Samkeppniseftirlitið slátrar hugmyndum um að leyfa ólögmætt samráð

Sam­keppn­is­eft­ir­litið leggst alfarið gegn þeim hug­myndum sem fram koma í frum­varps­drögum mat­væla­ráðu­neyt­is­ins um að veita slát­ur­leyf­is­höfum und­an­þágu frá grunn­reglum sam­keppn­islaga um bann við ólög­mætu sam­ráði.

Í umsögn eft­ir­lits­ins, sem er 39 blað­síður að lengd, eru gerðar fjöl­margar ítar­legar athuga­semdir við áformin og sagt að til­lög­urnar séu ekki til þess fallnar að treysta íslenskan land­búnað. „Að mati Sam­keppn­is­eft­ir­lits­ins þarf að leita ann­arra og áhrifa­rík­ari leiða til að treysta stöðu íslenskra bænda og íslensks land­bún­aðar, til sóknar í stað varnar.“

Í frum­varps­drög­unum, sem eru aðgengi­leg í sam­ráðs­gátt stjórn­valda og voru lögð fram af Svandísi Svav­ars­dóttur mat­væla­ráð­herra, er lagt til að ákvæði verði bætt við búvöru­lög til bráða­birgða sem und­an­skilji afurða­stöðvar í slátur­iðn­aði frá ákvæðum sam­keppn­islaga um bann við ólög­mætu sam­ráði. Það sé gert til að ná fram nauð­syn­legri hag­ræð­ingu. Afurða­stöðv­unum verði heim­ilt, að til­teknum skil­yrðum upp­fyllt­um, að stofna og starf­rækja félag um flutn­ing slát­ur­gripa, slátr­un, birgða­hald og frum­vinnslu afurða auk skyldra verk­efna. Ákvæðið á að gilda til 2026.

Byggir á spretthópi Steingríms J.

Frum­varpið byggir að hluta á til­lögum sprett­hóps, sem Stein­grímur J. Sig­fús­son fyrr­ver­andi for­maður Vinstri grænna leiddi, og skil­aði af sér til­lögum í sum­ar. Hóp­ur­inn var skip­aður vegna alvar­­legrar stöðu í mat­væla­fram­­leiðslu á Íslandi sökum þess að verð á aðföngum til bænda hafði hækkað gríð­­ar­­lega eftir inn­­rás Rússa í Úkra­ín­u.

Markmið laga­setn­ing­ar­innar á að vera að styðja við end­ur­skipu­lagn­ingu og hag­ræð­ingu í slátrun og kjöt­vinnslu. í grein­ar­gerð segir að með til­lög­unum sé lagt til að fylgt sé eftir þeim mark­miðum búvöru­laga að stuðla að fram­förum og auk­inni hag­kvæmni í búvöru­fram­leiðslu og vinnslu og sölu búvara til hags­bóta fyrir fram­leið­endur og neyt­end­ur. „Með auk­inni hag­kvæmni í slátrun má draga úr kostn­aði við fram­leiðsl­una sem er afar mik­il­vægt við erf­iðar aðstæð­ur. Þá getur þessi heim­ild orðið til þess að flýta fyrir end­ur­nýjun í slát­ur­húsum og ýtt undir úreld­ingu síður hag­kvæmra fram­leiðslu­ein­inga. Ef ekki verður aðhafst eru líkur á að enn muni aukast þörfin á hag­ræð­ingu og upp­stokkun verði í rekstri kjöt­af­urða­stöðva með ófyr­ir­séðum byggða- og sam­fé­lags­legum áhrifum þar sem þær starfa.“

Byggða- og samfélagsleg áhrif ekki metin

Sam­keppn­is­eft­ir­litið er myrkt í máli í umsögn sinni. Í henni segir meðal ann­ars að af grein­ar­gerð frum­varps­drag­anna megi ætla að slát­urs­leyf­is­hafar séu all­margir. „Í reynd eru sjálf­stæðir keppi­nautar sem taka við sauðfé fjórir sé horft til lands­ins alls; fjórir taka við stór­gripum, fjórir við svínum og þrír við ali­fuglum. Yfir­lýstar áætl­anir slát­ur­leyf­is­hafa, sem fram koma í erindi til rík­is­stjórnar í nóv­em­ber 2020, sem ítrekað hefur verið í tvígang eftir það, gera ráð fyrir að 2-3 slát­ur­hús verði í sauð­fjár­slátrun á land­inu og 2 í stór­gripa­slátrun. Í þessu felst að kallað er eftir heim­ild­inni til að geta fækkað slát­ur­húsum í allt að eitt sauð­fjár­slát­ur­hús og eitt stór­gripa­slát­ur­hús á Norð­ur­landi og eitt slát­ur­hús af hvorri gerð á Suð­ur­landi. Ekki hefur átt sér stað mat á byggða- og sam­fé­lags­legum áhrifum slíkra aðgerða.“

