Hafréttarstofnun á að gera rannsóknaráætlanir og sinna ráðgjöf en gerir hvorugt

Árið 1999 var ákveðið að setja á fót Haf­rétt­ar­stofnun Íslands með samn­ingi und­ir­rit­uðum af Páli Skúla­syni rektor Háskóla Íslands, Halldóri Ásgríms­syni utan­rík­is­ráð­herra og Þor­steini Pálssyni sjáv­ar­út­vegs­ráð­herra. Þeim samn­ingi hefur tví­vegis verið breytt lít­il­lega, árin 2002 og 2006, en að uppi­stöðu er hann eins.

Samn­ing­ur­inn til­tekur hvaða hlut­verk Haf­rétt­ar­stofnun hefur og hvernig henni er ætlað að ná mark­miðum sínum. Ráðu­neytin tvö sem stóðu að stofn­un­inni hafa lagt henni til 205,2 millj­ónir króna í fram­lög og styrki á líf­tíma hennar, sam­kvæmt upp­lýs­ingum frá stjórn stofn­un­ar­innar.

Í samn­ingum um starf­semi Haf­rétt­ar­stofn­unar segir að mark­mið hennar sé meðal ann­ars að „treysta þekk­ingu á rétt­ar­reglum á sviði haf­réttar“ og „skal hún jafn­framt vera til ráðu­neytis í álita­málum sem upp koma á sviði haf­réttar og varða hags­muni Íslands.“

Til að ná mark­miðum sínum á Haf­rétt­ar­stofnun meðal ann­ars að gera rann­sókn­ar­á­ætl­anir og fram­kvæma þær.

Í svörum við umfangs­miklum fyr­ir­spurnum Kjarnans um starf­semi Haf­rétt­ar­stofn­unar kemur hins vegar fram að stofn­unin hafi hvorki sinnt ráð­gjaf­ar­hlut­verk­inu sem samn­ing­ur­inn kveður á um né gert eina ein­ustu rann­sókn­ar­á­ætlun á þeim rúmum tveimur ára­tugum sem hún hefur starfað.

Óraunhæft að gera rannsóknaráætlanir

Kjarninn spurði Háskóla Íslands og þau ráðu­neyti sem fjár­magna starf­semi Haf­rétt­ar­stofn­unar ýmissa spurn­inga um starf­semi hennar, meðal ann­ars um hvernig stofn­unin upp­fyllti ofan­greind mark­mið. Fyr­ir­spurnin var send á utan­rík­is­ráðu­neytið, atvinnu­vega­ráðu­neytið og til rekt­ors Háskóla Íslands. Björg Thoraren­sen, pró­fessor við laga­deild Háskóla Íslands og for­maður stjórnar Haf­rétt­ar­stofn­unar, svar­aði fyr­ir­spurn­inni fyrir hönd þeirra aðila.

Í þeim svörum kom fram að það hefði reynst óraun­hæft að gera rann­sókn­ar­á­ætl­anir á vett­vangi Haf­rétt­ar­stofn­unar vegna þess hversu þröngur stakkur stofn­un­inni væri snið­inn, þrátt fyrir að gerð slíkra áætl­ana væri á meðal helstu verk­efna hennar. „Stofn­unin hefur[...]frá upp­hafi lagt meg­in­á­herslu á fræðslu­starf. Hins vegar hefur stofn­unin eftir megni stundað og stutt við rann­sóknir á sviði haf­réttar, m.a. með útgáfu rita og birt­ingu fræði­greina ásamt styrkjum til fram­halds­náms, þ.á m. dokt­ors­náms, og til útgáfu rita á sviði haf­réttar.“

Átti að gegna ráðgjafarhlutverki en gerði það aldrei

Samkvæmt samn­ingi um til­urð Haf­rétt­ar­stofn­unar segir að hún skuli „jafn­framt vera til ráðu­neytis í álita­málum sem upp kunna að koma á sviði haf­réttar og varða hags­muni Íslands.“

