Útgerðir telja það brot á mannréttindum sínum að herða lög um tengda aðila

jan­úar 2019 hófst ferli. Þá skil­aði Rík­is­end­ur­skoðun svartri stjórn­sýslu­út­tekt um Fiski­stofu. Eitt þeirra atriða sem veru­legar athuga­semdir voru gerðar við, og vakti mikla athygli, var að Fiski­stofa kann­aði ekki hvort að yfir­ráð tengdra aðila í sjáv­ar­út­vegi yfir afla­hlut­deildum, eða kvóta, væri í sam­ræmi við lög.

Umrædd lög eru skýr. Þau segja að eng­inn hópur tengdra aðila má halda á meira en 12 pró­sent af heild­ar­afla. Þau mörk eiga að koma í veg fyrir of mikla sam­þjöppun í sjáv­ar­út­vegi á meðal þeirra fyr­ir­tæki sem fá að vera vörslu­að­ili fiski­mið­anna, sem eru sam­kvæmt lögum þó ekki eign þeirra heldur þjóð­ar­innar.

Skiptar skoð­anir hafa verið uppi um hvort það tak­mark hafi náðst. En skýrsla Rík­is­end­ur­skoð­unar ýtti málum aðeins áfram. Í henni var meðal ann­ars lagt til að ráð­ast í end­ur­skoðun á lögum um stjórn fisk­veiða sem snúa að yfir­ráðum yfir afla­heim­ildum og ákvæðum sem fjalla um tengsl aðila „svo tryggja megi mark­visst eft­ir­lit með sam­­þjöppun afla­heim­ilda“.

Drög að frumvarpi fæðast

Í mars 2019 var skipuð verk­efna­stjórn sem falið var þetta verk­efni. Í henni sitja Sig­urður Þórð­ar­son, sem er for­mað­ur, Bryn­hildur Bene­dikts­dótt­ir, sér­fræð­ingur á skrif­stofu sjáv­ar­út­vegs- og fisk­eldis í atvinnu­vega- og nýsköp­un­ar­ráðu­neyt­inu, Elliði Vign­is­son, sveit­ar­stjóri, Hulda Árna­dótt­ir, lög­maður og Oddný G. Harð­ar­dótt­ir, alþing­is­mað­ur Sam­fylk­ing­ar­innar.

Í nóv­em­ber 2019, í kjöl­far Sam­herj­a­máls­ins, óskaði Krist­ján Þór Júl­í­us­son, sjáv­ar­út­vegs- og land­bún­að­ar­ráð­herra, eftir því að verk­efna­stjórnin myndi skila þeim hluta vinnu sinnar sem snéri að tengdum aðilum fyrir 1. jan­úar 2020. Henni var skilað skrif­lega 30. des­em­ber 2019.

Til­lög­urnar voru fimm. Lagðar voru til breyt­ingar á skil­grein­ingum á tengdum aðilum þannig að þær yrðu látnar ná til hjóna, sam­búð­ar­fólks og barna þeirra. Þá var lagt til að ákveðin stjórn­un­ar­leg tengsl milli fyr­ir­tækja myndu leiða til þess að fyr­ir­tækin eru talin tengd nema sýnt væri fram á hið gagn­stæða og að sér­stak­lega yrði skil­greint í lög­unum hvað fælist í raun­veru­legum yfir­ráðum yfir öðru fyr­ir­tæki. Einnig átti að skikka aðila sem ráða yfir meira en sex pró­sent af afla­hlut­deild, sem eru örfá fyr­ir­tæki, eða 2,5 pró­sent af krókafla­hlut­deild til að til­kynna til Fiski­stofu áætl­aðan sam­runa. Sama myndi eiga við þegar fram færu kaup í félagi sem ráði yfir afla­hlut­deild eða við kaup á afla­hlut­deild og áttu þau kaup ekki til fram­kvæmda nema sam­þykki Fiski­stofu lægi fyrir. Að end­ingu átti að veita Fiski­stofu auknar heim­ildir til afla gagna.

Kristján Þór Júl­í­us­son er sjáv­ar­út­vegs- og land­bún­að­ar­ráð­herra.

Mynd: Bára Huld Beck

Í til­lög­unum var hvorki tekin afstaða til reglna um hámarks­afla­hlut­deild né kröfu um hlut­fall meiri­hluta­eignar í tengdum aðil­um. Þau mál yrðu áfram til skoð­unar hjá nefnd­inni.

Allt á ís

Um miðjan febr­úar var búið að breyta til­lög­unum í drög að frum­varpi, sem var lagt fram til kynn­ingar í sam­ráðs­gátt stjórn­valda. Þar var reyndar gengið aðeins lengra þar sem fóst­ur­börn áttu líka telj­ast tengdir aðilar.

