lyklunum, Jóhanna.“ Við eigum þá nefnilega.
Efnisatriði
Hér er ekki tóm til að fara yfir þau efniastriði, sem einkum er deilt um í stjórnarskrármálum. Þau eru fjölmörg enda eru tillögur stjórnlagaráðs bæði margar og ýtarlegar. Þær má finna og lesa á stjornlagarad.is.
Nefnum þó stuttlega tvennt. Þjóðareign á auðlindum og þjóðaratkvæðagreiðslur.
Um hvort tveggja var niðurstaða stjórnlagaráðs mjög afgerandi.
Í fyrra tilvikinu ekki aðeins að auðlindir skyldu vera í þjóðareign, heldur að „fullt gjald“ – í merkingunni markaðsverð – skyldi koma fyrir afnot af þeim.
Um þjóðaratkvæði að tíu prósent kjósenda geti krafizt þess, með tilteknum skilyrðum og reglum.
Hvað finnst nú Sjálfstæðisflokknum um þetta?
Það virðist stundum vera óljóst og ruglingslegt, en er það samt ekki.
Fyrst um auðlindirnar.
Lengi vel – og stundum enn – hafa sjálfstæðismenn andmælt gegn þeirri hugmynd að nokkuð geti yfirleitt verið þjóðareign. Það sé í bezta falli „ríkiseign“ eins og hver önnur fasteign.
Orðanotkun skiptir hér máli. Ríki er allt annarrar merkingar en „þjóð“, þótt ekki væri nema vegna þess að ríkið er almennt slæmt í huga sjálfstæðismanna, en þjóðarhugtakið gott í hugarheimi íhaldsmanna.
Ríki er allt annarrar merkingar en þjóð
Þess vegna reyndu sjálfstæðismenn lengi að vera á móti hugtakinu „þjóðareign“. Þeir eru eiginlega hættir því, en hlustið samt enn á ræður þeirra á þingi. Það er grunnt á gömlu hugsuninni.
Kannske benti einhver þeim á að allt frá árinu 1928 hefur hugtakið „þjóðareign“ verið í íslenzkum lögum. Og þá var meiraðsegja danska stjórnarskráin enn í gildi.
Í lögum um þjóðgarðinn á Þingvöllum segir nefnilega að hinir friðlýstu hlutar hans skuli vera „ævinleg eign íslensku þjóðarinnar“. Þessi lög voru sett í aðdraganda Þingvallahátíðarinnar 1930 og okkur er óhætt að fullyrða að þar hafi engir byltingarsinnar átt í hlut.
Þetta er ekki efnislega mikilvægt atriði, een það skiptir máli – aftur einmitt lagatæknilega.
Hugtakið þjóðareign hefur semsagt verið í lögum í hartnær hundrað ár og enginn gert athugasemd við það. Enda ásælist enginn Þingvelli (nema Bretar og Hollendingar í Icesave-deilunni, ef marka má Sigmund Davíð).
Um aðra auðlind – fiskinn – gegnir öðru máli. Hann ásælast margir og sumir telja sig orðið eiga óveiddan fiskinn í sjónum. Þeir geta í það minnsta veðsett réttinn til að veiða hann – og þar með óveiddan afla – og enginn getur veðsett það sem hann á ekki.
Í lögum um stjórn fiskveiða frá árinu 1990 segir samt í fyrstu grein: „Nytjastofnar á Íslandsmiðum eru sameign íslensku þjóðarinnar.“ Þarna er ekki einu sinni hugtakið þjóðareign, hvað þá ríkiseign, heldur beinlínis sameign, sem hljómar eins og argasti kommúnismi.
(Og hvað sem þið viljið nú annars segja um Jón Baldvin Hannibalsson, þá setti hann þessa sakleysislegu setningu sem skilyrði fyrir því að Alþýðuflokkurinn greiddi þessum lögum atkvæði sitt.)
Og það er fiskurinn sem skiptir máli. Á honum má græða peninga. Það græða fáir á Þingvöllum.
Viðbrögðin
Eins og áður sagði vildi stjórnlagaráð setja í stjórnarskrá að „fullt gjald“ yrði greitt fyrir afnot af sameiginlegum auðlindum þjóðarinnar. Á mannamáli þýðir það að sá, sem er reiðubúinn að borga mest, fær nýtingarréttinn, þó til skamms tíma í senn.
Þetta hefur Sjálfstæðisflokknum (og Framsóknarflokknum og Vinstri grænum) alltaf þótt frekar vond hugmynd. Útgerðin þyrfti þá að borga meira fyrir að græða á sameiginlegri auðlind þjóðarinnar.