Í 2. grein laga um Háskóla Íslands er til­tekið að háskóli sé „sjálf­stæð mennta­stofnun sem sinnir kennslu, rann­sóknum, varð­veislu þekk­ingar, þekk­ing­ar­leit og sköpun á sviðum vís­inda, fræða, tækni­þró­unar eða lista. Hlutverk háskóla er að stuðla að sköpun og miðlun þekk­ingar og færni til nem­enda og sam­fé­lags­ins alls. Starf háskóla miðar að því að styrkja inn­viði íslensks sam­fé­lags og stöðu þess í alþjóð­legu til­liti.“

Við­mæl­endur sem Kjarninn ræddi við, sem starfa innan háskóla­aka­demíu, töldu að það gæti verið ósam­rým­an­legt að stofnun sem heyri undir háskóla, og á þar með að vera sjálf­stæð, gæti veitt rík­inu ráð­gjöf í álita­málum sem kæmu upp og vörð­uðu „hags­muni Íslands“. Þá væri verið að taka hags­mun­ina fram yfir sjálf­stæðið.

Kjarninn spurði Haf­rétt­ar­stofnun um hvað fælist í ráð­gjaf­ar­hlut­verki fyrir íslenska ríkið. Í svari stjórn­ar­for­manns stofn­un­ar­innar sagði að þrátt fyrir orða­lag þar af lút­andi í samn­ingnum sem Haf­rétt­ar­stofnun gerði árið 2006 við Háskóla Íslands og þau ráðu­neyti sem fjár­magna starf­semi hennar, þá hefði stofn­unin aldrei gengt ráð­gjaf­ar­hlut­verki fyrir stjórn­völd. „Umrætt ákvæði og nokkur önnur, m.a. um ráðn­ingu sér­fræð­inga til stofn­un­ar­innar og gerð rann­sókn­ar­á­ætl­ana, eru óraun­hæf sökum þess hve þröngur stakkur stofn­un­inni er snið­inn. Hefur verið rætt innan stjórnar um að breyta þurfi samn­ingnum að þessu leyti til að færa hann nær raun­veru­legri starf­semi og má ætla að við­kom­andi ákvæði verði felld brott við næstu end­ur­skoðun samn­ings­ins.“

Í svari við spurn­ingu um hvernig það sam­rýmd­ist sjálf­stæð­is­hlut­verki háskóla að veita rík­is­vald­inu ráð­gjöf um hags­muna­gæslu var ekki tekin afstaða til þeirra mögu­legu hags­muna­á­rekstra, heldur ítrekað að Haf­rétt­ar­stofnun hefði aldrei getað gegnt ráð­gjafa­hlut­verki vegna þess að of litlir fjár­munir hafi runnið til hennar.

Ráðuneytisstjórar í stjórn

Samkvæmt gögnum sem Kjarninn hefur undir höndum þá hafa ráðu­neyt­is­stjórar setið í stjórn Haf­rétt­ar­stofn­unar, að minnsta kosti um tíma, frá árinu 2013. Aðspurð um hvernig það sam­rýmd­ist lögum um Háskóla Íslands að full­trúar fram­kvæmda­valds­ins sætu í stjórn háskóla­stofn­unar sem hefur skil­greint sjálf­stætt hlut­verk sam­kvæmt lögum, sagði Björg að það væri rétt að ráðu­neytin tvö sem stæðu að stofn­un­inni hefðu stundum til­nefnt ráðu­neyt­is­stjóra sem full­trúa sína í stjórn hennar. „Það lýsir fyrst og fremst vilja þess­ara ráðu­neyta sem fara með mál­efni tengd haf­rétti til þess að skipa full­trúa af sinni hálfu sem hafa bæði yfir­sýn og sér­stakan áhuga á haf­rétt­ar­mál­efnum. Nú er stjórn stofn­un­ar­innar skipuð emb­ætt­is­mönnum sem ráðu­neytin hafa til­nefnt og hafa með höndum störf á sviði haf­rétt­ar­mála. Ráðu­neyt­is­stjórar hafa ekki setið í stjórn­inni um nokk­urt skeið. Þeir full­trúar ráðu­neyt­anna, sem sitja í stjórn, vinna ásamt full­trúum Háskól­ans að ákvarð­ana­töku á grund­velli fag­legrar þekk­ingar sinnar, en auk þess hefur stjórnin eft­ir­lit með því hvernig fjár­veit­ingum stofn­un­ar­innar er varið. Það er ekki til þess fallið að ógna sjálf­stæði Háskól­ans á nokkurn hátt.“

Haf­rétt­ar­stofnun hefur meðal ann­ars styrkt laga­deild Háskóla Íslands.