Eitt atriði í frum­varps­drög­unum, sem Kristján Þór var skrif­aður fyrir, vakti þó harða gagn­rýni. Í þeim var bráða­birgða­á­kvæði sem sagði að ef afla­hlut­deild útgerða í eigu tengdra aðila, sem ekki töld­ust tengdir áður en að lögin tækju gildi, færi yfir áður­nefnd mörk þá myndi þeirri hinir sömu fá rúm sex ár, eða til loka ágúst 2026, til að koma sér undir kvóta­þakið. Á meðan gætu við­kom­andi veitt meiri fisk en lög heim­il­uðu þeim að gera og stungið ágóð­anum af þeim veiðum óáreittir í eigin vasa.

Svo skall COVID-19 far­ald­ur­inn á og nýr veru­leiki blasti við. Í þeim veru­leika hefur lítið verið rætt um skil­grein­ingar á tengdum aðilum í sjáv­ar­út­vegi og hvort nauð­syn­legt sé að breyta lögum um hámarks­kvóta­þak eða að end­ur­skoða ákvæði um að sjáv­ar­út­vegs­fyr­ir­tæki þurfi að eiga 50 pró­sent í öðru til að telj­ast tengdir aðilar, á meðan að það hlut­fall er til að mynda 25 pró­sent á fjár­mála­mark­aði.

COVID-19 og aðrir þættir gerðu það að verkum að loka­skýrsla verk­efna­stjórn­ar­innar, sem átti að leggja fram til­lögur í þessum málum, kom ekki út í mars 2020. Raunar hefur nefndin ekk­ert fundað und­an­farna mán­uði.

Nú er einnig svo komið að áformum um að leggja fram frum­varp, byggt á drög­unum sem Kristján Þór kynnti í sam­ráðs­gátt­inni í febr­úar og var á þing­mála­skrá rík­is­stjórn­ar­innar í vor, hefur verið frestað fram á haust.

Ólíkir hagsmunir og ólík markmið

Þegar drög að frum­vörpum eru í sam­ráðs­ferli þá geta hags­muna­að­ilar og aðrir áhuga­samir skilað inn umsögnum um þau. Tvær slíkar bár­ust. Önnur var frá Lands­sam­bandi smá­bát­ar­eig­enda (LS), sem var í meg­in­at­riðum ánægt með frum­varpið en gerði smá­vægi­legar athuga­semdir. Sam­bandið vildi meðal ann­ars að systkin yrðu einnig talin til tengdra aðila. Í umsögn­inni stendur orð­rétt: „LS lítur svo á að frum­varpið muni gera leik­reglur skýr­ari og upp­lýs­ingar um eign­ar­að­ild fyr­ir­tækja ljós­ari, jafn­framt að skerpa á ákvæðum um fram­kvæmd og inn­grip Fiski­stofu. LS styður þessi áform.“

Hin umsögnin, sem hefur ekki vakið mikla opin­bera athygli, kom frá Samtökum fyr­ir­tækja í sjáv­ar­út­vegi (SFS), hags­muna­gæslu­armi útgerð­ar­fyr­ir­tækj­anna. Hún var ekki jafn jákvæð.

Í umsögn­inni, sem er skrifuð af Heiðrúnu Lind Mart­eins­dóttur, fram­kvæmda­stjóra SFS, er frum­varps­drög­unum fundið flest til for­áttu. Þar segir meðal ann­ars um þá ætl­uðu breyt­ingu að telja hjón, börn þeirra og sam­búð­ar­fólk sem tengda aðila líkt og er í lögum um fjár­mála­fyr­ir­tæki, að sam­tökin telji eðli­legt að reglur milli þess­ara tveggja geira séu ólíkar „enda búa ólíkir hags­munir og ólík mark­mið að baki þeirri lög­gjöf sem snýr að stjórn fisk­veiða og eftir atvikum lögum og reglum er varða t.a.m. verð­bréfa- og fjár­mála­markað.“

Reyni á eignarréttarákvæði stjórnarskrárinnar

SFS kom því einnig á fram­færi að sam­tökin telji mik­il­vægt að árétta að lög um stjórn fisk­veiða, sem segja meðal ann­ars að nytja­stofnar á Íslands­miðum séu sam­eign íslensku þjóð­ar­innar, reyni „mjög á mörk bæði atvinnu­frelsis- og eign­ar­rétt­ar­á­kvæða stjórn­ar­skrár­innar. Því þarf að gæta með­al­hófs­regl­unnar varð­andi með­ferð slíkra tak­mark­ana.“