Frum­varps­drögin taki einnig til afurða­stöðva í ali­fugla­slátrun og svína­slátrun, en ekki ein­vörð­ungu til afurða­stöðva í sauð­fjár­slátrun og stór­gripa­slátrun. „Þörfin fyrir und­an­þágu er þó fyrst og fremst rök­studd með erf­iðri stöðu í hefð­bundnum land­bún­aði. Til dæmis hefur ekki verið aflað grein­inga á stöðu afurða­stöðva í ali­fugla­slátrun við und­ir­bún­ing frum­varps­ins og grein­ing Deloitte tekur ekki til ali­fugla- og svína­slátr­unar. Þá tekur grein­ing KPMG aðeins til sauð­fjár­af­urða.“

Þá hafi ekki verið aflað tölu­legra gagna frá afurð­ar­stöðvum sem varpað geti ljósi á rekstur afurð­ar­stöðva og mögu­lega hag­ræð­ingu.

Þeir sem taka við sauðfé til slátr­unar eru Kaup­fé­lag Skag­firð­inga (KS), Norð­lenska Kjarna­fæði, SS og Fjalla­lamb. Önnur fyr­ir­tæki eru í eigu eða veru­legum eigna­tengslum við þrjú stærstu fyr­ir­tækin.

Sjálf­stæðir keppi­nautar sem taka við stór­gripum eru einnig fjórir tals­ins, þar af þrír þeirra hinir sömu og starfa við sauð­fjár­slátrun, þ.e. KS, Norð­lenska Kjarna­fæði og SS, auk B Jensen á Akureyri. Þá taka fjórir við svínum og þrír við ali­fuglum.

Miðar að því að koma á einokun í slátrun og frumvinnslu afurða

Í umsögn eft­ir­lits­ins segir að við und­ir­bún­ing frum­varps­ins hafi ekki verið litið til þess að kjöt­af­urða­stöðvar eru að óveru­legu leyti í meiri­hluta­eigu eða undir stjórn bænda lengur. „Ekki er heldur tekið mið að könn­unum sem leiða í ljós að bændur telja samn­ings­stöðu sína gagn­vart afurða­stöðvum slæma.“

Páll Gunnar Pálsson, for­stjóri Sam­keppn­is­eft­ir­lits­ins, er annar þeirra sem skrifar undir umsögn þess. Mynd: Skjáskot/Hring­braut

Mynd: Hring­braut

Áform slát­ur­leyf­is­hafa miði að lík­indum að því að koma á ein­okun í slátrun og frum­vinnslu afurða. Engin ákvæði séu í frum­varps­drög­unum sem verji „bændur, aðra við­skipta­vini eða neyt­endur gagn­vart sterkri stöðu afurða­stöðva. Þannig er afurða­stöðvum mögu­legt að eyða sam­keppni án þess að bændur geti spornað við því og engin opin­ber stýr­ing eða eft­ir­lit er til staðar til að verja hags­muni bænda, ann­arra við­skipta­vina afurða­stöðva og neyt­enda.“

Þá hafi ekki verð gengið úr skugga um að efn­is­á­kvæði frum­varps­drag­anna sam­ræmis EES-samn­ingnum.

Hagsmunagæsluaðilar fylgjandi

Hags­muna­að­ilar í land­bún­aði hafa margir hverjir skilað inn umsögnum og stutt frum­varps­drögin. Þar má nefna Bænda­sam­tök Íslands em segja að þau telji „mark­miðin með laga­breyt­ing­unni séu góð og geti orðið til góðs fyrir land­bún­að­inn og íslenskt sam­fé­lag í heild en það sem mögu­lega vanti í frum­varpið sé nákvæm­ari útlistun á því hvernig eigi að ná fram þessum mark­miðum.“ Ein helsta athuga­semd Bænda­sam­tak­anna er að und­an­þágan frá nú ólög­mætu sam­ráði verði tíma­bundin til 2026 en ekki var­an­leg.