Mynd: Birgir Þór Harð­ar­son

Enn fremur svar­aði Björg því til að það sam­rýmd­ist fylli­lega lögum um Háskóla Íslands og hlut­verki hans í íslensku sam­fé­lagi og stefnu Háskóla Íslands að efna til sam­starfs við stjórn­völd og fyr­ir­tæki um rann­sóknir og kennslu á grund­velli sam­starfs­samn­inga. Það væri einnig í sam­ræmi við lögin að full­trúar þess­ara aðila sætu í sam­eig­in­legum stjórnum eða nefndum og ráðum tengdum stjórn verk­efna. Háskól­inn gerði það með marg­vís­legum hætti á fag­legum for­sendum, ýmist með skipu­lögðum fyr­ir­lestrum, ráð­stefnum og kynn­ingum á vís­inda­starfi eða á vett­vangi stofn­ana eins og Haf­rétt­ar­stofn­unar, Alþjóða­mála­stofn­unar, Félags­vís­inda­stofn­unar, Raun­vís­inda­stofn­unar, Hug­vís­inda­stofn­unar, með starf­rækslu rann­sókna­setra Háskól­ans á lands­byggð­inni. Það gæti líka gerst í nánu sam­starfi við aðra, svo sem Land­spít­ala, Hjarta­vernd, Heilsu­gæsl­una, sveit­ar­fé­lög, Hag­stof­una, Sið­fræði­stofnun og Þjóð­minja­safnið. „Það er því ekki óeðli­legt, þegar komið er á stofn­unum eða sam­starfs­verk­efnum með aðilum utan Háskól­ans, að þeir eigi full­trúa í sam­eig­in­legri stjórn til þess að marka stefnu eða áherslur í slíkum verk­efnum, en á sama tíma er fag­leg aðkoma og akademískt sjálf­stæði þeirra starfs­manna Háskól­ans sem vinna að rann­sóknum eða verk­efnum fyrir eða á vegum slíkra stofn­ana tryggt. Sem dæmi um stofnun, þar sem full­trúar frá ráðu­neyti og sveit­ar­fé­lögum hafa setið í stjórn og einnig veitt fjár­fram­lög, má nefna Alþjóða­mála­stofnun Háskóla Íslands.“

Yfir 200 milljónir króna úr ríkissjóði

Alls hafa 199,4 millj­ónir króna runnið til Haf­rétt­ar­stofn­unar frá því að hún var sett á fót árið 1999 frá tveimur ráðu­neytum, utan­rík­is­ráðu­neyt­inu og því ráðu­neyti sem hefur farið með sjáv­ar­út­vegs­mál hverju sinni. Frá árinu 2016 og út síð­asta ár voru árleg fram­lög utan­rík­is­ráðu­neyt­is­ins 8,9 millj­ónir króna og frá atvinnu­vega- og nýsköp­un­ar­ráðu­neyt­inu komu 2,7 millj­ónir króna.

Til við­bótar við ofan­greind fram­lög hefur þró­un­ar­sam­vinnu­skrif­stofa utan­rík­is­ráðu­neyt­is­ins veitt stofn­un­inni styrki til að standa straum af kostn­aði vegna styrkja til full­trúa frá þró­un­ar­ríkjum, aðal­lega til að taka þátt í nám­skeiði Ródos-aka­dem­í­unnar í haf­rétti. Sam­an­lagt hefur það fram­lag verið 5,8 millj­ónir króna á árunum 2018 og 2019.

Allt í allt hefur hið opin­bera því kostað til 205,2 millj­ónum króna í Haf­rétt­ar­stofnun frá því að henni var komið á.

Tómas H. Heiðar er for­stöðu­maður Haf­rétt­ar­stofn­unar.