Þess með­al­hófs finnst SFS ekki vera gætt í frum­varps­drög­unum og sam­tökin taka sér­stak­lega fram að bráða­birgða­á­kvæðið sem veitir sex ára aðlög­un­ar­tíma leysi lög­gjafann ekki frá hinum stjórn­ar­skrár­vörðu rétt­indum útgerð­anna. „Leggja þarf áherslu á að þau sjón­ar­mið, sem birt­ast í lög­unum og litið er til við mat á tengdum aðilum, séu skýr og beit­ing þeirra fyr­ir­sjá­an­leg hverju sinni. Inn­leið­ing mats­kenndra og óljósra heim­ilda mun hafa nei­kvæð og hamlandi áhrif á atvinnu­starf­semi þeirra fyr­ir­tækja sem eft­ir­lit­inu sæta.“

Varðandi auknar heim­ildir Fiski­stofu til eft­ir­lits með sam­runa stærri fyr­ir­tækja og til að afla gagna, þá telja SFS þær hug­myndir vera „sér­stakt áhyggju­efni“. Fiski­stofa hafi borið fyrir sig skorti á mannauði til að fram­kvæma eft­ir­lit sam­kvæmt gild­andi ákvæði og að mati SFS verði ekki séð hvernig sú til­laga til breyt­inga sem nú liggi fyrir muni breyta eða bæta þá ann­marka Fiski­stofu. Í umsögn­inni segir: „Þá verður ekki fram­hjá því litið að við­skipti með afla­heim­ildir eru hluti af venju­bund­inni starf­semi fyr­ir­tækja, þar sem skil­virkni er lyk­il­at­riði, þannig að tekju­öflun geti átt sér stað. Við­skipti með eign­ar­hluti í fyr­ir­tækjum, sem ákvæði sam­keppn­islaga og laga um fjár­mála­fyr­ir­tæki víkja að, eru af allt öðrum toga og hafa engin áhrif á starf­semi þeirra fyr­ir­tækja sem hluta­bréfin varða. Eðli þess­ara við­skipta er því allt annað. Af þeim sökum er ekki unnt að ætla, að hið sama geti um þau gilt.“

Að mati SFS eru rík­ari heim­ildir til handa Fiski­stofu til inn­gripa í rekstur útgerð­ar­fyr­ir­tækja ekki bara var­huga­verðar, heldur mann­rétt­inda­brot. „Vert er að geta þess að í til­lög­unum er ekki gert ráð fyrir and­mæla­rétti aðila eða kæru­heim­ildum vegna þeirra nýmæla sem fel­ast í til­lög­unni. Af þeim sökum getur nefnt ákvæði ekki staðið óbreytt, enda fær það hvorki staðið meg­in­reglur stjórn­sýslu­réttar né 1. mgr. 6. gr. Mann­rétt­inda­sátt­mála Evrópu.“

Telja öfuga sönnunarbyrði fara gegn mannréttindum

Ein meg­in­breyt­ingin sem lögð var til í frum­varps­drög­unum var að í lög um stjórn fisk­veiða myndi bæt­ast ákvæði um að ef sami ein­stak­lingur eða sömu ein­stak­lingar stjórni tveimur eða fleiri aðilum skuli þeir aðilar telj­ast tengdir „nema sýnt sé fram á hið gagn­stæða.“ Við það skap­ist raun­veru­legt eign­ar­hald.

Mann­rétt­inda­dóm­stóll Evrópu starfar á grund­velli Mann­rétt­inda­sátt­mála Evrópu. Honum er ætlað að tryggja að aðild­ar­ríki virði rétt­indi sátt­mál­ans.

Mynd: EPA

Til­gangur þessa er sú að þekkt er innan íslensks sjáv­ar­út­vegs að til dæmis for­stjóri einnar stórrar útgerðar sé stjórn­ar­for­maður í annarri á þess að for­stjór­inn kann­ist neitt við að vera tengdur stjórn­ar­for­mann­inum. Eða að stórt útgerð­ar­fé­lag í eigu eins manns sé stærsti hlut­haf­inn í öðru og að eig­and­inn af því fyrra sé bæði for­stjóri og stjórn­ar­maður í því síð­ara, án þess að nokkur í þessu mengi sé tal­inn tengdur.

SFS gera miklar athuga­semdir við þetta ákvæði, sem þau telja að feli í sér öfuga sönn­un­ar­byrði og fari því gegn Mann­rétt­inda­sátt­mála Evrópu. Og segja að það eigi sér enga fyr­ir­mynd í annarri lög­gjöf sem teng­ist atvinnu­rekstri.

Í lok umsagn­ar­innar ítrekar SFS að sam­tökin telji að frum­varps­drögin séu heilt yfir umfram til­efni.