Svandís Svav­ars­dóttir mat­væla­ráð­herra lagði frum­varps­drögin fram til kynn­ingar í sam­ráðs­gátt stjórn­valda.

Mynd: Eyþór Árnason

Samtök afurða­stöðva í mjólkur­iðn­aði taka undir mark­mið frum­varps­ins en gera líka athuga­semd við tíma­bind­ingu und­an­þág­unnar. Undir umsögn þierra skrifar stjórn­ar­for­maður sam­tak­anna, Sigurjón R. Rafnsson. Hann er líka aðstoð­ar­kaup­fé­lags­stjóri Kaup­fé­lags Skag­firð­inga, sem er umfangs­mikið í slátur­iðn­aði og hefur mik­inn hag af því að frum­varpið verði sam­þykkt.

Sigurjón er líka for­maður stjórnar Samtaka fyr­ir­tækja í land­bún­aði, sem skila líka umsögn þar sem einnig er tekið undir mark­mið frum­varps­ins en vill, líkt og aðrir hags­muna­gæslu­að­ilar land­bún­að­ar­ins, að und­an­þágan verði gerð var­an­leg.

Veiki stöðu bænda og neytenda

Hljóðið er annað í þeim sem gæta hags­muna versl­unar í land­inu. Samtök versl­unar og þjón­ustu segja í sinni umsögn að frum­varps­drögin séu ekki á vetur setj­andi. „Eru þau ekki aðeins háð tækni­legum ann­mörkum heldur virð­ist efni drag­anna hvorki sam­ræm­ast þeim gögnum sem þau þó eiga að byggj­ast á né þeirri stöðu sem þau eiga að bæta úr. Verður ekki betur séð en að drög­unum séu settar fram hald­litlar rétt­læt­ingar sem hafa þann til­gang að víkja sam­keppn­is­reglum til hliðar án þess að raun­veru­leg þörf sé á. Sérstaka athygli vekur að efn­is­á­kvæðum drag­anna virð­ist ætlað að ná til afurða­stöðva í slátur­iðn­aði sem ekki liggur neitt fyrir um að búi við hag­ræð­ing­ar­þörf eða hafi að neinu leyti þörf á að kom­ast undan ákvæðum sam­keppn­islaga. Verður ekki betur séð en að litið sé svo á að hags­munir bænda, sem standa frammi fyrir erf­iðu rekstr­ar­um­hverfi, kalli á að við­semj­endum þeirra, afurða­stöðum í slátur­iðn­aði, verði heim­ilað sam­starf óháð gild­andi reglu­verki sam­keppn­islaga. Ekki verður séð að leitt hafi verið fram orsaka­sam­hengi sem styður slíka nið­ur­stöðu heldur má þvert á móti gera ráð fyrir að ákvæði drag­anna veiki bæði stöðu bænda og neyt­enda.“

Í nið­ur­lagi umsagn­ar­innar segir að það orki ekki aðeins tví­mælis heldur sé hreint út sagt fjar­stæðu­kennt að „víkja sam­keppn­is­lögum til hliðar í þeim til­gangi að koma því til leiðar að afurða­stöðvar í slátur­iðn­aði kom­ist hjá því að setj­ast niður og ræða tæki­færi til hag­ræð­ingar innan ramma gild­andi reglu­verks.“

Þeir sem kaupa skyndibitakeðjur þurfa ekki undanþágur

Félag atvinnu­rek­enda gagn­rýndi frum­varps­drögin líka harð­lega í sinni umsögn. Í henni segir að sú erf­iða staða afurða­stöðva í slátur­iðn­aði sem dregin sé upp í grein­ar­gerð frum­varps­drag­anna eigi klár­lega ekki við um öll fyr­ir­tæki sem talin séu upp sem slát­ur­leyf­is­haf­ar. Ljóst sé að mörg þeirra séu í prýði­legum rekstri. „Af­koma Kaup­fé­lags Skag­firð­inga (KS) hefur þannig verið ljóm­andi góð. Félagið hefur hagnazt um 18,3 millj­arða króna á síð­ustu fjórum árum, þar af 5,4 millj­arða í fyrra. Stjórn­endur félags­ins hafa verið í hálf­gerðum vand­ræðum með hagn­að­inn, eins og sjá má á því að þeir hafa m.a. fjár­fest hann í skyndi­bita­keðjum í Reykja­vík.“ Er þar vísað í kaup KS á Gleðip­inn­um, sem reka ham­borg­ara­stað­ina American Style, Aktu Taktu og Ham­borg­arafa­brikk­una, pizzastaðina Shake & Pizza og Blackbox auk Saffran, Pít­unnar og Keilu­hall­ar­inn­ar. Auk þess reka Gleðip­innar trampólín­garð­inn Rush. Áður hafði KS keypt ham­borg­ara­stað­inn Metro.