Í fyrirsjáanlegum andmælum fóru á flot hugtök á borð við „sanngjarnt gjald“ og „eðlilegt gjald“, sem hljóma ósköp fallega, en eru algerlega háð túlkun þeirra sem lesa þau. Fullt gjald er fullt gjald. Enginn veit hvað eðlilegt gjald merkir. Og sú merking er háð mati og ákvörðun ríkisstjórnar hverju sinni. Eins og dæmin sanna.
Þegar alþingi hafði varpað vinnu stjórnlagaráðs fyrir borð tók við enn ein stjórnarskrárnefndin, skipuð fulltrúum stjórnmálaflokka, eins og undanfarna áratugi. Hún skilaði ágætri vinnu og tillögum til Sigurðar Inga Jóhannssonar forsætisráðherra (voruð þið nokkuð búin að gleyma því að hann var einu sinni forsætisráðherra?).
Sú nefnd klofnaði vitaskuld eftir flokkspólitískum línum, en fulltrúar Sjálfstæðisflokksins lögðu áherzlu á að í umræðu um sameign á þjóðarauðlindum sé „ekki gengið á þau réttindi sem varin eru af eignarréttarákvæði stjórnarskrárinnar“.
Birgir ÁrmannSson kann sína lögfræði. Enginn veit hvaða þýðingu þessi setning hefur, en hitt vitum við að lögfræðingaher er tilbúinn að fara í mál til að verja það sem margar útgerðir telja nú orðið réttmæta eign sína – óveiddan fiskinn í sjónum.
Tökum líka eftir þessu orðalagi næst þegar sjálfstæðismenn tala um eignarréttarákvæði stjórnarskrárinnar.
Þegar þeir halda áfram andófi sínu á þingi, svolítið eins og sjálfmalandi kaffikvarnir.
Þeir halda áfram andófi sínu á þingi
Flokkar skulu ráða
Um þjóðaratkvæðagreiðslur er frá einfaldara máli að segja. Stjórnlagaráð lagði til að tíu prósent kjósenda gætu farið fram á þjóðaratkvæði um samþykkt lög (og margvíslegt fleira því tengt).
Í nefndarvinnunni vildi Sjálfstæðisflokkurinn 20 prósent, með þeim rökum meðal annars að „fulltrúalýðræði og þingræði eigi áfram að vera megineinkenni stjórnskipunar okkar og að þjóðaratkvæðagreiðslum eigi ekki að beita nema í sérstökum tilvikum“.
Ekki kom fram hvað sérstök tilvik væru eða hver ætti að úrskurða um það. En í orðunum liggur að stjórnmálaflokkar eigi að ákveða það. Og þá náttúrlega þeir sem eru við völd hverju sinni.
Flokkarnir með lyklana.
Annar lögfræðingur Sjálfstæðisflokksins, Sigríður Á. Andersen, hefur gert þessi orð að sínum:
„Þeir sem vilja breyta stjórnarskrá lýðveldisins gætu til dæmis byrjað á því að lesa grein 79 um hvernig það er gert. Þar er bara ekkert um að stjórnlagaráð geti gert slíkar breytingar. Alþingi fer með valdið til breytinga.“
Síðasta stjórnarskrárnefnd skilaði fínum tillögum, þótt klofin væri, en starf þess góða fólks sökk í hafið með Panama-skjölunum, barnaníðingum og öllu hinu sem hefur ráðið pólitískri framvindu á Íslandi síðustu misseri.
Tónninn í sjálfstæðismönnum breytist samt ekki. Enda hefur þeim gengið vel að tefja, þæfa og þvælast fyrir því sem flestir landsmenn telja sennilega löngu tímabærar úrbætur.
Já, og fjörið
Við höfum reynt eftir beztu getu að vera málefnaleg hér, en reynum nú að létta okkur lund.
Í því skyni má alltaf treysta Brynjari Níelssyni:
„Það er alveg sérstök íslensk uppfinning að það hafi þurft að kollvarpa íslensku stjórnarskránni af því að einhverjir bankar hrundu. Við erum enn í þessari umræðu eins og stjórnarskránni hafi aldrei verið breytt og aldrei verið endurskoðuð. Það er mörgu búið að breyta, hún hefur tekið miklum breytingum, öll mannréttindaákvæðin, vissar breytingar á stjórnskipan landsins. Hún hefur verið í stöðugri endurnýjun og endurskoðun og tekið breytingum.“
„Af því að einhverjir bankar hrundu.“ Við skulum láta nægja hér að hvetja Brynjar til þess að lesa skýrslu rannsóknarnefndar hans eigin Alþingis. Hún var ekki bara um að einhverjir bankar hrundu. Hún var um kerfisbrest, siðferðisbrest og stjórnarskrárbrest, svo aðeins nokkrar stoðir samfélagsins séu nefndar.