Tómas H. Heiðar hefur verið for­stöðu­maður Haf­rétt­ar­stofn­unar frá árinu 2002. Hann starf­aði áður sem þjóð­rétt­ar­fræð­ingur utan­rík­is­ráðu­neyt­is­ins og er sér­fræð­ingur í haf­rétti. Starfið er 25 pró­sent hluta­starf og sá ráðn­ing­ar­samn­ingur sem nú er í gildi við Tómas er frá 1. jan­úar 2005.

Tómas, sem búið hefur í Argent­ínu, var kjör­inn dóm­ari við Alþjóð­lega haf­rétt­ar­dóm­inn til níu ára á fundi aðild­ar­ríkja haf­rétt­ar­samn­ings Sam­ein­uðu þjóð­anna þann 11. júní 2014. Hann er því sam­hliða eini starfs­maður Haf­rétt­ar­stofn­unar, sem hefur það hlut­verk sam­kvæmt samn­ingi um starf­semi sína að ráð­leggja íslenskum stjórn­völdum og dóm­ari við alþjóð­legan dóm­stól sem hefur það hlut­verk að úrskurða um álita­mál sem kunna að koma upp á sviði haf­réttar og varða hags­muni Íslands.

Kjarninn spurði hvort ráðu­neytin sem fyr­ir­spurnin var send á, og fjár­magna starf­semi Haf­rétt­ar­stofn­unar, sæju enga hags­muna­á­rekstra í þess­ari stöðu. Í svari Bjargar sagði að Tómas gegndi hluta­starfi sem for­stöðu­maður akademískrar stofn­unar við Háskóla Íslands og væri starfs­maður Háskól­ans, en ynni ekki hjá fram­kvæmd­ar­vald­inu. „Þess ber að geta að algengt er að dóm­arar við Alþjóð­lega haf­rétt­ar­dóm­inn sinni akademískum störfum sam­hliða dóm­ara­starf­inu, sem ekki er fullt starf, og hafa þessi störf verið talin fylli­lega sam­rým­an­leg.“

Samkvæmt upp­lýs­ingum frá Haf­rétt­ar­stofnun þá voru laun og launa­tengd gjöld for­stöðu­manns­ins á árunum 2016 og 2017 um fjórð­ungur af þeim tekjum sem henni var skammtað árlega, eða rétt undir þremur millj­ónum krónum árlega.

Árið 2018 juk­ust tekjur stofn­un­ar­innar umtals­vert vegna hærri styrkja en laun og launa­tengd gjöld for­stöðu­manns­ins voru rétt rúm­lega þrjár millj­ónir króna. Líklegt verður að telja að við­bót­ar­styrkt­ar­greiðslur hafi verið í tengslum við alþjóða­ráð­stefnu um haf­rétt­ar­mál sem Haf­rétt­ar­stofnun efndi til ásamt Haf­mála­stofnun Suður-Kóreu sum­arið 2018, sem 127 manns frá 45 löndum sóttu.

Tvenns konar styrkir

Haf­rétt­ar­stofnun veitir tvenns konar náms­styrki, ann­ars vegar til þátt­töku í árlegu nám­skeiði Ródos-aka­dem­í­unnar í haf­rétti og hins vegar til fram­halds­náms. Stofn­unin hefur veitt alls 64 þátt­tak­endum frá Íslandi styrk til þátt­töku í nám­skeiði Ródos-aka­dem­í­unnar í haf­rétti sem heldur þriggja vikna nám­skeið í haf­rétti á Ródos, Grikk­landi, í júlí ár hvert.

Styrk­ur­inn nær til þátt­töku­gjalds, far­gjalds og gisti­kostn­aðar með hálfu fæði og nemur nú rúm­lega hálfri milljón króna. Stofn­unin veitir auk þess þátt­tak­endum frá þró­un­ar­ríkjum styrki til þátt­töku í nám­skeið­inu sem eru oft hærri vegna hárra far­gjalda.

Bjarni Már Magn­ús­son, pró­fessor við Háskól­ann í Reykja­vík og doktor í haf­rétti.