Kaup­fé­lag Skag­firð­inga er orðið stór­tækt á skyndi­bita­mark­aði.

Mynd: Úr safni

Þá bendir Félag atvinnu­rek­enda á að hagn­aður Stjörnu­gríss hafi verið 325 millj­ónir króna á síð­asta ári, eða 68 pró­sent meiri en árið 2020. „Hagn­aður Slát­ur­fé­lags Suð­ur­lands á síð­asta ári var 232 millj­ónir króna og í árs­reikn­ingi vitnað til betri mark­aðs­að­stæðna og sterk­ari stöð­u.“

Það furðar sig á að hvergi í grein­ar­gerð frum­varps­drag­anna sé minnst einu orði á nýlegt dæmi um sam­runa kjöt­af­urða­stöðva sem sam­keppn­is­yf­ir­völd heim­il­uðu. Þar er vísað í ákvörðun Sam­keppn­is­eft­ir­lits­ins þegar það heim­il­aði sam­runa kjöt­af­urða­stöðv­anna Norð­lenska, Kjarna­fæðis og SAH afurða með skil­yrð­um, sem tryggja eiga hag bæði bænda og neyt­enda. „Mögu­leikar til hag­ræð­ingar á þessum mark­aði, innan ramma núgild­andi sam­keppnis- og búvöru­lög­gjaf­ar, eru því aug­ljós­lega fyrir hend­i.“

Að mati Félags atvinnu­rek­enda hafi höf­undar frum­varps­drag­anna reynt að skrifa inn í bráða­birgða­á­kvæðið um hina tíma­bundnu und­an­þágu frá sam­keppn­is­lögum sum af þeim skil­yrð­um, sem sett voru fyrir sam­runa kjöt­af­urða­stöðv­anna nyrðra, til að bæta áferð máls­ins. „Það breytir ekki þeirri stað­reynd að yrðu frum­varps­drögin að lögum gætu sam­keppn­is­yf­ir­völd ekki haft eft­ir­lit með því sam­starfi sem und­an­þágan myndi heim­ila og sett því skil­yrði til að gæta hags­muna neyt­enda og keppi­nauta. FA sér enga ástæðu til að und­an­þiggja sam­starf á þessum mark­aði slíku eft­ir­liti, sem fyr­ir­tæki á öðrum mörk­uðum mega og eiga að sæta.“

Aðför að neytendum

Neyt­enda­sam­tökin, sem eðli máls­ins sam­kvæmt gæta hags­muna þeirra sem kaupa land­bún­að­ar­vör­urnar í versl­un­unum, skil­uðu einnig umsögn í byrjun viku. Þar segir að sam­tökin gjaldi „veru­legum var­hug við að heim­ild ákveð­inna fyr­ir­tækja til sam­ráðs sé lög­fest eins og hér er lagt til. Þá fá sam­tökin illa séð hvernig hægt er að rétt­læta und­an­þágur frá sam­keppn­is­lögum fyrir einn geira atvinnu­lífs­ins umfram aðra. Mörg dæmi eru um að stjórn­völd komi ein­staka geirum til aðstoðar með sér­tækum hætti, sé þess þörf, án þess að und­an­þága frá sam­keppn­is­lögum komi til.“

Frum­varps­drögin og hug­myndir sem að baki því liggja eru mati Neyt­enda­sam­tak­anna óboð­legar. „Að hér sé lagt fram frum­varp sem gerir ráð fyrir því að fyr­ir­tæki geti komið sér undan mik­il­vægum ákvæðum sam­keppn­islaga er aðför að neyt­endum [...] Hér er því um að ræða til­raun sem Neyt­enda­sam­tökin telja ófor­svar­an­lega og alls óvíst að sá óljósi árangur sem stefnt er að muni skila neyt­endum nokkrum ábata. Þvert á móti sýnir reynslan einmitt að sam­keppni er helsta vörn neyt­enda gegn háu verð­lagi. Í ljósi fram­an­greinds leggj­ast Neyt­enda­sam­tökin hart gegn því að þetta mál nái fram að ganga.“