Á sínum tíma sagði Brynjar ekkert mark takandi á stjórnlagaráði, því að pólitískur meirihluti á Alþingi hafi skipað það. Afurðir ráðsins beri þess enda merki. Þetta hafi bara verið pólitík. Vinstri pólitísk róttækni.
Inn í þessa röksemdafærslu vantar í það minnsta eitt smáatriði: Alþingi skipaði í stjórnlagaráð nákvæmlega sama fólk og þjóðin hafði kosið til að sitja á stjórnlagaþingi. Brynjar á enn eftir að útskýra fyrir okkur hvernig vinstra samsærisliðinu tókst að fá þjóðina til að kjósa þennan lýð svo að þingið gæti skipað það sama fólk eftir að samflokksmenn Brynjars í Hæstarétti höfðu ógilt kosningu þess.
En Brynjar er auðvitað skemmtilegur og vanur því að verja sakamenn, og svarar þessu við fyrsta tækifæri.
Eigum við nokkuð að sleppa tilvitnun um að störf stjórnlagaráðs hafi verið „unnin með rassgatinu“?
Brynjar er væntanlega að tala um Ómar Ragnarsson. Eða hugsanlega Ara Teitsson, Arnfríði Guðmundsdóttur, Ástrósu Gunnlaugsdóttur, Dögg Harðardóttur, Erling Sigurðarson, Írisi Lind Sæmundsdóttur, Katrínu Fjeldsted, Pawel Bartozsek, Salvöru Nordal og Þorkel Helgason, svo við nefnum aðeins fáein þeirra sem eru landsþekkt af handvömm og byltingarsinnaðri róttækni.
Við sleppum því að telja upp kommúnista á borð við Eirík Bergmann Einarsson og Pétur Gunnlaugsson. Brynjar er vonandi með alla hina á fæl hjá hér.
Og vitaskuld þykir Brynjari ótækt að þetta fólk – sem flest er jú „leikmenn“ en ekki útlært í lögfræði – skuli hafa skoðanir á því og jafnvel tillögur um hvernig grundvöllur alls samfélagsins skuli byggður.
Slík vinna á að vera í höndum lögfræðinga. Eins og Brynjars. Og Vigdísar Hauksdóttur.
Þau halda áfram – treystið því
Málflutningur Brynjars er í samræmi við hina almennu stefnu Sjálfstæðisflokksins um breytingar – eða réttara sagt ekki breytingar – á stjórnarskránni.
Nema þau ráði. Viðvarandi tónn í því stefi er að nauðsyn sé á víðtækri sátt, þverpólitískri sátt, um allar breytingar. Stjórnarskráin sé jú grundvallarplagg og allir þurfi að vera sammála um hana.
Þetta er önnur leið til þess að segja að ekkert breytist.
Samt segjast þau endilega vilja breytingar. Brynjar nefnir jafnan ákvæði um stöðu forsetans, sem er rétt athugasemd. Niðurstaða nýlegrar og einmitt „þverpólitískrar“ vinnu er hins vegar að kjörtímabil hans skuii vera sex ár, en ekki fjögur, og að forsetinn geti aðeins setið í tólf ár.
Hversu mikið sem við gruflum er engin leið til að finna áhuga – hvað þá kröfu – á þessari tilteknu breytingu. Hvergi nokkurs staðar. Enda er hún svo gott sem merkingarlaus.
Hún er hins vegar afrakstur hinnar hefðbundnu vinnu við breytingu stjórnarskrár, þar sem allir flokkar koma saman til að finna lægsta sameiginlega samnefnara. (Rétt er að halda því til haga, að ekki hafa allir flokkar samþykkt þessa tillögu, en leyft henni að fara á flot).
Og ef merkingarsnauð breyting á við þessa verður samþykkt getur Sjálfstæðisflokkurinn sagt: „Sjáið þið bara. Við erum ekki á móti breytingum. Við erum alltaf að breyta stjórnarskránni.“
Hætt er þó samt við því að Bjarni Benediktsson eldri og betri hristi höfuðið lengi yfir þeim meintu breytingum.
En hvers vegna lætur Sjálfstæðisflokkurinn svona? Hvers vegna berst hann af svo miklum skriðþunga gegn því sem flestir landsmenn eru sammála um að nauðsynlegt sé?
Fyrir því eru aðeins tvær ástæður. Völd. Og hagsmunir.
Í auðlindamálum ráða hagsmunir stórfyrirtækja, sumsé útgerðarinnar.
Í deilum um þjóðaratkvæðagreiðslur ráða hagsmunir flokksins og völd.
Þau vilja nefnilega endilega breyta. En bara ef þau ráða.
Athugasemdir