Mynd: Aðsend

Kjarninn óskaði eftir upp­lýs­ingum um hvernig því fjár­magni sem stofn­unin hefur fengið úr opin­berum sjóðum hefur verið ráð­stafað. Á meðal þess sem óskað var eftir að fá sund­ur­liðað voru launa­greiðslur, sem getið er hér að ofan, veittir styrkir, annar rekstr­ar­kostn­aður og keyptar aug­lýs­ingar. Auk þess var farið fram á að fá upp­lýs­ingar um hvar þær aug­lýs­ingar voru keyptar og hvað hafi verið greitt fyrir hverja þeirra.

Í svari Bjargar sagði að stærstur hluti fjár­magns Haf­rétt­ar­stofn­unar hafi runnið til fastra útgjalda­liða sem eru styrkir til þátt­tak­enda í nám­skeiði Ródos-aka­dem­í­unnar í haf­rétti, fram­lag til Laga­deildar HÍ og laun til for­stöðu­manns. „Þá hefur verið breyti­legt milli ára hver hefur verið kostn­aður af ráð­stefnu­haldi, styrkjum til útgáfu eða styrkjum til fram­halds­náms.“

Kjarninn óskaði einnig eftir upp­lýs­ingum um hverjar úthlut­un­ar­reglur Haf­rétt­ar­stofn­unar væru vegna styrk­veit­inga, en gögn sem hann hefur undir höndum sýna að fyrri fyr­ir­spurnum um slíkt hafi verið svarað með því að slíkar reglur lægju ekki fyrir.

Í svari Bjargar sagði hins vegar að regl­urnar væru aðgengi­legar á nýrri heima­síðu stofn­un­ar­innar, sem sett var í loftið í byrjun októ­ber 2019. Engin dag­setn­ing er á skjali þar sem regl­urnar eru birtar.

Styrkur til lagadeildar

Haf­rétt­ar­stofnun hefur styrkt stöðu akademísks starfs­manns við laga­deild Háskóla Íslands á sviði auð­linda­réttar um tvær millj­ónir króna á ári. Samkvæmt upp­lýs­ingum sem Kjarninn hefur undir höndum voru síð­ustu tveir samn­ingar milli Haf­rétt­ar­stofn­unar og laga­deild­ar­innar gerðir á sama tíma og tveir akademískir starfs­menn laga­deildar Háskóla Íslands sátu í stjórn Haf­rétt­ar­stofn­unar. Í samn­ing­unum segir meðal ann­ars að Haf­rétt­ar­stofnun standi „straum af hluta kostn­aðar af stöðu dós­ents í auð­linda­rétti við laga­deild.“

Í svari við fyr­ir­spurn Kjarnans um þessa styrki sagði að Háskóli Íslands hefði lengi haft það á stefnu­skrá sinni að afla sér­tekna með gerð sam­starfs­samn­inga bæði við fyr­ir­tæki og stjórn­völd og að það sam­ræmd­ist stefnu skól­ans. Þeir sem vinni að rann­sóknum innan vís­inda­starfs skól­ans hefðu til þess fullt akademískt frelsi, án þess taka fyr­ir­mælum frá sam­starfs­að­ilum í þeim efnum. Styrkur frá Haf­rétt­ar­stofnun til kennslu í haf­rétti og auð­linda­rétti birt­ist aðeins þannig að áður­nefndar tvær millj­ónir króna rynni árlega til rekst­urs Laga­deildar. Sá styrkur hefði hins vegar aldrei verið for­senda ráðn­ingar í til­tekið starf við deild­ina. „Þetta fé er ekki sér­greint innan deild­ar­innar, en deildin skuld­bindur sig til að halda uppi kennslu í þessum greinum. Ekki er óeðli­legt að kenn­arar í haf­rétti og auð­linda­rétti séu þeir sem mesta fag­þekk­ingu hafa á haf­rétt­ar­mál­efnum og sitji einnig sem full­trúar laga­deildar í stjórn Haf­rétt­ar­stofn­unar, en reyndar hefur sú staða ekki verið uppi und­an­farin ár.“

Kennarar í haf­rétti og auð­linda­rétti við Laga­deild hefðu því enga beina hags­muni haft af styrknum sem Haf­rétt­ar­stofnun veitir og því væri ekki óeðli­legt að þeir hefðu setið í stjórn Haf­rétt­ar­stofn­unar.